飞行检查+现场培训落实食品安全两个责任的有效途径

文/杨燚

近年来，安徽省食品药品监督管理局认真贯彻习近平总书记以人民为中心的发展思想和“四个最严”的指示精神，结合安徽省实际创新实施“飞行检查+现场培训”模式，在破解基层生产经营者食品安全主体责任和监管部门监管责任落实难题方面做了有益探索，有力保障了人民群众“舌尖上的安全”。

背景

食品安全关系到最广大人民群众的切身利益，是最基本的民生问题，也是全面建成小康社会的重要标志。党中央、国务院高度重视食品安全，习近平总书记多次就食品安全做出重要指示，要求加强食品安全监管工作，确保人民群众“舌尖上的安全”。当前，我国食品安全形势总体稳定向好，但仍面临着严峻的挑战，如食品生产经营单位数量庞大，“多、小、散”的格局短时间难以改变，食品行业从业人员知识水平偏低，法律意识、责任意识还比较淡薄，保障食品安全的能力还有待提高等；基层的监管力量相对薄弱，人员数量偏少、职业化水平不高，专业知识和监督执法能力跟不上监管要求等。不少食品安全问题的背后都或多或少暴露出生产经营者对法律规定不知道、不清楚，日常监管人员对违法行为难以发现，或者发现后不知如何处理的短板。安全的食品是产出来的，同时也是“管”出来的，保障食品安全，食品生产经营者的主体责任和监管部门的监管责任缺一不可。因此，如何不断提高食品生产经营者的食品安全意识，提升基层监管部门的监管能力水平，落实食品生产经营者的主体责任和监管部门的监管责任，成为当前基层食品安全工作的重要课题。

现状

现状1：安徽人口众多又是发展中省份，食品生产经营者数量庞大，但是产业基础薄弱，总体水平不高。小企业、小作坊、小摊贩、小餐饮占了绝大多数，从业人员文化水平普遍较低，很多不掌握基本的食品安全操作技能，不了解相应的法律知识，不深知应当履行的义务，食品安全风险和隐患较大。

现状2：县以下实行“三合一”之后，基层监管力量不足、聚焦食品监管不够、系统意识不强、专业化水平不高问题比较突出，严重影响了监管的效果。

现状3：现有人员发现问题能力不足。以食品生产企业为例，2016年全省各地基层食品药品监管部门日常监督检查，发现问题企业数2381家，发现违法问题数1590个，平均每检查一百家企业发现26.5家有问题。同年，省局累计对89家食品生产企业开展了飞行检查，发现问题企业数73家，发现违法问题数220个。基层检查问题发现率与省局比相差甚远，基层发现问题能力不足的问题凸显。

安徽省局飞行检查发现的主要问题为：企业进货查验记录不完整，索取合格证明文件不全；生产过程记录项目不全，记录不真实、不完整；生产环境卫生不符合规范要求，卫生防护设施缺失或损毁；擅自改变生产布局，存在交叉污染；未按批次对出厂产品进行检验，检验数据不真实；产品标识不规范，瑕疵较多；人员培训考核及应急处置等制度不落实等，体现出企业在原料进货查验、生产过程控制、产品出厂检验等方面的相关制度不健全、责任落实不到位。这些要求在食品安全法律、法规和标准中有着明确的规定。在安徽省局制定的日常监督检查表都有对应的检查项目和检查方法、判定标准，对学习掌握并严格执行食品安全管理制度的企业而言，在日常生产经营中发现这些问题并没有什么难度。但许多中小企业负责人以及食品安全管理人员、一线操作人员却往往视而不见，不懂不会的问题相当普遍，企业的食品安全主体责任没有得到切实的落实。

虽然安徽省局曾连续三年对全省基层检查员开展专业培训，还在6个市筛选了72个培训基地开展现场教学，但是这样的集中培训也还存在诸多不足：一是培训时间不够。由于涉及食品药品监管的内容多、范围广，分配到食品生产监管这一项，就显得时间较短，很多问题无法讲深讲透。二是培训人员不够。由于会场所限，分配到每个基层所的培训人员指标就非常有限，难以做到全员培训，而基层所检查时又是全员参与的。三是实际操作不够。集中培训以课堂授课为主，虽然有现场培训内容，但由于参训人员多，时间紧，只能就现场某一点进行介绍，无法做到针对检查全过程的培训。四是理论与实践结合不够，无论是理论学习还是现场授课，采取的都是模板式的做法，给学员展示的多是典型的、标准化的理想模式，学员通过学习基本可以知道监管的目标，但对于工作中实际发现的问题缺少解决的思路和方法。

对策

针对存在的问题，安徽省局创新实施“飞行检查+现场培训”模式，对食品生产经营单位进行飞行检查的同时，还对辖区生产经营者和监管人员开展现场培训，通过“现场教学、现场查找问题、现场教育指导、现场帮助整改、现场宣传”，即师傅带徒弟式的教学，现场查找企业和基层监管部门存在的问题，现场教育引导企业依法依规生产，现场帮助基层监管人员改进提升，现场宣传普及食品安全政策法规和标准规范。在破解基层生产经营者食品安全主体责任和监管部门监管责任落实难题方面做了有益探索。

一方面，安徽省局对企业发出飞行检查监督检查结果告知书，以便企业对照整改。检查结束后，即召集企业相关食品安全管理人员召开检查结果通报会，通报检查中发现的问题，同时逐条讲解整改的要求和方法，使企业既知道哪里有错，又知道怎么去改。对这样的飞行检查，企业负责人“心服口服”，认为既是对他们的警示和教育，又是培训和帮扶，没有了抵触情绪，自觉实施整改。

另一方面，安徽省局针对飞行检查暴露出的监管部门责任落实的问题，现场召集日常监督检查人员召开培训会，就监管中存在的盲区和薄弱环节进行详细讲解，通过现场的讲解和答疑解惑，使基层监管人员既知道查什么，又知道怎么查。培训同时还对日常监督检查机构发出《食品药品监管巡查（督查）整改问题清单》，书面指出监管工作存在的主要问题，提出整改意见建议。这种为基层监管人员量身定做的“师傅带徒弟”式的现场培训，有效克服了传统集中培训“填鸭式”“轰炸式”教学存在的重理论轻实践、重宣讲轻互动、重群体轻个体等不足，受到了基层监管人员的普遍好评，纷纷表示这样的培训“管用”。

成效

“飞行检查+现场培训”模式，既是对企业履行食品安全第一责任人意识和能力的精准督查指导，又是对基层食品安全执法人员履职能力的精准培训。该模式切实发挥了一次飞行检查，企业的食品安全保障水平得到迅速提高，基层监管单位的食品安全监管能力同步得到快速提升的作用。2017年10月，我们使用“安徽省事中事后综合监管系统”，随机抽取了36家食品生产企业以及对应的72名检查员，按照监督检查要点对企业开展了“双随机”检查。除去4家停产企业，实施检查的32家企业均发现了问题，共发现问题201个，平均每家企业发现问题6.3个，远远高于过去水平，检查的针对性和有效性明显提升；同时生产经营者自觉履行食品安全的意识明显提高，很多被飞行检查过的企业还成为食品安全示范单位，起到了示范引领作用。目前，安徽省局要求各市级局比照省局的模式，按照辖区生产者数10%的比率，对区县开展“飞行检查+现场培训”，计划用一个食品生产许可周期（5年），实现“飞行检查+现场培训”覆盖全省一半的企业和基层监管部门，从而带动全省食品安全两个责任的全面落实。