瑞安市老工业点改造的调查与思考

□ 瑞安市国土资源局 孙欣娜 周树春

40年前乘着改革开放的东风，温州民营经济迎来蓬勃发展之机，瑞安作为温州发展的排头兵，各类工业企业如雨后春笋般不断涌现，大大小小的工业集聚区应运而生，“草根经济”在瑞安大地上繁荣发展。但随着城市化进程的不断推进，人民对城市发展有了更高的标准、更严的要求、更全面的定位，原来的工业集聚区成为了现在的低、小、散的老工业点，与打造“至美瑞安”“智慧瑞安”的目标格格不入，与“亩产论英雄”“优化国土空间”理念背道而驰，因此，对瑞安市的老工业点进行改造是大势所趋、势在必行。

一、开展老工业点改造的现实意义

（一）开展老工业点改造有助于打造“至美瑞安”

一个城市不仅需要高度发达的经济，也需要美丽的人居环境和多元化的城市文化，“人、产、城”融合发展。老工业点改造会完善城市形象，带动周边地区的经济发展，形成一个城市经济繁荣圈。在瑞安有一个成功的改造样板——安阳C区。该区域原为老工业区，198亩的土地，年亩产值不到百万元，有很多濒临破产的企业栖身其中。2014年，该工业区启动整体拆迁，2015年，土地出让完成后，69亩的商业综合体（新城吾悦广场）和129亩的住宅高楼项目（安阳城）落户该区。如今吾悦广场和安阳城项目已基本建设完成，该区域面貌焕然一新，成为瑞安又一商住中心区。

（二）开展老工业点改造有助于打造“智慧瑞安”

如今城市的发展理念已经从“又快又好”的发展向“又好又快”的发展转变，坚持科学、高质量发展成为企业的新发展主题。通过老工业点的改造，结合“五水共治”“大拆大整”等专项行动，将进一步优化要素市场化配置，腾出土地要素，为企业发展提供新动能。如东新产城小微园，就是利用低效企业和违建企业的拆后用地，拟建设集科研办公、商贸展销等于一体的园区。对于园区入驻企业设置一定门槛，在年亩均产值、年亩均税收等做了明确的规定，优先满足“专精特新”、补链强链企业入驻需求。

（三）开展老工业点改造有助于打造“集约瑞安”

土地节约集约利用已成为破除城市发展用地需求和用地指标不足的一重要举措。老工业点改造将老旧的工业厂房进行改造再利用，符合国家对于提高土地利用效率的政策导向。瑞安市2018年政府工作报告中提到的“要搭建十大老工业区改造提升平台，实施老工业区改造三年行动计划，引导小微企业入园集聚发展，鼓励园区企业通过‘零地’技改实现空间换地”，就是走节约集约的路径。如仙降鞋业小微园，就是由企业低效厂房改建而来，通过提高容积率就相当于新增工业用地近200亩，集聚胶鞋企业19家，年产值超20亿元。

二、瑞安市老工业点的现状分析

瑞安市是全国工业百强县、浙江重要的现代工贸城市，目前已形成汽摩配、机械电子、高分子合成材料、时尚轻工四大主导产业。据不完全统计，瑞安现有企业28416家，其中规上企业901家，全市较成型的工业园区35个，园区内企业数1505家，占地面积约3万余亩，其中规上企业数600家，园区主要集中在塘下镇、莘塍街道、陶山镇、马屿镇等地。塘下镇汽摩配园区，集聚企业546家；经经济开发区工业园区，集聚规上企业257家；莘塍街道工业区，集聚企业298家；陶山镇针织、铸造园区，集聚企业162家；仙降、云周街道胶鞋园区，集聚企业117家；马屿镇眼镜、新材料园区，集聚企业104家。

虽然瑞安不乏华峰集团、瑞立集团等全国翘楚企业，但从规上企业数据来看，规上企业仅占企业总数的3.17%，占比偏低，说明瑞安的大部分工业企业仍是低端、小型的企业；从园区入驻企业数来看，集聚企业也仅占全市企业总数的5.29%，集聚率也偏低。

一方面，大部分企业早期建设缺乏统一规划，零星分布于全市各地，有相对集中在某一区域形成规模的老工业点，但整体状态却是“低、小、散、脏、乱、差”。管理混乱，乱搭乱建、乱占乱停、乱倒乱扔等现象突出，亩均产值低，土地资源浪费严重，给土地利用、环境保护、经济效益、安全生产带来了诸多的负面影响。比如在东新产城融合示范带汀田区块东新路一带，原有964家工业企业，以锻造、织带、机械制造为主，大量企业寄居在违章厂房内，产品附加值低、规上企业比重低、单位土地产出效率低。据统计，整个区块亩均税收仅5万元，更细致区分的话，该区块内的规上企业占比不足5%，规下企业亩均税收甚至仅550元。另外，这些企业的工艺落后更造成了能耗高，环境污染的严重后果。区块内的小典下河，是温瑞塘河的支流，与东海连接，由于企业污水直排，导致这条“小典下河”常年味臭色黑，环境恶劣。

另一方面，一部分中型企业高产值、高税收、高增长，却苦于产区面积不足，用地指标得不到有效保障。如瑞安市吉尔康鞋业有限公司是一家集品牌、研发、设计、生产、销售为一体的综合型企业，市工业领军企业、龙头企业、亩产论英雄企业及市鞋革行业会长单位。现有员工480人，2017年产值2亿元、税收1000多万元，而厂区占地面积仅7.4亩，土地、厂房都严重不足，员工宿舍、食堂、业余文化场所等配套设施更是无地建设。加上大拆大整和旧村改造，员工租房难、租房远、租金高等因素，导致企业招工难、留人难，已严重制约企业可持续发展。

近年来瑞安市不断深入推进节约集约用地改革，特别是去年以来，大力实施工业强基“415”工程，战略新兴产业培育“515”工程和服务业提升“5+4”工程。根据瑞安市政府的老工业区改造三年行动计划，在今后三年，老工业点改造将会持续进行，力度将会持续加大。

三、瑞安市老工业点改造存在的问题

（一）点多面广推进难

瑞安市的老工业点大多分布于中心城区的周边辐射地带，包括东山、上望、莘塍、汀田、锦湖、潘岱等，还有一部分分布于塘下、仙降、马屿、陶山、湖岭等镇街，整体布点分散、涉企数量多。部分企业长期经营形成的独院独户便于使用的理念较深，对于整体改造意愿不强，有些钉子户不满足于政府提供的拆迁补偿方案，坐地起价，严重阻碍政策处理工作的推进。还有，老工业点内的违章厂房拆除涉及村集体、老人协会以及企业主的既得利益，成片拆改举步维艰。比如巾子山团块改造项目，于2017年启动政策处理工作，市政府为此抽调各单位、各部门人员，成立团块改造攻坚小组，专门负责区域改造政策处理事宜，经过一年多时间，整个项目政策处理推进仍然进展缓慢。

（二）用地指标有限

据统计，近三年来省政府下达给瑞安市的新增建设用地指标分别为 2015年 2445亩、2016年 1740亩，2017年2449亩，瑞安市的新增建设用地指标大部分用于民生、公共基础设施、政府储备地块，用于老工业点拆迁安置的指标非常匮乏。比如2017年的2449亩指标中，农民建房、下山搬迁、历史文化村落保护等专项指标占了372亩，剩下的2077亩中人文公园项目就占用了602亩，再加上市重点项目，指标所剩无几。中心城区和镇街中心区的老工业点拆迁改造迫在眉睫，但由于城市发展空间规划布局需要，规划功能受限、用地规模受限，新增建设用地指标不足问题突出，不能全部实行企业满意的就地就近安置，现在一般倾向于在阁巷新区、丁山围垦区安排存量建设用地安置。

（三）具体实施政策缺乏

老工业区改造三年行动计划虽已经提出，但缺乏结合瑞安实际的具体可行性、针对性、计划性的行动实施方案，包括改造范围、改造步骤、审批保障等一系列问题都无法解决。目前，适用老工业区改造的都是上级层面政策文件，只提供总的工作思路和方针，在市本级层面出台的相关政策也是从全市角度出发制定的普适性政策，在具体实施过程中显得缺乏具体的实施措施。如《瑞安市企业综合评价和分类管理暂行办法》，实行亩产论英雄的差别激励、汰劣倒逼机制，但“亩产论英雄”仅仅停留在奖优层面，汰劣并未具体实施。

四、老工业点改造的建议和措施

老工业区改造是一项系统工程，应遵循“宜退则退、宜改则改、宜收则收、宜限则限”原则，建议在改造方式上实行“五个一批”政策、在要素支撑上念好“四字”箴言、在政策保障上完善“四项”机制。

（一）在改造方式上实行“五个一批”政策

1. 退二优二改造一批

支持工业企业节地挖潜，鼓励充分利用现有工业用地，采用各种方式推进旧厂区、旧厂房改造，加大技改投入力度，调整产业结构，提高土地利用率。在符合控制性详细规划，不改变土地用途的前提下，企业扩大生产性用房，或通过各新建、扩建、翻建多层厂房，提高现有工业用地容积率的，不再增收土地价款，并减免相应的城市基础设施配套费；企业利用老厂房需翻建多层厂房和利用厂内空间建造三层以上厂房，建成使用后3年内按规定纳税有困难的，报经地税部门批准，可减免房产税（具体以地税部政策为准）。

2. 退二进三审批一批

因瑞安市“退二进三”文件（瑞政发〔2014〕39号）涉及土地出让金打折，不符合现行法律法规政策，目前已撤销。全市退二进三实施以来，企业经审批补缴土地出让金只有中瓯一家，从发展态势来看，企业主动要求“退二进三”意愿不强，所以建议今后退二进三政策可以参照瑞安市城镇低效用地政策实施协议出让，对企业要求申请“退二进三”的项目，在市政府国有建设用地出让联席会议上研究确定，符合“退三进三”政策的，不同土地用途按市场评估补缴差价地价款上报市政府审批。

3.收回收购储备一批

随着城市有机更新的进一步推进，现有老工业区已经不适应在城市中再度发展，不符合控规要求的，鼓励、支持、引导企业退出机制，实施协商收回及收购政策。目前在实施中的“巾子山团块”“十八家团块”，都属于要实施对老工业区收回及收购政策范围。建议市政府对全市老工业区布局及利用情况进行研究，由市经信局牵头，市住建局、财政局、国土资源局等单位全力配合，对全市老工业区项目符合收回及收购政策的，制定规划实施方案，报市政府“一事一议 ”研究决定。

4.改变功能限制一批

全市老工业区中现有建筑临时改变功能主要集中在经济开发区、塘下镇两个重点区域，特别是针对退出发展实施经济的企业，以租赁为目的改变房屋功能或长期出租的工业企业用地的，建议市政府明确实施主体，与企业协商收购进行收储再利用，同时加快制订提高现有建筑物临时改变的收费标准（土地收益金），通过提高收取土地收益金，增加企业出租成本，倒逼企业退出机制。

5.利用存量建设一批

实施城镇低效用地存量土地再开发，通过“拆、改、建”等综合行政手段，在原地拆一批、改一批、建一批，提高土地利用效率，完善配套设施建设；实施现有存量厂房改造，通过放宽工业用地经济技术控制指标、提高容积率、建筑密度等，腾出存量空间，用于扩大生产、建设职工宿舍、停车场等配套设施，切实改善厂区内生产环境和生活环境；鼓励厂区周边村集体存量建设用地建设一批改善性住房，用于职工住房出租；政府利用存量土地，大力开发10平方米至50平方米面积不等的廉租房、公租房等保障性住房，适用于外来务工人员单身、两人或者三口之家居住，配套建设幼儿园、菜市场等基础设施，解决企业员工生产生活后顾之忧，让企业员工进得来、留得下。

（二）在要素支撑上念好“四字箴言”

1.“拆”：全面推进大拆大整

结合“大拆大整”“小城镇环境综合治理”等专项行动，以铁的决心、铁的手腕、铁的措施，强力推进老工业点、违章厂房大拆除，通过拆改提供存量土地资源，提高国土空间利用率。对新增新建的违法厂房建筑“零容忍”“零增长”，一律“即查即拆”；对违建严重、危旧房集中、人居环境差、存在安全隐患的旧园区中违法建筑一律先行拆除；对排查出来的重点违法建筑依法分期分批拆除，应拆尽拆，全面处置到位；全面加大团块、连片违建的拆违力度。对老工业区团块改造项目，组织所在镇街、国土资源、住建等部门成立攻坚领导小组，加快项目推进。

2.“盘”：全面盘活闲置土地

按照“严控增量、盘活存量、放活流量”建设用地管控方针，加快推进城镇低效用地再开发，持续打好百大团块拆改攻坚战。特别要大力实施十大老工业区改造提升，引导小微企业出城入园、集聚发展；大力实施巾子山团块改造，为城区生活配套、城市经济发展腾出空间；加快推进闲置土地清理，运用大数据等信息化手段提高土地利用率，重点打好要素市场化配置改革、僵尸企业处置、市场主体清理退出等组合拳，打造一批“腾笼换鸟”“扶优汰劣”的样板。

3.“造”：全面实施垦造耕地

结合第三次全国土地调查工作，把残次林地、低效园地和坑塘水面等潜力都挖出来、造起来，一些规划中近期不实施的地块，要打好“时间差”，以时间换空间，为实现老工业区改造异地安置“耕地占补平衡”，补充“新鲜血液”。国土资源部门、农业部门要做好技术指导作用，各镇街要充分挖掘可造资源，加强建设工程属地管理。同时，要抓好“围海造地”工作，对丁山二期围区还无法实施建设的区域，将该部分土地先行实施垦造耕地用于耕地占补平衡，待丁山三期及瓯飞工程垦造耕地验收后再落实耕地占补平衡政策。

4.“争”：全面争指标、争项目

根据上级有关会议文件精神，在老工业区改造过程中，各部门通过谋划包装一批省、市级重大项目，列入省重点建设“盘子”，国土资源局要尽力争取上级统筹调剂指标支持；通过收回收购、收储、村集体存量建设用地、“三改一拆”拆后土地、旧厂房改造、小城镇综合整治等存量土地供应，争取挂钩奖励新增建设用地指标。尤其是对于旧厂区、工业区改造挂钩下达的新增指标，建议优先用于工业园区项目建设。

（三）在政策保障上完善“四项”机制

1.完善组织保障机制

老工业点改造工作涵盖内容多、涉及范围广、推进难度大，必须进一步强化组织保障，全力以赴加以推进。建议成立市老工业点改造工作领导小组，负责全市老工业区改造总体工作；对涉及工业企业多、政策推进难的老工业改造点，特别是十大老工业区改造提升点，建议抽调相关部门专业技术人员，成立专项攻坚领导小组；对于涉及企业数少，政策处理较简单的改造点，建议由改造点所在镇街自行组织，抽调基层站所负责人成立攻坚领导小组。同时，建议以市老工业点改造工作领导小组为基础，建立市老工业点改造工作联席会议，负责对各改造点攻坚中出现的重大疑难问题进行研究磋商，并最终确定解决方案。

2.完善分工责任机制

在老工业点改造过程中，要进一步明确各职能部门的职责分工，防止工作推脱、责任推卸或者多头管理、重复行政等问题，从而提高行政效率。经信部门要充分发挥工业企业主管部门的作用，在老工业点改造工作上负责全面统筹工作；各乡镇、街道、功能区要全面负责辖区内老工业点改造的政策处理及相关工作；发改部门要做好项目立项工作；国土资源、住建部门要按照各自审批职责，做好退二优二、退二进三、老厂房改扩建、拆迁安置选址、用地审批等工作；财政部门要安排工作专项资金，研究落实技改企业、扩建企业的税费优惠等相关政策的可行性，为老工业点改造提供财政政策支持；工务局负责推进老工业点低效用地再开发，切实提高土地利用效率；公安部门要配合做好老工业点改造的维稳工作，监控打击不稳定因素；科技部门要负责对企业提供技改技术指导，优化生产流程等；宣传部门要负责做好相关的政策宣传工作，引导社会形成良好的老工业点拆改舆论氛围。

3.完善政策导向机制

尽快制定和出台《瑞安市老工业区改造三年行动计划实施方案》，明确改造范围、实施步骤、改造要求、组织保障等一系列问题，为老工业点改造全面铺开提供详细的政策指导意见。对现有老工业点改造相关政策开展回头看，对政策未明确的、具体条款不能落实的，或者不能量化具体指标考核的，需要进行新增或者订正修改后，重新公布实施。比如可以适当调整《瑞安市加快小微企业创业创新园建设实施细则》，要求在园区内建设职工宿舍、菜市场等基础配套实施，在项目供地阶段予以明确，从而进一步提高工业园区的品质。

4.完善审批服务机制

老工业点改造在实际操作中遇到诸多因素的制约，必须采取特事特办的方式，优化审批服务，高效能地推进项目改造工程。各相关审批职能部门要按照“最多跑一次”的改革要求，实行企业投资项目“一窗受理、集成服务”，尤其是在不动产权登记注销、改扩建、退二优二、退二进三等审批上，开辟绿色通道，实行多部门并联审批，缩短办事时限，全程无偿代办、全程跟踪督办，切实保障老工业点改造审批工作的高效推进。同时，大力推进 “标准地”制度，在地块出让前明确固定资产投资强度、亩均税收、规划利用指标、能耗标准和环保标准等，做到拿地后，企业进行承诺就可以开工建设，减少项目审批环节，有效约束企业在建设和生产过程中造成环境污染等一系列问题。