林业PPP的困境与出路

□张奕

2016年11月21日，国家林业局、国家发展和改革委员会联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经〔2016〕2455号），提出运用政府和社会资本合作（PPP）模式推进林业建设。2018年1月2日，中共中央国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出“加快发展现代高效林业，实施兴林富民行动，推进森林生态标志产品建设工程。深入推进集体林权、水利设施产权等领域改革，做好农村综合改革、农村改革试验区等工作”。为了更好地在浙江范围内推进林业PPP建设，近日笔者有幸受邀陪同浙江省林业厅领导对部分市县的林业PPP现状进行了调研。

经走访发现，多地市县对林业PPP模式均有需求，但发展制约因素颇多，大致为以下几方面：一是林业对国家可持续发展的长远作用未被充分认识。地方财政预算安排中，林业PPP往往占比很小，地方政府对林业PPP较之其他领域重视程度不高。在有限的财政预算中，政府部门优先考虑的往往是市政、交通等基础项目，林业项目的优先性较弱。二是地方政府对林业PPP项目的认知度低，提出的林业PPP模式过于僵化。目前林业PPP模式大多仍然停留在传统的政府投资或者招商引资层面，且在选择适用PPP模式发展林业时大多仅仅停留在指导意见中提到的防护林建设、储备林建设、林业保护设施建设、野生动植物保护等公益性事项上。三是多数地区的林业部门旗下缺乏合适的政府出资平台公司。林业部门由于先前的种种改革原因，很多地方已没有市场化、公益性的平台公司。若采用PPP模式，就会出现缺少政府出资代表的困境，这也成为制约林业PPP发展的一大因素。基于以上原因，笔者认为林业PPP要走出目前的发展困境，应从以下几方面入手：

建立灵活的运作模式。在地方财政不足或难以优先支持的情况下，可采取“BOT+BOO”的模式，实现项目内部资金的自我平衡。林业PPP中若土地性质属于划拨用地目录的，则采用划拨方式给予项目公司；土地性质如果是商业性质，则可将此部分土地按宗地一批次带规划方案招拍挂出让，项目公司以挂牌价起始报价，参与土地竞拍。

建立灵活的回报机制。根据上述运作模式，林业PPP的回报机制显然适合“使用者付费+可行性缺口补贴”或者单纯的“使用者付费”，至于使用者付费的占比可根据地方林业资源的丰富程度来设定。使用者付费来源一般包括旅游运营、商业设施的出租、林下产业运营等。

拓展子项目的多样性，以丰富整个项目的内涵。在保护珍贵林业资源的同时，扩大林业产出和经济效益，使林业PPP成为生态环境可持续发展的有力抓手之一。以省内某林业PPP项目为例，项目分为植物展示游览区、引种繁育区、森林运动休憩区、森林康养体验区等四大区块。植物展示游览区主要可起到观赏和科普作用，引种繁育区主要用以对植物物种的培植与繁育、物种引进以及其他保育等科研工作，森林运动休憩区及康养体验区主要是为旅游者、居住者提供舒适宜人的自然环境及自然享受。在一个项目中，既有科普性功能又有观赏及休闲娱乐功能，才能吸引更多的使用者付费产出，进而减少财政支付压力。

采用一二三产联动模式。在财政部刚刚公布的第四批示范项目中，福建省三明市将乐县重点生态区位森林资源保护PPP项目，采取建设—运营—移交（BOT）模式培育、改造提升约80000亩的人工林和天然林，使之成为以珍贵树种和乡土树种为主的复层针阔叶混交林或复层阔叶林，并对项目范围内的森林进行抚育、管护，确保林木健康生长运营。该项目对天然林和人工林采用不同的经营措施进行改造提升，增强高品质木材等林产品和优质生态产品供给能力，提高森林覆盖率和林分蓄积量，具有良好的生态效益。

探索多样性的林业平台建设，探索国有林场及现有单位在PPP中的入股方式及途径。经走访，省内大部分林场属于国有性质的事业单位，在现行制度下，探索有益的公司结构及盈利模式，具有十分重要的现实意义。同时，在林业项目中，有部分土地的使用会牵涉到大批农户，农户是否可以以股东身份整合进入项目也是一种有益的尝试。