我国高处作业吊篮安全监管问题分析及解决对策

张广耀，陈大伟，赵子萱

（1.首都经济贸易大学，北京 100070；2.中国建筑业协会安全分会，北京 100089）

1 引言

我国正处于经济和城镇化建设的快速发展时期，建筑业是我国国民经济的重要支柱产业。随着建筑业在我国的持续发展，高层建筑和超高层建筑越来越多，而高处作业吊篮在建筑外墙装修、维修和清洗中使用具有较大优势，因此高处作业吊篮在我国建筑施工现场中被广泛使用[1]，据统计，截至2017年全国施工现场高处作业吊篮保有量在60万台以上，并且每年还以7、8万台的销量投放市场。

高处作业吊篮由钢丝绳悬挂高处作业平台载人升空进行相关作业，属于高处作业设备。高处作业吊篮由于其特殊的作业环境，长期处于高空作业，因此具有很大的危险性，但是吊篮至今未被国家列入特种设备的范畴。此外，我国高处作业吊篮还存在吊篮制造企业龙蛇混杂，所生产出的高处作业吊篮质量参差不齐，吊篮租赁市场管理混乱，吊篮使用单位安全责任未有效落实等问题，因此我国高处作业吊篮的安全性应受到重视，尤其是应通过安全监管规范吊篮制造、流通和使用等领域，从而减少高处作业吊篮事故。

2 高处作业吊篮事故原因分析

高处作业吊篮安全事故频发的原因除了钢丝绳断裂、吊篮篮体中部断裂、提升机涡轮齿轮损坏以及吊篮操作人员违规操作等直接原因外，还有隐藏在这些直接原因背后的各种间接原因，本文通过对高处作业吊篮全寿命周期的研究分析，指出高处作业吊篮安全事故频发的间接原因有高处作业吊篮质量不达标，高处作业吊篮市场混乱，吊篮使用单位未落实相关安全责任等。

2.1 高处作业吊篮质量不达标

由于高处作业吊篮制造行业技术水平低且投资少、见效快，因此大量企业涌入高处作业吊篮制造行业。生产高处作业吊篮无须生产许可证，许多没有质量管理体系的高处作业吊篮生产企业为了减少成本投入，采取减少原材料投入的措施，致使其生产出来的高处作业吊篮质量不达标，此外有部分高处作业吊篮制造企业缺乏设计能力，依靠现有的图纸就进行生产，并且对产品原材料以及制造过程把控不过关，致使出现吊篮产品质量鱼龙混杂的现象。

2.2 高处作业吊篮市场混乱

吊篮产权的分布大多以设备租赁为主。据统计和调研分析，吊篮产权属设备租赁企业的，约占总量90%以上；产权属专业承包企业如幕墙施工企业的，占8%左右；工程总承包企业拥有自己的吊篮数量很少，约占吊篮总量的2%。

有些租赁企业既无专业工程技术人员，又无专职质量安全管理人员，甚至有的连工商营业执照都没有，仅为几个人或家族合伙搭个草台班子。这些草台班子主要目的是挣钱，追求短期回报，他们既无安全意识又缺乏社会责任，这些草台班子对于吊篮租赁企业应尽的职责并不重视，这在一定程度上扰乱了高处作业吊篮租赁市场，加大了发生安全事故的可能性。

2.3 吊篮使用单位未落实相关安全责任

因施工现场管理缺位造成的吊篮事故最多，几乎占到事故案例总量的二分之一。没有对上机人员进行教育和培训，对日常工作管理不到位，在吊篮施工作业前没有制定确实可行的方案，吊篮的安装过程没有监控程序，没有及时对安装好的吊篮进行验收，没有及时控制吊篮拆卸和退场过程等六个方面的问题[3]，是吊篮使用单位未有效落实相关安全责任的主要体现。

3 我国高处作业吊篮安全监管中存在的问题

3.1 未在全国范围内统一高处作业吊篮安全监管措施

由于对吊篮的管理定位不明确，又缺乏全国统一的吊篮施工安全监管办法，目前各地对吊篮的具体监管做法差异很大。各地吊篮施工安全监管办法，不仅省与省之间，甚至是同一省份的各市之间、同一市的各区县之间，都有着很大的区别。各地的监管要求不同、准入条件各异，办事程序、所需资料等也差别较大，甚至有的是重复办理登记备案或准入审查手续，这也引发了一系列问题，致使相关监管办法只能在有限区域内执行且执行效力大打折扣。

3.2 相关法律法规及标准规范不完善

我国目前现行的与吊篮有关的技术标准有《高处作业吊篮》和《建筑施工工具式脚手架安全技术规范》共2部相关标准。前者是国家标准，后者是行业标准。对于这两项标准，都存在着某些颇有争议的条款，特别是对一些事关安全的关键性内容均未作规定。例如这两部标准规范对吊篮整机及其关键部件的使用年限未作规定，也没有对吊篮安全锁的标定机构和拼装吊篮整机做出任何规定。

3.3 高处作业吊篮各方主体责任不清

目前国家法律法规及标准中尚未规定高处作业吊篮各方主体的职责，许多地方规定也未划清各方主体的职责，致使国家标准《高处作业吊篮》中的一些强制性条款被束之高阁。此外，政府主管部门究竟应该管什么、怎么管也不明确，致使部分地方对吊篮施工安全监管要么缺位、要么越位，这直接影响到政府监管的效力和效果。正是由于吊篮各方主体的职责不清，责任不落实，才造成了不少施工现场的吊篮管理混乱，高处坠落事故不断。

4 提高我国高处作业吊篮施工安全监管的对策措施

4.1 加快修订相关法律法规

4.1.1 制订全国范围内的高处作业吊篮安全监管办法

从目前来看，将吊篮企业纳入施工资质序列或安全生产许可证进行管理都不太现实。政府对吊篮施工安全监管应像北京、上海、西安、杭州、青岛等地那样，主要是通过备案、告知、巡回抽查等方式实施。同时也可以参照一些地方的做法，委托有关建设行业协会对吊篮安拆单位实行行业能力确认，其行业能力确认的重要条件之一就是审查该单位自有吊篮安装拆卸工的持证上岗人员情况。对于吊篮备案、告知工作，应统一规定备案或告知的内容要求，并逐步做到省域内联网，不宜省、市、县等层层重复搞备案或告知。政府主管部门依据备案的情况，在日常监管中如发现有弄虚作假或违法行为的，可依法做出相应处罚，并列入“黑名单”，曝光其不良或违法行为，直至清出施工现场和本地吊篮市场。为鼓励技术进步与创新，政府主管部门还可适时公布限制和淘汰技术落后吊篮产品的名单，也可委托相关机构如行业协会开展此项工作。

4.1.2 制订高处作业吊篮施工安全标准

在高处作业吊篮有关标准修订中，应重点考虑吊篮产品质量控制问题。特别应对吊篮使用年限做出明确规定，并考虑吊篮使用寿命与其维修保养及使用状况之间的联系，对超出使用年限但使用状况良好的吊篮，可规定须经专业检测机构的第三方检测合格后继续使用一年，以后每年均须进行检测，不合格的应予报废；鉴于安全锁是吊篮最重要的安全保护装置，为防止对其标定流于形式，可规定由具备标定能力的安全锁生产厂家和具有相应资格的专业检测机构负责标定工作，对于安全锁生产厂家是否具备标定能力，可由有关建设行业协会组织专家进行评估[2]。

4.1.3 明确高处作业吊篮各方安全生产责任

要通过制订统一的监管办法，明确规定各方主体的职责，使之做到各司其职、各负其责，才能使吊篮施工安全管理责任真正落到实处。如果吊篮质量有问题，首先要追究吊篮租赁单位的责任；如果吊篮的安装、移位、拆卸有问题，就要追究吊篮安拆单位的责任；如果是使用过程中出现问题，如违章指挥、违章作业，就要追究使用单位的责任。此外，也要明确总承包单位、监理单位的相关职责。如果是建设单位直接发包或指定分包单位的，还应明确建设单位的吊篮施工安全管理责任。对于吊篮进场以及安装、移位等，应当明确是以吊篮的租赁单位、安拆单位和使用单位的联合检验及日常检查为主，以强化当事方的责任心，使权利与责任相一致。

4.2 严格控制高处作业吊篮市场准入

4.2.1 对高处作业吊篮制造企业高标准要求

为了消除高处作业吊篮制造领域的隐患，减少安全生产事故，应通过安全教育使其明白其生产的高处作业吊篮是用在高风险作业场所，从而促使吊篮制造企业制订长远的发展规划，具体来说就是吊篮制造企业不仅要注重企业员工的培养而且要拥有较为完善的企业安全管理制度，配有一定数量的工程技术人员和安全质量管理人员，并具有设备检测仪器、维修场地与设施。高处作业吊篮监管部门应加强对高处作业吊篮制造企业的监管，制定高处作业吊篮制造企业资质审批标准，对不符合要求的高处作业吊篮制造企业进行查处，从源头上杜绝劣质高处作业吊篮进入作业现场，从而改善高处作业吊篮施工安全状况。

4.2.2 规范高处作业吊篮租赁市场

我国高处作业吊篮租赁公司数量众多，市场竞争激烈，这是行业内尽人皆知的问题，一些吊篮租赁公司受利益的驱使，选择质量不过关的吊篮，此外还不配备专业工程技术人员及质量安全管理人员，对相关法律法规的要求更是视若无睹，造成我国高处作业吊篮租赁市场紊乱。因此，为了解决吊篮流通环节存在的安全隐患，必须采取措施规范我国吊篮租赁市场。具体来说，规范我国吊篮租赁市场需要从以下三个方面着手：一是吊篮出租单位所购买的高处作业吊篮必须是由具有生产资质的厂家生产的合格产品；二是吊篮租赁单位应该派人或者委托相应的机构负责施工现场吊篮的维护和检查工作，确保所出租的高处作业吊篮性能和技术符合相关标准及规范的要求；最后是吊篮租赁单位只有取得合法的营业执照并到当地设备管理部门办理了设备登记备案手续后才能对外出租高处作业吊篮。

4.3 督促施工现场高处作业吊篮使用单位严格落实安全责任

吊篮现存的主要问题涵盖了生产、流通领域和施工现场。但是施工现场吊篮施工安全管理是遏制事故的最后一道关卡，即使吊篮市场上存在不符合标准的高处作业吊篮，即使吊篮租赁市场不规范，但是，只要控制好高处作业吊篮使用的这个关键环节，就可以减少高处作业吊篮安全事故的发生。为了及时消除隐患并杜绝事故的发生，吊篮使用单位必须按照国家相关法律法规的要求进行安全生产，对施工现场安全生产进行规范化管理，建立健全适合本企业的安全生产责任制并严格落实安全生产责任制的相关内容，对安全生产责任制的相关内容严格考核，定期检查和维护施工现场的各种设备。建设行政主管部门应加强对吊篮使用单位安全生产责任落实情况的监管，这也是各级建设行政主管部门的职责所在。

5 结论

本文所提高处作业吊篮安全监管措施监管范围涵盖了吊篮生产、流通及使用等领域，涉及吊篮制造企业、吊篮租赁公司、吊篮使用单位、吊篮安装单位，所提监管对策措施是对高处作业吊篮全寿命周期的全方位监管，可为相关监管部门制定对策措施指明方向，对于提高吊篮产品质量，规范吊篮租赁市场以及减少高处作业吊篮安全事故都有一定作用。