儿童福利：从“标准的小众”到“精准的大众”

在过去很长一段时间，我国的儿童福利制度所覆盖的对象是“标准的小众”。一方面，作为补缺型的政策，由国家兜底履行养育人职责的主要是孤儿和弃婴，人数只有几十万人。另一方面，这个小众的人群，在全国范围内享有大体上统一标准的基本生活费水平，地域间的差别不大。

随着经济的发展，公共财力的增强，儿童福利所依赖的经济基础越来越雄厚。与此同时，孤儿和弃婴的总量呈现出持续减少的态势，传统儿童福利制度覆盖的对象在收缩。是紧紧盯住原有的目标人群，持续加大保障力度？还是适度扩大政策兜底的范围，将新增的财力用于更多需要帮助的儿童？

《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（国发〔2016〕13号）和《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕36号）的印发，相当于宣告了后一个选项的胜出。当留守儿童和困境儿童也能按照孤儿的标准（或者即便是更低的标准）获得政府的生活补助时，我国补缺型的儿童福利制度就已经向适度普惠型的儿童福利制度迈出了具有实质性的一步。

表面上看似一小步，面对的目标人群规模却放大了几十倍，甚至是上百倍。面对数以千万计的留守儿童、困境儿童及其背后的家庭，精准识别、精准施策的要求就凸显了出来。要建立健全适度普惠的儿童福利制度，必须适应从“标准的小众”到“精准的大众”这一重大转变。

一方面要精准识别，建立起有效的机制，从海量规模的儿童中，识别出需要由政府采取措施来帮助的个案。最理想的状态是，能够搭建一个覆盖所有儿童、甚至是所有家庭的监测体系。比如，中国社会福利基金会在广东开展试点的村居，就建立了全覆盖的儿童信息系统，基层的儿童福利主任在录入和更新有关信息时，自动就筛查出了留守儿童、困境儿童及其家庭的具体状况。受限于隐私保护、入户困难、跨部门信息共享等问题，短期内要在城乡60多万个村（居）委普遍覆盖这样的信息系统，还有较大的难度。现阶段可以考虑参照国际上儿童保护的经验，在全国推广具有强制性的报告制度。有机会直接接触到儿童的村居委干部、儿童福利和儿童保护专业人士、医生护士、学校教职工、公检法司及政府有关部门工作人员等，发现需要帮助的儿童，有义务进行报告。家庭成员和社区居民也可以自愿、主动地报告。民政部门设立专门机构来接报，或衔接好公安部门接警出警的后续工作，并组织专家团队进行评估、专业力量进行处置。

另一方面要精准施策，统筹考虑不同类型儿童需求的特点和迫切程度，以及多元主体提供福利服务的能力和比较优势，进行分类保障。发现孤儿和弃婴，仍要按照传统的方式，先安置到儿童福利机构，适合寄养、收养、送养的再按程序转介给符合条件的家庭。发现困境儿童，要根据其陷入困境的原因和法定扶养人的现实状况，相应地给予基本生活、医疗、教育、残疾儿童福利服务乃至替代养育等保障。发现留守儿童，应以恢复和强化家庭监护为导向开展工作。在必须依靠强制力的环节，政府应发挥更大作用，建立起强大的制度保障和畅通的体制机制。社区作为第一线的平台，要有适宜的场地设施、常设的人员队伍、必要的整合能力，能够即时、有效地对接所需的各类资源。社会福利机构、救助保护机构、社会工作机构等，可以通过多种方式深度参与，提供专业的服务。

适度普惠的儿童福利制度中，负责精准识别的监测网络应该尽可能覆盖所有家庭。但这并不等于国家要对所有家庭进行干预，而是仅对识别出问题的家庭进行评估，再根据具体的情况精准施策——有的需要直接由国家履行养育人职责，有的需要提供财政性的兜底生活保障，有的需要政府搭建平台、整合资源、引入社会力量帮助儿童回归到正常的家庭监护环境之中。实际上，大部分的儿童仍然是由家庭履行主要的养育责任，并不会导致国家落入过度福利的陷阱。