创新监管 管出公平和秩序——市场监管体制下对特种设备安全监管工作的建议

文|陈荣章

2018年6月28日，国务院召开全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议，会议明确指出，以创新监管管出公平和秩序。要健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。推进跨部门联合监管和“互联网＋监管”。这是推动政府职能深刻转变，全面深化“放管服”改革的一场刀刃向内的政府自身革命。这对于即将实行市场监管体制改革下，如何加强特种设备安全监管，提高工作服务效能，创新和完善事中事后监管，严守特种设备安全底线,为全面建成小康社会提供安全保障，提出了新的挑战。

当前特种设备安全监管工作中存在的问题

一、企业安全主体责任落实还不够

目前特种设备管理体制和行政法规过于倚重政府安全监察和检验机构，对企业安全主体责任强调不够。部分企业虽然签定了特种设备使用安全承认书，但特种设备安全管理机构不健全、规章制度不完善、未建立安全生产责任制、未配备具有相应资格的管理和作业人员等。一些企业在生产使用、维护保养、自行检验检测工作中缺乏责任感，法律意识和诚信意识淡薄，违规作业的现象时有发生。

二、特种设备安全监管与现行国家法律法规要求不平衡，不能满足现实执法要求

现行特种设备安全监察的法律法规主要是依据《特种设备安全法》和《特种设备安全监察条例》，许多地方都没有出台配套的地方性法规及规范性文件，现行法律、法规内容也存在一些缺陷，比如：一是《特种设备安全法》只规定了可以行使查封、扣押等职权，对强制拆除或没收非法的特种设备等如何处置的强制措施没有规定，执法监察人员不便操作。二是处罚额度对自由裁量权的行使没有明文规定和相应的规范性文件进行参照，使作出的行政处罚决定存在一定的主观性、随意性和不确定性，影响了质监部门的公信力。三是特种设备目录较为笼统，执法监察人员对部分特种设备的技术指标判断不一，事前监管得以弱化，安全风险有所增加，背负较大责任风险。四是对特种设备的“使用”未作明确的定义，很容易造成对法条理解不一。特种设备使用单位的违法行为往往是以“使用”为前提，执法人员很难取到正在使用的直接证据。

三、基层特种设备安全监察现有能力与履职条件不够匹配，给监管人员无疑产生责任风险

由于特种设备数量增长快，而监察人员和检测人员数量偏少，特别是县级局，按照县级质监部门“三定”方案，安全监察科只配备1-2名监察人员（大多只配备了1名，而且还是从稽查机构借调的执法人员），从垂直管理下放到地方管理，由于将面临实行市场监管体制，现在已停止招录新公务员，一般都从稽查系统抽调执法人员协助监管，由于工作任务重，追责压力大，基层普遍出现“恐特”症，导致监管队伍不稳定，流动频繁，专业水平和能力不足，人员青黄不接，存在断档现象。检测机构只存在于市级以上单位，由于特种设备多，检测人员不足，经常出现特种设备未检“空窗期”，而企业只考虑了生产成本，没有停止使用设备，这无疑也增加了监管人员的责任风险。

四、特种设备安全监察与检验技术机构未能得到足够的经费和物质保障

国外工业发达国家都将特种设备安全管理工作纳入国民经济和社会发展计划中，资金来源有保障，不仅国家和地方政府有投入，企业也非常重视安全生产投入。而国内各级安全监察机构的监察经费不足，以致无法深入基层调研和实施现场监察，严重影响安全监察的有效性，对监管工作造成了很被动的局面。许多基层的同志不愿意从事特种设备安全监察工作，也不愿意接手这行工作，更不愿意主动取得安全监察员证，一个很重要的原因就是特种设备安全监察常被称为是“如临深渊、如履薄冰”的一项工作，风险高，责任重大，而待遇并没有改善。地方财政投入严重不足，使安全监察管理、检测检验机构的技术手段创新缓慢，设备设施普遍陈旧、落后，事故防范技术、检验技术、安全评估能力不能完全满足技术支撑和安全保障的要求；技术检验工作的人员培训教育不够，检验检测设备缺乏，不能完全满足工作的需要，严重影响和制约了特种设备安全事业的发展。

市场监管体制改革下对特种设备安全监管的建议

一、健全法律法规制度，理清责任边界，强化权责协调统一

全面贯彻落实《特种设备安全法》，要尽快修订《特种设备安全监察条例》、《特种设备事故报告和调查处理规定》等法规、规章，加快《特种设备安全法实施条例》、《电梯安全条例》等行政法规起草立法工作。积极推进气瓶移动式压力容器、电梯为试点，研究建立法规标准协调机制。制定特种设备监察权力和责任清单，厘清监管职责，完善重点行业领域安全监管体制，制定“失职追责，尽职免责”的指导意见。

二、配备满足履职要求的监察队伍，确保监察人员的队伍稳定

建议在现有省、市、县内设特种设备安全监察机构的基础上，分别组建成立各级特种设备安全监察局，配备满足履职要求的监察队伍来加强日常监管，主要职能包括制定政策、建立监管制度和工作体系、行政许可、事故处理、监督检查等工作，承担督促市场主体依法承担主体责任，对同级和下级综合执法机构进行法律、政策、业务等指导工作，配合综合执法机构做好执法办案工作，在特种设备日常监管中发现的违法问题，依法采取行政强制措施，案件线索移交综合执法机构。同时有针对性地开展市、县安全监察人员培训，注重培训实效，提升专业水平，推动安全监察工作进一步规范化、标准化，确保监察队伍人员的稳定。

三、做实特种设备专委会，坚持齐抓共管，强化协调配合，筑牢共治体系

一是加强地方各级党委、政府对特种设备安全工作的领导，按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的要求，推动建立特种设备质量安全综合治理、重大隐患挂牌督办和公告制度，将特种设备质量安全指标纳入地方政府工作考核目标。以电梯、压力管道、移动式压力容器、气瓶为重点，发挥相关部门的联合监管作用，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，落实“一岗双责”制度，明确相关主管部门的特种设备安全管理职责，建立完善协调机制。二是在各级政府安委会的统一领导和协调下，发挥市场监管部门作为特种设备专委会办公室牵头抓总的作用，完善内部运转和外部沟通协调机制，推动习总书记安全生产“三个必须”的指示在特种设备安全领域落地生根。三是积极争取当地政府、安办和相关部门支持，推进解决电梯、气瓶和压力管道等特种设备领域难点问题。四是会同各行业、领域主管部门和地方政府，集中开展特种设备打非治违专项行动。行业主导，部门配合，构成多元共治、齐抓共管的监管格局。

四、精准确立分类监管的模式，强化风险防控，督促企业落实主体责任

一是分类监管，实施特种设备分类监管是有效解决特种设备数量激增与监察人员少、监管困难这一突出矛盾和提高监管效能的重要途径。按照设备、企业、监管这“三分类”的监管原则，制定实施细则和评价标准，将有限的行政力量集中在监督检查安全管理较差或存在隐患的企业，加大监察频次，发现违法违规行为的，责令采取必要措施消除事故隐患。同时对特种设备隐患实行分级公告挂牌督办，甚至停业整顿，确保在规定期限内督促企业整改到位。二是突出重点，研究分析近年来特种设备重点领域隐患排查整治和事故原因，针对电梯层门、制动器和自动扶梯附加制动器等电梯部件风险，锅炉范围内管道等承压部件风险以及“煤改气”等锅炉改造风险，气瓶和液化气体罐车等移动式承压特种设备风险，客运索道和大型游乐设施等人员密集场所机电类特种设备风险等，督促企业开展隐患整治和应急救援演练。三是目的导向，各级市场监管部门要结合本地实际，制定出台《落实特种设备生产使用单位安全主体责任制的指导意见》，指导、督促企业制定“一企一标准”、“一岗位一清单”，常态化开展特种设备安全风险辨识、评估、防控和隐患排查治理。选取一批特种设备生产使用示范企业，采取观摩标杆企业、专家培训授课、交流管理经验等方式，夯实企业安全工作基础，推动企业落实安全主体责任。

五、开展特种设备“双随机一公开”监管工作，增强安全监管效能，依法履职

紧紧围绕“放管服”改革工作主线，强化公正监管的意识，探索科学监管的方式，体现高效监管的结果。一是构建监管大数据。建立监管对象、执法监管人员库和权力清单动态管理系统，与“双随机”抽查管理系统对接，构建电子摇号系统。二是建立随机抽查事项清单。抽查事项主要是对特种设备的生产、经营、使用、安装、检验、检测等单位实施监督检查。三是明确执法监管抽查频次。按照监管事项风险程度和监管对象质量信用等级，结合执法力量现状，合理确定抽查频次。四是依法公开抽查结果。将每次抽查的事项公开，确保抽查事项比率和抽查事项公开率均达到100%。

六、补足宣传培训短板，强化全民安全意识，切实提高应急处置能力

一是结合“安全月”、“质量月”和重要时段等节点，大力宣传特种设备安全知识，让更多的人了解《特种设备安全法》等法律法规和实用常识，强化全民安全意识和提高事故防范技能。二是按照“谁执法、谁普法”的原则，结合督促企业落实主体责任，组织开展各类普法培训活动，针对企业法人、安全管理员等多个级别和多个岗位，推动落实企业全员安全生产责任制。三是加强应急体系建设，开展电梯与压力容器典型事故案例分析，通过事故从源头防控设备风险，全面推进“96333”电梯应急处置服务平台建设，进一步扩大电梯应急救援平台的覆盖面，加强数据汇集分析，提高应急处置能力。