“上一年年收入”计算标准之探讨

文/王玮娟

《特种设备安全法》（以下简称《特设法》）创设的事故责任双罚制对单位和个人起到了惩罚和教育的双重功能，体现了后果与责任相对应的法治理念。但社会收入分配的多样性和人员的流动性，使得执法实践中对如何计算《特设法》第九十一条规定的“上一年年收入”产生争议。本文从一起特种设备事故案件出发，对“上一年”进行分析并提出建议。

案件背景

2016年12月10日，甲区K电梯厂房内储气管件掉落击中曹某头部，致其死亡。甲区市场监管局特种设备监管人员接报后赴现场，并组成事故调查组。经调查，该事件属于空压机系统（含储气罐）安装调试导致的特种设备一般事故，K电梯厂对事故负主要责任。根据《特设法》第九十一条第一款第（一）项的规定“对事故发生负有责任的单位的主要负责人……（一）发生一般事故，处上一年年收入百分之三十的罚款”，甲区市场监管局执法人员调取聘用协议、k电梯厂会议纪要和岗位职责等证据后，认为总经理王某，全面负责K电梯厂的日常生产经营管理活动，是对该起事故发生负有责任的单位的主要负责人。但在拟做出处理意见时发现，王某2016年5月才入职K电梯厂，“上一年”即2015年他未入职，未取得任何收入。

在讨论该如何对王某予以行政处罚时，产生了两种不同观点：一种观点认为，“上一年”指的是税法上的自然年度，参照《个人所得税实施条例》第四十六条的规定，自公历1月1日起至12月31日止。王某2015年未在企业任职，应认定为“无收入”，不能给予罚款。另一种观点则认为，王某作为企业负责人，应对任职后产生的特种设备事故承担相应的责任，不能以上一年度未任职而逃避责任，因此“上一年”应指事故发生时的上年度，即以该事故发生为截点，计算收入情况。

两种计算标准的利与弊

对主要负责人追责的核心在于“上一年”的确认，而上一年的确认又取决于主要负责人任职的情形。实践中，对事故发生负有责任的“主要责任人”的任职情形主要有四种：第一种是上一自然年全部在事故责任单位任职；第二种是上一自然年仅部分时间在事故责任单位任职；第三种是上一自然年未在事故责任单位任职；第四种是上一自然年既未在事故责任单位任职，也未在其他单位任职。

上述四种情形对应的“上一年”的年收入如何计算主要有两种观点，即上述案件讨论中形成的“自然年度说”和“任职年度说”。因《特设法》未明确“上一年”的内涵，实践中多以自然年度说予以操作，但任职年度说具有一定的合理性，且能妥当应对第三、第四种非常见的任职情形。因此，笔者认为有必要对这两种观点进行分析和比较，以期厘定“上一年”的内涵。

自然年度说的利与弊

该观点以特种设备事故发生时的自然年度确定，理由主要在于2013年中国法制出版社出版的《特设法释义》中对“上一年年收入”的解释是“财务、税务部门核定的上一年工资、薪金所得，具体包括应取得的工资、薪金、奖金、年终加薪、劳动分红、津贴、补贴以及与任职或受雇有关的其他所得”，采用了《个人所得税法》第六条和《个人所得税实施条例》第八条的有关规定，而《个人所得税实施条例》第四十六条明确“税法和本条例所说的纳税年度，自公历1月1日起至12月31日止”。该观点的优点在于：

① 合乎条款设立目的

《特设法》第九十一条将罚款数额与负责人薪酬挂钩，主要负责人无论是高收入还是低收入，均被处以一定金额的罚款，起到警示作用，从而促使其依法严格履行安全管理职责，防止和减少事故的发生，体现的是加大行政处罚力度的指导思想。相较任职年度说，更符合立法目的。

② 处罚具有确定性

法律规范应具有确定性或可预见性，虽然事故发生具有偶然性，但不同的计算方式追溯违法行为的时间段不同，会直接影响行政责任承担的可预见性。自然年度说对于罚款收入的计算更具有确定性。

③ 有利于及时确定罚款数额

通常认为，上年度的经济情况与本年度的最为接近。自然年度计算时，一般由执法人员调取财务、税务部门的纳税凭证即可明确罚款数额；对于财务记账不规范、纳税不准确的单位，常采取参照上一年度当地居民人均可支配收入来确定。相较任职年度说，自然年度说有助于执法者确定罚款数额。

该观点不足之处在于：

① 难以应对所有的任职情形

自然年度说对应第一、第二种任职情形，但对第三、第四种任职情形则存在疑惑。一方面，不追责不符合《特设法》双罚制的设定；另一方面，追责则需要考虑是参照自然年度任职的收入还是参照当地居民人均收入。如果参照自然年度任职收入，任职单位同属特种设备领域，参照有一定意义；但若任职单位差异较大，收入没有可比性，则参照太过牵强。

② 执法难度及不确定性加大

随着市场经济多样性的发展，执法人员会较常遇到第三、第四种情形，不仅需要收集证据准确锁定主要负责人的身份，还需要充分调查其任职情形以做出不同处理，这就为选择性执法提供了可能性，执法人员可能为了避免第三、第四种难以计算罚款的任职情形，在案件调查时有意避开非常见任职情形的主要负责人，或与事故单位达成一致意见，保护或隐匿应当承担特种设备事故责任的负责人，而让第一、第二种情形的主要负责人承担罚款义务。

③ 未必能达到双罚制的立法目的

自然年度说将承担责任的大小与任职年度相关联，即上年度任职以收入计算，不任职不计算，部分任职可能参照地区居民人均收入计算，如此计算极易导致主要责任人侥幸和逃脱的心理，不利于事故的善后处置和日后安全监管工作的落实，难以达到双罚制设立时威慑和惩罚的目的。

任职年度说的利与弊

该观点以特种设备事故发生为节点，以负责人在事故发生单位的工作时限和收入情况为标准计算罚款数额。其优点在于：

① 更能凸显违法行为与行为后果之间的因果关系

《特设法》九十一条为法律责任，其义务来源于该法第十三条第一款“特种设备生产、经营、使用单位的主要负责人对本单位的特种设备安全全面负责”。根据行政法归责原则，责任条款的设定应与义务条款之间具有法律上的因果关系，即负责人全面监管职责应与罚款责任具有关联性。相较自然年度说无法计算第三、第四种任职情形，该观点更能反映违法行使职权或怠于履行职权的行为后果，体现两者之间在法律上的因果关系。

② 体现过罚相当的法律原则

依法行政的原则要求，行政主体对违法行为人适用行政处罚的处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，既不轻过重罚，也不重过轻罚。既已设定事故发生与监管职责存在因果关系，其行政责任的承担应当具有一定的合理性，该观点有利于区分责任人的过错程度，体现过罚相当的原则。

③ 惩罚较具有公平性

该观点能解决所有任职情形罚款金额的计算，无论任职是否跨自然年，以事故发生时为一年计算的结点来追究工作年的法定责任。该观点既解决了自然年度无收入无法惩罚的难题，也避免了同是自然年度，实际收入与当地居民平均收入平衡比较可能造成不公平对待的疑虑。此外，该观点还能在一定程度上降低执法人员遗漏或任职年收入计算方式不清而产生的执法风险。

但其不足也显而易见，具体如下：

① 缺少法律依据

法律规定中未明确 “上一年”的内涵，但相较自然年度说，任职年度说的计算标准更缺少类似《个人所得税法》等可供参考的法律依据。因缺少参考依据，执法实践适用甚少：从2016年至今，上海市质监和各市场监管部门适用《特设法》第九十一条对主要负责人进行查处的案件21例，采用任职年度说计算的案件仅2例，提起行政争议的案件数为零。可见，任职年度说缺乏可供参考的具有一定法律意义的司法案例。

② 存在被滥用的可能性

由于该观点法律依据的不完备，存在被滥用的可能性，既可能被公权力机关滥用，也可能为行政相对人所滥用。对于公权力机关而言，其对于“上一年年收入”的理解直接决定着对主要负责人罚款的数额，也间接影响了将谁列为主要负责人，操作不慎可能有失执法公正，损害相对人的合法权益。对行政相对人而言，为了逃避法律的追责，可能倾向于隐匿收入证明或提供虚假的入职或收入证明，或隐匿真正需要负责的监管人员，以减少罚款的数额。

对“上一年”收入认定的建议

结合上述，自然年度说和任职年度说都各有利弊。结合执法实践，从有利于依法行政水平的提高和相对人权利保障的角度，笔者提出如下建议：

“上一年”的认定以任职年度说为宜

个人追责旨在体现权责一致的原则，将谁确定为追责对象、对追责对象予以罚款的金额应充分考虑监管责任与事故发生之间的关系，并寻求二者之间的平衡。事故发生时监管责任的确定具有客观性和准确性，也最能体现两者之间的因果关系，也不致引发相对人的争议。因此，建议在适用《特设法》第九十一条时，以特种设备事故发生时为时间点，以主要负责人在事故单位任职的时间为时间段，时间段的计算以一年为上限。本文案例中王某上一年年收入计算的时间段应为2016年5月至2016年12月。

“收入”以《个人所得税法》列明的“所得”为基准

《特设法》虽未对“收入”作出解释，但《个人所得税法》《个人所得税法实施条例》均对“收入”作出了明确的规定，可作为参考依据。“年收入”应指工资、薪金所得，不含与事故责任无直接关系的其他收入。形式包括现金、实物、有价证券和其他形式的经济收益。实物所得应当按照取得的凭证上所注明的价格计算，无凭证的实物或者凭证上所注明的价格明显偏低的，应参照市场价格核定。对于有价证券和其他形式的经济收益，也应参照实物所得的计算原则。

执法实践中，执法人员在确定主要负责人后，应当尽量取得财务、税务部门核定的工资、薪金所得，并确定相应的凭证；其次，可以参照《社会保险法》的有关规定，调取职工养老保险费，根据缴纳比例计算主要负责人的工资所得；对于财务制度不规范、养老保险等缴纳不足的单位，建议以现有凭证为基础，综合企业形式、行业收入等作出认定。