建立干部改革创新的容错纠错机制——以黔西南州为例

罗 燕

（中共黔西南州委党校，贵州 黔西南 562400）

容错纠错机制是为创新者容错，为担当者容错，为实干者容错，让敢担当、敢创新的干部没顾虑、有舞台。为创新者容错，就是为敢闯敢干，为新问题、新情况提出全新思路和措施的人，允许失败，宽容失误。为担当者容错，就是勇于担当责任，在急难险重任务面前敢于迎难而上的人，允许失败，宽容失误。为实干者容错，就是为立足本职岗位，在经济、民生等工作中积极主动的实干者，允许失败，宽容失误。

党的十八届六中全会指出，建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。这是坚持正确选人用人导向，严肃党内政治生活的重要保证之一，是继2016年全国“两会”期间李克强总理在《政府工作报告》中指出的“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。党的十九大报告中又继续提出“建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”。建立健全黔西南州干部容错纠错机制,既是让干部卸下思想包袱，敢想、敢做，更是要引导干部严以用权，科学民主决策，不断提升执政能力和领导水平。

一、提出背景：建立黔西南州干部容错纠错机制的必要性

（一）从严治党的必然要求

治国必先治党，治党务必从严。在当前的改革创新中，有些领导干部存在着一种“为官不为”的现象。有的干部得过且过、混吃混喝、在其位不谋其政；有的干部认为干得多就错的多，干得少就错的少，干脆就当起了鸵鸟；有的干部怕干事、怕问责，在工作中推诿扯皮，不敢担当；有的干部不问职责所为，导致群众办事难等不作为、怕作为、乱作为的现象引起了广大群众的不满，严重损害了党群干群关系，损害了党的良好形象，不利于党的作风建设。建立黔西南州干部容错纠错机制，是治理为官不为的强有力手段，也是一种制度，还是从严管理干部、从严治党的必然要求，体现把纪律和规矩挺在前面的要义。

（二）贯彻落实全面深化改革的根本要求

当前，全面深化改革已经进入深水区、攻坚期，留下的都是难啃的硬骨头以及利益固化的藩篱，没有现成的经验和模式可以遵循，矛盾和问题日益复杂增多。迫切需要我们的干部敢闯敢试、勇于担当，就会面临众多风险就可能因为缺乏政策、自身经验不足等原因出现失误犯错。要允许干部试错，不能因为犯错就一棍子打死。不给容错的机会，就会导致干部怕做事，不敢为。因此，建立黔西南州容错纠错机制，就是为锐意进取的干部提供坚强的制度保障，为敢于改革创新的干部营造宽容失败的环境，使干部保持改革创新时的积极性和创造性。

（三）从严管理干部的内在需要

想要建立一支忠诚、干净、担当的干部队伍，就需要建立容错纠错机制。从严管理干部不仅需要加强日常的教育和监督，还需要正面激励关爱，给予干部干事创业的信心和底气，促使干部敢于“涉险滩”，敢于尝试，包容干部在改革创新中所允许犯的错误，鼓励干部甩开膀子干事，大踏步前进。也需要及时纠正干部的错误和失误，激励干部大胆探索。建立容错纠错机制，有利于为能干事、想干事、干成事的干部提供所需的地位、舞台和机会，还有利于树立正确的选人用人导向，最终锻造出一支拥有铁一般信仰、铁一般信念、铁一般担当、铁一般纪律的干部队伍。

二、问题导向：建立黔西南州干部容错纠错机制的现状及存在的问题

黔西南州在建立干部容错纠错机制方面，采取了许多具有创新性的好做法，并获得了很好的成效，积累了有益的经验，但同时还存在着一些无法忽视的问题，亟待去解决。

（一）建立黔西南州干部容错纠错机制的现状

1.主要做法

（1）建立干部召回管理制度。兴仁县在开展群众路线教育“向惰政宣战、向惰政问责”主题活动时，针对部分领导干部在工作中出现了“庸、懒、散、慢、浮、腐”等现象，在进行深度调研的基础上，广泛吸纳众人意见后，首先出台了对不胜任现职干部进行召回管理制度。兴仁县制定了《兴仁县不胜任现职干部召回管理办法(试行)》，明确了召回管理的目的和意义是有效调动干部的工作主动性和积极性，增强责任感和使命感，建立一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质干部队伍。还必须遵循党管干部、实事求是、客观公正、过责相当、惩教结合、依照法规和党纪办事等原则，以及列举12类不胜任现职干部的情形，并制定了召回管理的实施程序：提出建议——研究决定——召回谈话，并视情节轻重来进行集中教育、跟踪考察、组织处理等分类管理,若跟踪考察不合格的，将采取转岗、免职、降职、降级、待岗、辞退、解聘等方式进行处理。兴仁县的做法在领导干部职工中产生了强烈反响，也得到了群众的高度赞扬和肯定。

随后，黔西南州又深化拓展了干部召回管理制度。首先，州委从全局出发，经过研究出台《关于深入开展“三严三实”专题教育深化拓展不胜任现职干部召回管理工作的通知》，规定了干部召回管理工作的基本原则，召回情形、工作措施、组织保障等等。并且黔西南州在借鉴了兴仁县的做法的基础上，也出台了《召回管理工作方案》、《召回管理择岗方案》、《召回管理跟踪考察方案》等措施方案，建立一套召回机制，梳理出30种要被召回的情形，明确了基本原则和方法，还给各单位和部门留下了充足的空间，根据本地区的实际情况去制定科学又可行的召回办法，拉开了全州干部召回管理的序幕。

在办法实行过程中，各单位部门都做到了因地制宜，例如：黔西南州住房公积金管理中心建立负面清单制度加强干部召回工作，通过由相关部门或人员对干部职工在日常工作生活中出现不胜任现职工作的情况进行记录后开出负面清单，并根据开出的负面清单对部门和个人进行惩戒和问责的管理模式。黔西南州环保局以计分制考评管理干部办法实施干部召回制度。兴义市实行“八法五班”措施推进干部召回管理工作，主要是通过营造氛围法、公开承诺法、党建约谈法、专项督查法、公开述职法、理论业务考试法、量化管理法等提升召回的针对性和操作性，并通过开展理论提高班、业务加强班、作风转变班、工作创新班、主动作为班等五类培训班，建立召回对象数据库，凸显召回实效性。兴仁县建立民主测评机制，单位的全体职工和一些服务对象对干部进行民主投票，群众反映意见大的干部要被召回。安龙县通过开展“民情双联单”“双星”创建活动，来鞭策干部注意日常工作行为，促使党员干部作风大转变。普安县在召回不胜任现职工作的干部时，围绕“六个结合”即与治理乡镇干部“走读”结合，与治理“吃空饷”结合，与治理“为官不为”结合，与治理干部纪律松散结合，与治理乱作为和违法乱纪结合，与绩效考核结合，把“问题干部”召回。普安县的高棉乡还发放干部召回管理明白卡，在该明白卡上还留有作风举报电话和微信举报二维码，方便群众“见症对卡”，实时举报。

其次，黔西南州还组建工作队伍，成立州委不胜任现职干部召回管理工作领导小组，对全州干部召回工作进行统筹指导。州委活动办建立干部召回工作分管领导和联络员联系制度，把干部召回管理工作作为干部监督管理的重要内容之一。

再次，搭建宣传平台。州委活动办开通了干部召回专用电子邮箱，搭建干部召回QQ工作群，积极协调对接《人民日报》《贵州日报》等报纸媒体和新华网、凤凰网、共产党员网等网站加大宣传报道力度，并利用互联网、微博和微信等网络媒体做好网络舆论引导，为干部召回管理制度营造良好舆论环境。

最后，编写工作手册。州委活动办在总结经验的基础上，经过提炼生化，编写了《干部召回管理工作法》手册，手册内容主要包括干部召回管理的主要内容和主要做法，还配上流程图等，让人一目了然。

（2）建立“四位一体”干部管理机制，推动干部能上能下。2015年，贵州省长陈敏尔来到黔西南州进行考察，在肯定干部召回制度的基础上，又提出黔西南州要建立目标管理、岗位责任、激励关怀、召回约束“四位一体”机制，线上线下相融合，打通干部能上也能下的渠道，营造良好的改革创新环境和用人导向，建设一支忠诚、干净、担当，想干事、能干事、干成事、不出事的干部队伍。

黔西南州在目标管理上突出精准。根据当地实际情况设置科学合理的目标，不高也不低，既要保证目标的稳定性，还要进行动态调整。在岗位责任上要求更清晰。过去没有明确干部的岗位责任，就会造成干部之间互相推脱，出现干和不干都一样，干多干少都一样。为干部制定具体的岗位清单，各部门年初就签订目标责任书，把工作落实到岗位，细化到人。在正向激励中，黔西南州主要通过“菜单式”从物质奖励、选拔任用、人文关怀等进行激励干部，并建立干部队伍建设“9+1”机制，设置乡镇工作创新奖等，还开展实绩晾晒，营造良好的干事创业氛围。在负面惩治约束方面，黔西南州还将“四位一体”机制运用到脱贫攻坚工作中去，并利用大数据创建了“智慧党建云平台”，通过建立每日台账、周计划、季度计划、年计划、综合评分等机制，对干部完成目标、履职成绩进行精确评价和管理，对干部的日常管理实现动态跟踪，保证干部在脱贫攻坚工作中履职尽责，使干部管理更加精准科学。还开展“党建约谈—行动培训”，坚持每季度都要考评、约谈、督察、召回等，主要是推动干部对于干事创业更加有担当，对于干部在工作中出现的小问题，及早发现进行约谈，促使其尽快改正，使干部工作更务实。通过约谈发现经济社会发展中存在的问题，并制定相关措施去解决。黔西南州还组建民意调查中心，通过建立乡村能人、两代表一委员、驻村干部、志愿者等7支民意调查队伍和“12345热线电话”“调查网站”等8大平台来搜集民意民情，既有利于做好群众工作，也有利于实现对干部正确客观的评价，也不乏为一种有效的监督手段。

黔西南州各地各部门也因地制宜，纷纷采取了创新性的措施。比如，黔西南州国税局通过制定《黔西南州国税系统“四位一体”干部管理软件晾晒平台实施细则》《黔西南州国税系统机关个人业绩考评实施细则》，创新绩效管理和利用数据，建立“四位一体”干部管理信息化平台，实现正面激励与负面惩治相结合。在黔西南州地税局通过创建工作业绩晾晒平台、竞聘挂职平台、干部培养观察评价平台搭建等，创新干部评价的体系。兴义市通过量化考核、晒比述评调等方式践行“四位一体”创新机制，兴仁县通过授予“流动红旗”和“三色单”制度来创建干部“四位一体”机制等，不仅改善了干部的作风，同时还推动了黔西南州经济社会发展。

2.成效

黔西南州干部召回管理机制取得了很好的成效，得到了社会和干部群众的一致好评，破解干部管理的难题，释放制度机制的活力，凝聚强大的发展力量。同时得到中央和贵州省委的重视和肯定，中组部党建研究所和省委组织部组工干部学院把这一制度列为2015年重点课题系统研究，还吸引许多其他地市专门来黔西南州进行调研。截至2015年6月底，黔西南州共召回各级管理干部3164人，占干部总数73019人的4.33%。

（1）转变了干部工作作风，密切了党群干群关系。针对黔西南州群众普遍反应的干部存在的“工作拖延、干事不积极、办事不公正，怕作为、乱作为”等不良作风，黔西南州通过干部召回管理制度和“四位一体”干部管理机制，使干部转变了作风，受到警示并产生危机感，打破了“干部能上不能下，能进不能出”的藩篱，改善了党群干群关系，增进了党民的鱼水情。

（2）激发干部改革创新的内生动力，为民服务意识增强。通过干部召回管理制度和“四位一体”干部管理机制，建立正向激励和负面清单相结合，使干部从“要我做”转变为“我要做”，提升了干部的精气神，增强干部干事创业的主动性、自觉性、积极性，全心全意为人民服务，树立勤政为民的意识，勇于改革创新担当，热情的帮助群众办事解决困难，形成了干事中你追我赶的良好氛围，有效地改善了从政环境和政治生态。

（3）弥补制度不足，从严管理干部。在现行的干部管理处罚中，只针对干部出现的明显错误进行处罚，而对于为官不为这种现象却缺乏惩处。那么黔西南州推行的干部管理召回制度比双规轻，比批评重，弥补了干部管理制度的缺点。黔西南州还注重顶层设计，在实施“四位一体”干部管理机制时，把全州的党政机关和事业编公职人员都纳入干部召回管理的范围，不管是干部还是职工都同等对待，扎紧了制度的笼子，纯洁了干部队伍。

3.经验

（1）坚持党建引领，凸显问题导向。抓党建就是抓关键，推进党的建设伟大工程需要一支高素质、能力强、能做事的干部队伍，要求我们要从严治党、从严治吏。当干部中出现了为官不为、推诿扯皮、办事效率低下、官僚主义严重的问题时，黔西南州能够及时发现问题，并通过建立干部召回管理和“四位一体”这两个制度牢笼去管理干部，还坚持以党建为引领，通过党建约谈、党建扶贫云平台、民意调查中心、民生监督员等方式来监督管理干部，促使干部转变作风，实现在其位谋其政。

（2）坚持正向激励和负向惩戒相结合。黔西南州创立“四位一体”干部管理机制，既包括激励干部机制，也包括干部问责管理制度，坚持正面激励和负面清单相结合，既有奖励，又有惩治，符合了中国共产党的“惩前毖后、治病救人”的一贯方针。对于优秀的干部要给予表彰宣传或者提拔重用，促使他们更好的服务群众；对于存在问题的干部要加强惩治和教育，纠正错误以求进步。激发了干部在改革创新中的热情，促使干部更加履职尽责，强化了党群干群关系。

（3）坚持分类对待，惩教结合。黔西南州实施的干部召回管理制度，总共提出对不想干、不会干、完不成年度目标任务、闹不团结、不严守纪律5种类型应召回的干部和30种应召回的干部情形，针对不同问题的干部，进行分类处理，因材施教，坚持惩治和教育相结合。被召回的干部还可以“回炉锻造”，没有全盘否定。比如，对于平常工作认真，但是不思进取、得过且过和工作能力差的干部，要进行集中教育培训；对于工作拖延、办事效率低下的干部要进行跟踪考察并让优秀的干部进行传帮带；对于群众反应问题较大的干部要被转岗。

（二）建立黔西南州干部容错纠错机制存在的问题

1.硬性摊派指标，存在形式主义。黔西南州的干部召回制度还推出了“末位淘汰”制，即每个单位至少要推出一名干部被召回，有的单位工作人员本来就少，再被召回更没人干事了，于是领导就把自己指定为被召回干部，就有可能造成称职的干部反而变成不称职的干部，存在弄虚作假，走过场的形式主义，甚至还会伤害干部创业干事的积极性。

2.召回标准执行难度大，方法走样。虽然黔西南州梳理了30种应被召回的情形，但是只规定了基本规则和方法，落实到各地各部门的时候，具体的标准随意性比较大。有的召回情形比较笼统，比如“思想不纯，信念动摇的”等规定比较虚，不好量化，就导致执行起来有难度。有的干部因为犯一次小错误就被召回，会促使他以后干工作畏手畏脚，也无法真正在心里接受干部召回制度。有的地方通过投票来确定召回的干部，就会导致有些干部不安心工作，花费大量的时间金钱和精力去跟领导同事搞好关系，出现这样的现象是我们不愿意看到的。有的地方出现通过抓阄或者轮流的办法决定被召回的干部，严重影响了干部干事创业的积极性。有的单位领导推不出被召回的干部，怕得罪人怕影响单位的业绩和形象，导致为官不为的现象仍屡禁不止。

3.缺乏干部澄清机制，社会氛围不宽容。无论是干部召回制度还是“四位一体”干部管理机制，都没有提出干部澄清机制。只是在干部被召回后，组织对干部进行谈心交心，谈话诫勉，消除顾虑，认识改正错误。当干部在改革创新中犯错误时，并没有建立干部澄清机制，可能会存在干部被诬告的情况，因此挫伤干部在改革创新中的干事激情。还有的被召回干部经过培训后，回到原单位，别人就在背后指指点点，让他在工作的时候倍感压力，不好继续开展工作，存在氛围不够宽容的情况，不利于营造良好的工作环境。

4.只注重纠错问责，没有建立容错机制。干部召回制度主要是针对纠错中的问责机制，“四位一体”管理机制中也只有正向激励机制和负面问责机制，但是却没有提出建立容错机制。有些干部在改革创新中大胆改革，敢闯敢试，却因为在推动改革中因先行先试、缺乏经验而出现无意过失的，应该允许试错，给予宽容。但由于没有合理设置容错的范围和标准，就会导致干部在改革创新工作中会瞻前顾后，裹足不前。

5.没有进行风险评估，评判主体单一。干部在执行重大决策前，并没有进行风险评估，就可能会导致干部在改革创新中出现重大失误，对国家和集体造成不可挽回的损失。对于干部是否胜任现职工作，评判主体只有政府，评判主体过于单一，可能会造成评判出现不公正、不平等的后果。想要建立科学的容错纠错机制，就要扩大评判主体的队伍，要加入群众、专家、利益相关者等群体，形成评判主体多元化，才能够确保正确判断干部是否出现错误。群众是日常与干部接触最频繁的，对干部的工作情况最了解，也是最有发言权的，因此，要让更多的群众参与进来，才能使制度更加科学规范。

三、路径依赖：建立科学的黔西南州干部容错纠错机制

（一）明确衡量标准和容错范围

1.以“三个区分开来”作为容错纠错的基本标准。2016年1月，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中提出了“三个区分开来”的容错标准和原则，即“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。建立容错纠错机制并不是表明所有的错误或者失误都可以容错免责，“三个区分开来”作为区分改革创新中错误性质的一把基本标尺，为各地各部门建立具体的衡量标准指明方向。黔西南州在建立容错纠错机制的时候，如果犯错误的出发点必须是好的，是在法律法规范围内出现的探索性失误，程序也合理合法，后果不严重还能挽回，并采取举措避免更大的损失等，这些错误都可以宽容。

2.深入调研并明确容错免责的情形。在充分调研的基础上，从不同行业、不同领域等征求干部的意见，了解干部在改革创新中经常会在哪些方面出现失误犯错，从而制定容错免责的条件和情形。容错情形可以根据不同行业领域情况分类细化，更具有针对性和实用操作性。

合理设置容错免责的情形：第一，因先行先试，缺乏经验出现探索性失误的；第二，因政策调整变化，给工作造成损失的；第三，在遇到突发事件时，积极主动作为的，出现失误的；第四，经过民主决策程序出现失误，没有为个人、他人或者单位谋私利，主动挽回损失的；第五，符合法律法规，在开展创新性工作中出现失误的；第六，因自然灾害等因素造成失误的等情形，都可以容错。但是出现重大决策失误和不经法定程序的重大决策都不能进行容错。

（二）坚持容错纠错机制的原则

1.坚持依纪依法。建立容错纠错机制，要遵循法治思维和法治方式，干部要坚持遵守党纪国法。容错的前提就是干部在改革创新中所犯的错误或者失误，必须是在党纪国法范围内的，超过这个范围的错误就是违法违纪，要被严肃处理惩治。干部要坚守法律法规的底线，不能超越党纪党规的红线。即便在纠错时也要遵循党纪国法，不能把容错纠错机制当做是违法犯罪干部的“避风港”。还要警惕有的干部借改革创新之机为自己谋取利益，对于那些明知故犯、我行我素的违纪违法干部要坚决惩治。

2.坚持实事求是，宽严相济。实事求是是中国共产党的优良传统作风，要求我们一切要从实际出发，客观公正的对待犯错误的干部。同样在建立容错纠错机制时，也应该坚持实事求是的原则。废弃纠错指标制，根据实际情况制定具有操作性的纠错办法，坚决抵制形式主义、弄虚作假等现象。在免责时，要将真正需要免责的错误同违纪犯法的情形区分开来。

坚持宽严相济的原则，宽主要体现在对于容错的单位或个人，可以在以下几方面不受影响：包括个人评优、单位绩效考核、干部提拔任用等，促使干部放宽心，继续进行改革创新干事创业无后顾之忧。宽还体现在营造宽容失误、支持改革创新的氛围，当改革创新者犯错误后，可能会影响他的评价，对他的前途产生不好的影响，从而加重他的心理负担。因此，需要加大对容错纠错机制的宣传力度，避免“领头羊”变成“替罪羊”。严则体现在要制定容错免责严格的程序，对干部所犯错误进行严格区分。在纠错的时候也要严格，不让犯错的人有可乘之机，通过规定负面清单来问责纠错。

（三）进行风险评估，适当扩大评判主体

当前社会风险无处不在，高度的复杂性和不确定性迫切需要干部在改革创新干事创业中急需进行风险评估。要建立科学的风险评估体系，使决策更加科学民主，把风险降到最低。还要适当扩大评判主体，形成多元化的民主评价体系。评判主体过于单一，会造成容错纠错的不公正。因此，要把群众、专家、利益相关者等群体纳入到评判主体中去，可以适当引进“群众听证会制度”，还可以发挥人大和政协的监督作用，判断重大决策失误。

（四）坚持容错纠错结合，健全相关配套制度

容错和纠错是干部改革创新不可或缺的两个部分，相互联系。容错是手段，纠错是目的。容错并不等于放纵错误，有错误必须立即纠正。只有二者相结合，才能真正做到对干部的严管和厚爱。

1.完善澄清保护机制，让干部轻装上阵。澄清保护机制能够真正做到处罚违纪犯法的人，也能够保证清白的干部。对于所反映问题失实受到诬告的，要在一定范围内及时澄清。对于轻微违纪的干部，可以通过谈心交心、批评教育帮助他及时改正错误。要严厉查处诬告行为，典型案例要及时通报，要公正核查处理，并允许被反映的单位或者个人进行解释或者申辩，依法维护自己的合法权益。

2.建立公开提醒机制，让干部远离风险。首先，对于容错纠错机制的具体情形和方法，要广泛吸收采纳众人的意见，提高机制的民主化和科学化，才能保证机制的可操作性和针对性。其次，在容错纠错机制出台后，要及时通过报纸、电视、网络等媒体公开宣传内容，让众人知情，评价也将更公正合理。再次，当干部犯错后，政府要公开容错纠错的对象、事件、原因等等，给众人一个交代，接受众人的监督。

3.落实纠错改正机制，让干部心无旁骛。古语云：“人非圣贤，孰能无过？过而能改，善莫大焉。”改革创新中必然会出现失误，落实纠错机制就非常有必要了。纠错机制可以将失误所造成的损失减少到最小，也给干部提供一个改过自新的机会。对于工作中出现失误的单位或者个人，要及时抓早抓小，加强日常的教育和监督。做到及早发现提醒纠正小错误，并给予针对性的教育。还应采取约谈提醒、诫勉督导方法促使有关单位和个人查找犯错原因，及时改正错误。要运用好监督执纪的四种形态，针对不同情形处理。对于犯轻微错误，主动采取措施挽回的给予免责或者减轻处罚；对于有些干部拒不认错改错，要按照党规党纪严格处理。纠错制度也是实现制度治党的一项重要措施。

结语

“惟其艰难，方显勇毅；惟其笃行，才弥足珍贵。”容错纠错机制是从严管理干部的一种制度创新，将容错纠错机制落实好，将有利于推进全面深化改革，有利于全面从严治党制度化，有利于中国特色社会主义事业发展。

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