浅析PPP模式下基建项目审计问题

杨琦

（南京理工大学泰州科技学院，江苏 泰州 225300）

1 PPP模式

1.1 PPP模式

公私合营模式（PPP模式），是政府与私营企业定下特许权协议，从而组建伙伴关系共同分担建设项目风险的一种融资模式，有利于双方共同获利。就PPP模式而言，政府与社会资本之间的关系不仅是融资关系，也是一种伙伴关系。它是一项福利，长期合作，以及政府和社会资本之间的更多共享。在项目管理中，合作、利益分享和风险承担三个要素一直得到应用，这也是PPP模式三个最基本的特征。因此，兼顾政府利益和社会投资，建立合理的风险承担机制，建立公平合理的利益分配制度，已成为PPP模式的一个非常重要的方面，PPP模式的实施运作和管理是一个高度复杂和专业化的系统工程。

1.2 PPP模式与传统模式区别

PPP模式基建项目和传统基建项目的根本区别在于投资模式变化带来的一系列变化。对基建项目影响最大的是PPP模式和传统模式的投融资模式和项目管理系统，这些不一致导致了建设项目管理和组织，审计基础和程序的一系列变化。

具体区别如下：①参加人数增加，利益需求多样化。传统基建项目的主要参与者是政府级别和承包商级别，参与者很少，他们之间的关系是明确的。PPP项目的参与者包括政府层面，社会资本（包括国有企业，私营企业，外商投资企业）六个层次。②基建项目上级管理层的变化。过去的基建项目主要管理权在政府手里，而PPP项目的管理权分散在政府和社会资本两个部门。③PPP模式是基于整个基建项目生命周期的项目流程，而传统模式下，规划、设计、融资、建设、运营和维护等各个环节相互分离，这在一定程度上不利于项目协调。

PPP模式对于国家审计来说是一个全新的挑战，对基建项目的审计内容、风险方面等都有不同程度的影响。

2 PPP模式基建项目审计内容及风险点

2.1 PPP模式基建项目审计内容

PPP项目的有效管理包括公平，透明的合作伙伴选择流程，双方平等的风险和利益，改善社会和公共服务，以及项目的有效运作和可持续发展。从国家治理的角度看，审计机关在PPP模式审计中应侧重于以下四个方面：

2.1.1 项目决策阶段

决策过程的法律合规性和合理性。国家审计是国家治理的重要组成部分，审计机构应重视项目审批过程中的合法合规性，包括PPP项目是否经管理层相关管理部门批准，可行性研究是否合理，项目预算是否科学合理，合作方式的特许经营期限是否合适等，同时对项目进行合理分析，提出具有针对性和可行性的建议，提前审计工作，督促各部门做出科学合理审慎的决策，更好地从源头上控制未来PPP项目失败的风险。

2.1.2 项目的投标阶段

确定公开透明的法律合规伙伴对于PPP项目的发展至关重要。审计机构在PPP项目招标过程中，应审核PPP项目招标投标阶段的公开性，透明性，合法性和合规性[1]。

2.1.3 项目合同管理

关于利益与风险的分配是否科学合理，项目融资的相关理论认为，项目风险应由负担得起的合作伙伴处理，以尽量降低整体风险项目。良好的PPP合同应该在兼顾双方利益的基础上，做出科学合理的风险分配。一是政府部门是否已经确定PPP项目启动阶段的风险；二是双方签订的合同是否涵盖了所有确定的风险；三是风险是否由最有能力的合作伙伴来满足；四是利益分配是否合理，是否影响公众利益。

2.1.4 建设和运营阶段

PPP项目的建设过程与一般政府投资项目的建设过程相似。在大多数类型的PPP项目中，由于私营部门负责项目建设风险并负责项目设计，建设，规格和质量，审计部门的重点在于项目建设和运营的最终结果。一是项目是否按时完成；二是费用是否真实，为政府部门制定补贴和收费提供依据；三是最终的项目成果是否能够满足公共服务的需求，项目的经济效益和社会效益是否符合预期，是否实现了预期。

2.2 PPP模式基建项目审计主要风险点

基建项目的建设风险可能是由于各种原因造成的。一般来说，可分为政治风险，经济风险，安全质量风险，进度风险和人员风险。

第一，政治风险。主要包括两个方面，国内政策变化和国际变化，一般来说，政治风险是普遍性的，也是不可控的，所以应该加强项目建设前的环境风险分析。第二，经济风险。经济防线一般来源于三个方面，企业内部，市场预测以及经济环境的变化，这就要求项目公司在承包建设项目之前充分研究其各种经济风险。第三，安全风险。安全风险是经久不衰的永恒话题。公共基础建设项目本身的安全风险较大，因此，在建设过程中，必须强调更加注重施工与加固，调度的设计，以及隧道安全等关键风险点[2]。第四，进度风险。主要是由于建设项目的施工不能在规定时间完成而产生的经济损失，或重大伤害。基建项目承包商的合同管理复杂烦琐，管理工作高度准确，严谨，细致。它涉及所有者的分包商，材料供应商，测试和测试机构以及属于其他单位的许多其他合同文件。因此，要加强合同管理确保进度按时完成。第五，人员风险。主要包括人才的流失以及员工舞弊欺诈，带来重大影响的两种情况。另外人员流失有可能导致内部重要资料泄露，所以对公司中重要职务的员工任期，继任期要有相关的政策支持。员工舞弊欺诈有两种情况：一种是有意识欺诈，二是员工的无意疏忽造成重大风险，例如，买方偷偷收到回扣，以次充好等。另外，管理者犯下的错误也可能导致项目质量和安全隐患。疏忽现象会导致公司的经济利益受到损害，甚至造成重大的质量和安全问题。

3 PPP模式基建项目审计应对策略

第一，应重视对项目预算编制过程的审计。确定社会资本和合作伙伴投资的比例和数量以及相关权利，义务和责任是政府确定的重要依据。如果估计不正确，则设计更改太大，这将从根本上影响PPP模式的运营效率。因此，有必要进行估计或估计审计。第二，应重视对社会投资者选拔过程的审计。国家发改委规定，运营费用不足以支付投资成本，需要政府对部分资金或资源的补贴项目可通过政府的建设-经营-转让（BOT），建设-经营-运营（BOO）等措施进行推广为特许经营权或直接投资股份等提供额外补贴；由于缺乏“用户支付”的基础，主要依靠“政府支付”来收回投资成本的项目可通过政府采购服务，建立业主运营（BOO）等市场模式和委托经营。PPP模式的选择要求审计师对模型选择，程序和合同文本进行严格审查和全面审计。第三，应重视建设期间的质量和进度审计。传统模式下的建设项目审计重点是预算执行和最终账目审计完成。因此，审计师在施工期间的审计主要集中在资本额度，审计资金是否募集，资金使用是否合法，但PPP项目政府和公众更关注项目的质量和有效性。因此，审计机构应该从财务审计主导转向质量和进度审计。第四，应重视操作风险管理和内部控制，深化工程项目管理审计。对于PPP项目而言，审计机构应以风险为导向，将管理审计延伸至内部控制审计，运营责任审计等，体现管理审计的层次性和系统性。第五，应开展强调项目导向的绩效审计。对于PPP项目的实施，政府不仅注重合作伙伴的经济效益，而且更注重项目的有效性和公共服务能力。因此，PPP项目的审计应采用效果导向的绩效审计。更加注重实施国家宏观投资政策及其实施效果，形成有效审计、经济审计、效率审计和环境审计四位一体的绩效审计体系。

PPP模式基建项目是中国目前较为高效的社会公共设施建设方式。通过采用PPP模式，有效解决了政府资金周转过程中出现的问题，同时促进了民营企业的发展。为保证PPP模式的合理使用，更好地优化资源配置，实现政府与企业的互利共赢，需要依赖于国家审计的监督，有效降低风险因素，为PPP模式的顺利开展提供保障，促进PPP模式基建项目的更好发展。