绩效审计下的PPP项目V FM未实现风险防控

蒋曼蒂，徐安菲，李碧琳，张力，张岩威

（南京审计大学，南京 211815）

1 PPP项目简介

PPP项目又称政府和社会资本合作项目，是政府与社会资本之间建立的提供公共产品或服务的全过程合作关系。此合作方式自国外开始，近几年发展迅速，从国外的英国赛文河第二大桥项目、英法海底隧道等PPP项目的成功实践，到引进国内的北京地铁4号线项目取得成功，PPP项目逐渐成为一种公共设施建设的潮流方式[1]。

2 PPP项目风险

然而，这种公私合作模式在解决了政府的资金问题背后的同时，存在着各种各样的风险，从国际上所有失败的PPP案例来看，政府回购、转移管理及人事、废除许可、取消合同、限于困境以及未实现VFM这六种结果成为大部分PPP项目最终的归宿。而未实现VFM这一结果，虽然这一部分项目没有终止，也没有被回购，但是采用PPP模式而带来的附加价值没有达到，更进一步是纳税人承担了损失，出现通行费用上涨，交通拥挤等状况。在建中的南京地铁五号线则是由上海绿地集团与南京地铁集团组成的联合体负责，采用PPP模式进行建造。如果从审计的视角来看，采用绩效审计的方式进行监管，可以在一定程度上防控出现的南京地铁5号线VFM未实现风险[2]。

3 定量分析下使用绩效审计防控VFM未实现风险

从定量分析角度，南京地铁5号线的总投资约200亿元，注册资本为58.84亿元，其中绿地集团拟出资52.87亿元，占比89.85%；绿地集团子公司上海绿地建设（集团）有限公司拟出资400万元，占比0.07%；南京地铁集团有限公司计划投资5.88亿元，占比10%；隧道工程拟出资500万元，占比0.08%。注册资本约占投资总额的30%。据悉，该项目合作期限为18年，建设期为7年，试运行期为1年，目前社会资本撤回期尚未确定，预计为10年。

①PSC值：南京地铁5号线于2015年开工建设，自2022年开始启用。建设期为7年，运营期为11年。建造期的资本成本包括项目总投资200亿元，假设建设期内每年的建造进度不变，折现率为4.5%，通货膨胀率为1.5%。假设财务费用为160亿元，建设成本现值约为230.06亿元。经营期限为11年。仍然参考北京地铁4号线的数据，年平均运营维护成本约为6.7亿元。而运营收入主要为票务收入和商业经营收入，默认为商业经营收入是总收入的20%，南京地铁是按照路程数量来计费的，10公里以内的部分，是起步价2元；10～6公里，单程票价3元；16～22公里，单程票价4元；22～30公里，单程票价5元；30～38公里，单程票价6元；38～48公里，单程票价7元；48～58公里，单程票价8元；58-70公里，单程票价9元；70公里以上每1元可乘坐14公里。5号线全长37.4 km，假设坐5号线的人平均每个人大约15 km，而作为换乘之王，根据客流预测结果，地铁5号线初期、近期、远期日均客运量分别为64.3、89.7、121.4万人次，平均人流量按91.8万人次计算，所以10年运营期内经营收入约为20.1亿元，所以基础 PSC值为230.06-20.1=209.96亿元。

②净转移风险：作为基础设施项目，有可能会产生成本超出预期，或者工期超出预期的风险，再或者运营期间会出现各种各样的问题。由于项目建造和运营过程中的风险是客观存在但无法预测的，所以根据概率分布进行蒙特卡洛模拟。然后添加每个风险净现值的预测。

③全生命周期成本：LCC成本一般表现为公共部门参与PPP项目的初期投入的形式，包括合同的报价与合同的订立。在南京地铁5号线项目中，南京市政府在合同初期投入约5亿元。所以按照估测与计算出来的值，南京地铁5号线按照定量评估所得到的PSC的值大约为209.96亿元，进一步估算得到地铁5号线PPP项目的定量VFM(PSC-LCC)均值以及物有所值的比率约为204.96亿元大于0。经过我们进行粗略的计算后，可以得出南京地铁5号线PPP项目满足定量上实现VFM的要求。

4 定性分析下使用绩效审计防控VFM未实现风险

从定性分析角度，采用绩效审计的方式可以有效防控出现VFM未实现的风险：

①从经济性（Economy）角度来看，可以将审计对象选做组成建设地铁5号线联合体——绿地控股集团有限公司与上海隧道工程有限公司。重点审计该联合体在建设5号线的周期内，能否产生稳定的现金流，具备相应的融资能力，资金流出的情况，财务资本管理合规性，能否满足建设地铁5号线的要求，不会出现资金流断裂的情况。以及建成通车后票价定价是否合理，资金的流入合理性，地铁维护资金的投放情况。②从效率性（Efficiency）角度来看，将审计对象作为联合体。重点审计建设工程中是否存在规范的PPP合约格式，例如采购程序，特许协议，以及管理过程中的行政环境，建设时间的合理性。同时，5号线全线会穿行经过明城墙、朝天宫等地，地铁集团在施工过程中确保文物建筑的安全，对技术有了更高的要求。建设过程中的拆迁，有出现暴力拆迁，毁坏政府形象的恶劣事件的风险。③从有效性（Effectiveness）角度来看，重点将审计对象放在建成后的南京地铁五号线上。南京地铁的建设一向满足人性化，南京地铁五号线能否达到甚至超过南京地铁之前的标准，同样采取地铁消音，盲道设计，下雨天防漏水等设计。安全措施是否到位，会不会出现人流拥挤，踩踏事件等情况都是我们需要审计的内容。

5 PPP项目绩效审计指标

针对于不同阶段的情况，根据财政部最新发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，应该对此次项目采取不同的PPP项目绩效审计指标。

VFM未实现风险可能使得百姓不再相信社会资本操作下的公共设施，即政府资金问题得到解决却失信于群众。采用绩效审计的方法，从项目识别阶段的定量分析，到准备阶段，建设阶段，移交的定性分析，选取准确的审计对象，抓住审计重点和内容，方能实现VFM物有所值的PPP项目目标。