对当前县区财政收支矛盾的思考——以盘锦辽东湾新区为例

张晓静

（盘锦市辽东湾新区财政金融局，辽宁 盘锦 124000）

1 引言

辽东湾新区财政收支矛盾日趋突出,如何应对财政收支矛盾尖锐和资金压力日趋突出难题,成为摆在各级财政部门面前突出的问题。下面以盘锦辽东湾新区为例，简要分析近年来财政运行中存在的主要问题及困难，并从收入、支出以及财政预算管理等方面研究化解财政收支矛盾的对策思路。

2 存在的主要问题及原因分析

2.1 财政收入自给率偏低，税负较高

辽东湾新区形成税收收入的产业结构较为单一，在粮食加工、装备制造类项目仍未投产前，仍然极大依赖石化加工企业的税收贡献，各重点石化企业形成公共财政预算收入占总体税收收入的60%以上，如果以后年度石化产品出现市场不景气，产品价格走低，将对辽东湾新区的税收收入产生极不利的影响。

在招商引资过程中，多家在谈意向企业向我们提出将各税种和土地出让金的地方留成部分予以返还，但经过了解，宁波等东部发达地区除中央共享部分外无其他上解，我们与之相比实际税负仍然较高，这势必影响了辽东湾新区招商引资工作的开展。经初步测算，2018年需向省上解4亿元，2019年需向省上解4.8亿元，2020年需向省上解5.8亿元，2021年需向省上解7.1亿元。

2.2 刚性支出数额巨大

①“三保”支出增长较快。随着国家各项支出政策的不断出台，工资、运转、基本民生等刚性支出均按国家标准执行，新增“三保”支出及其总量不断攀升。一是工资保障方面，辽东湾新区按照“先生活、后生产”的原则，按照国家最低标准安排工资福利支出，确保职工合法权益；二是随着辽东湾新区的不断建设发展，市政养护、环卫清扫、垃圾清运、污水处理等公共运行成本已成为当前辽东湾新区一个较重的负担；三是民生保障支出增长迅猛。近几年，民生保障类支出普遍呈现新增项目多、数额大、提标频繁的特点，有的项目调整频率之快数额之大远远大于地方财力增长的速度，使得辽东湾新区财政的收支矛盾加剧，形成较大的财力缺口。②政府债务负担尤其沉重。辽东湾新区仍处于开发建设的初期，因大量基础设施建设投入而产生的还本付息、动拆迁和工程款支付的资金压力巨大。近两年，通过争取辽宁省发行的地方政府债券资金初步实现了“以时间换空间”的债务风险后移，但是目前辽东湾新区招商引资的项目仍处于建设投产初期，对辽东湾新区的税收贡献尚未充分释放，辽东湾新区自有财力无法完全满足偿还债务的需要。

2.3 绩效管理与预算编制衔接不够紧密

部门预算编制质量和项目绩效的考核机制尚未建立，绩效评价结果未得到充分利用。由于财政部门与其他部门的职能和分工不同，财政部门很难准确了解各部门全年所需的资金额度。另一方面各部门为了确保自己的资金使用，往往在年初编制预算时从自身利益出发过高预估某些项目。财政虽进行了一些削减，但有些项目的资金预算仍然高于实际需要，造成部门预算调整过大。而部门预算改革已推广多年，部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，却鲜有人对此进行详细考究。年初部门预算编制中项目经费虽单独编制，但多数部门未单独归集项目支出，而是与日常公用经费中的会议费、购置费、业务费等相混淆。造成实际的项目支出难以归集，部门预算也失去了约束效力。在具体编制过程中，由于各部门项目缺乏可比性，可行性论证专业性较强，因此财政对其预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核也存在一定难度。[1]

3 缓解财政收支矛盾的对策和建议

3.1 大力增收减支，夯实基础性工作

辽东湾新区收支矛盾的主要问题是债务还本付息压力巨大，为了能按时偿还债务，一是全力狠抓财政收入，保障偿债资金来源稳定。从本质上讲，政府债务的主要成因是收支矛盾，债务风险的化解依然要靠稳定的财政收入作为保障。因此，必须努力克服经济下行压力影响，按照“稳固壮大基础财源、培育做强新兴财源、强化收入征收管理”的思路，采取主动协调解决国地税等收入部门困难、主动加强重点财源企业服务、主动向上汇报争取的方法措施，不断增加财政收入。二是大力压减一般性项目支出，严格控制新增债务规模。按照厉行节约、反对浪费的原则和国务院“约法三章”要求，从严控制经费类支出，保障续建和民生项目资金需求，压减城市建设类项目支出预算，杜绝楼堂管所等一般项目支出预算安排。三是新增财力优先保障清偿到期债务，减少新增债务融资规模，逐步消化存量债务。

3.2 争取上级政策倾斜，加大扶持力度

①通过借鉴东部发达地区的发展经验，并结合辽东湾新区的发展实际，建议上级财政对辽东湾新区除中央分享的税收外，地方财政一般预算收入金额全额留存。土地收益提取上解省部分的教育基金、水利基金、保障房基金，不再上解，用于支持辽东湾新区建设。②对于债务系统内已置换成地方政府债和未置换完成的存量债务产生的利息，省财政每年给予一定比例的贴息。同时，对于到期的地方政府债能够通过续贷实现借新还旧，以缓解辽东湾新区偿债压力，为辽东湾新区腾出资金用于重点项目建设创造条件。

3.3 推进地区经济发展，培植壮大财源

推进辽东湾新区的县域经济发展，进一步支持乡村振兴战略；支持产业升级，积极争取各项优惠政策；通过专项补助资金及产业扶持资金等方式大力扶持企业发展，大力培植和壮大税源。统筹整合财政专项资金，积极争取国家项目资金支持；探索不同方式的融资模式，吸引更多金融资本，引领和带动更多的社会资本投向辽东湾新区建设。

3.4 强化政府债务管控，防范化解债务风险

稳步管控存量项目还款，对存量到期的项目融资，提前研究综合施策，一笔项目一种对策；采取无本续贷、先发行后替换的针对性办法，延缓到期还本压力；加大直接融资力度，重点推进债券发行；加大多元债券市场融资，做到多种债券产品错时互补发行；积极推进发改委系统企业债、项目收益债券；下大力气突破银行间市场中期票据、定向债务工具的发行；研究谋划发行证监会系统的公司债，“北交所”债权融资计划等；密切关注银行信贷政策、跟踪监管政策的力度和方式变化、跟踪银行等金融机构的信贷政策的变化；关注新品种的投放，确保第一时间抓住政策窗口期；积极争取新增专项债券，通过争取土地储备项目专项债券加快推进辽东湾新区西扩工业区和起步区项目建设，促进世界级石化产业基地基础设施配套和功能完善。

3.5 提高预算编制质量，建立统筹规划长效机制

一是深化预算编制改革。采用零基预算方式编制部门预算，摒弃传统的基数法，以当年财力为资金分配基础，以当年社会经济和各项事业发展的实际需要为分配依据，优化财政支出结构。二是不断强化预算约束。预算编制、执行等全过程使用财政综合管理信息系统，并与国库集中支付系统对接，实现预算编制刚性约束。三是深化预算管理制度改革。建立健全部门预算、综合预算等管理制度，完成年度部门预算公开，切实提高资金分配的科学性、公平性和公开性；调整区本级部门预算公用经费定额标准，增强预算编制的科学性和规范性；认真做好2018年预算编制要求的经济分类改革工作，确保政府预算和部门预算严格对应、有效衔接。