完善养老保障体系的路径与措施

■文／董登新

十九大报告第一次明确作出“尽快实现养老保险全国统筹”的决策，“尽快”二字表达的是时代紧迫感、历史使命感，不能拖延。实现养老保险全国统筹，应该成为2020年全面建成小康社会的内在要求，也是人民获得感、安全感、幸福感的重要组成部分。

2018年6月13日，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（以下简称“通知”），这标志着我国职工基本养老保险全国统筹的实现路径、时间节点、步骤进程及最终方案已经水落石出，接下来就是具体实施，付诸行动。

从“通知”条款及人社部负责人答记者问的相关内容，可以梳理出尽快实现养老保险全国统筹“三步走”的清晰思路及实施步骤：第一步，从2018年7月1日开始正式实施中央调剂制度；第二步，到2020年底，全面实现真正意义上的省级统筹，也就是实现企业职工基本养老保险省级统收统支，结束地级市或县（市）统收统支的历史；第三步，从2021年开始，正式实现职工基本养老保险全国统筹（全国统收统支）。

养老保险全国统筹最核心的理念，就是实现职工基本养老保险全国统收统支的“大一统”制度，它既体现制度公平，消除地区之间的制度差异，同时也体现制度效率，有利于充分发挥职工养老保险基金的规模效应及在全国范围内互助共济的功能作用，同时维持保险精算平衡下的制度高效与可持续。

实现职工基本养老保险全国统筹，是一个系统工程，它不单单是全国统收统支的问题，还必须多措并举、配套改革、同步推进。养老保险全国统筹，既是我国缴费型社会保障制度领域的一次重大改革，更是我国养老保障体系三支柱整合的一次重大机遇。因此，必须从战略高度进行再设计，把握历史时机，大胆推进改革。

全国统筹与统一费率须同步推进

众所周知，基本养老保险的缴费率与替代率是相互匹配、密不可分的。一般地，高替代率要有高缴费率来支撑；而较低的缴费率只能支持较低的替代率。根据国际惯例，作为第一支柱的基本养老保险（公共养老金），其制度定位应该是为国民养老提供底线保障，并能防止老年贫困。这一“底线保障”的制度定位，表明基本养老保险的给付替代率不可能太高，进而与之相匹配的缴费率也不宜过高。

目前，我国职工基本养老保险总缴费率最高水平仍为28%，其中，雇主缴费率为20%，雇员缴费率为8%。根据世界劳工组织对148个国家的统计，基本养老保险雇主费率超过20%的国家仅有20个，而雇员费率超过8%的国家也只有38个。相比之下，我国职工基本养老保险的总缴费率是偏高的，尤其是雇主缴费负担过重。

为了促进经济转型升级、给企业降费减负，从2015年开始，国务院率先从失业保险、工伤保险、生育保险三个“小险种”启动社保降费改革，这是自上世纪90年代我国开始建立现代社会保险制度以来第一次尝试社保降费。经过2015—2017年多轮社保降费，目前失业保险总费率已从3%降至1%，工伤保险平均费率已从1%降至0.75%，生育保险平均费率则从1%降至0.5%。实际上，在社保五险中，职工基本养老保险与职工基本医疗保险是最重要的两个险种，二者缴费率最高，但其收支平衡压力也是最大的。其中，职工基本医疗保险雇主缴费率为6%、雇员缴费率为2%，相比其他国家，其总费率水平应该是大体适度的，它几乎没有降费的空间，因此，在2015年以来的多轮社保降费中，职工基本医疗保险是唯一未降费的社保项目。2018年4月以来，部分省份职工基本养老保险雇主缴费率仅下调一个百分点，而雇员缴费率维持现状不变。

2018年9月6日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议强调，在社保征收机构改革到位前，各地要一律保持现有征收政策不变，同时抓紧研究适当降低社保费率，确保总体不增加企业负担，以激发市场活力，引导社会预期向好。这里所讲的“抓紧研究适当降低社保费率”，目标所指已经十分明确，三个小险种以及医保已无降费空间，接下来社保进一步降费的唯一目标，就只剩下雇主缴费率高的职工基本养老保险，而且其降费总幅度可能具有较大的想像空间。

整合“三金”制度，建立混合型第二支柱

事实上，社保降费与企业减负是性质不同的两个概念。社保是民生，是企业社会责任的底线，因此，社保降费应该做加减法、做制度整合，而不是单纯地为企业减负，更不是推脱企业社会责任。

目前我国三支柱养老保障体系的基本特征是：第一支柱独大，第二支柱弱小，第三支柱空白。我们将第一支柱养老金称为“公共养老金”，而将第二、三支柱养老金称为“私人养老金”。在第一支柱职工基本养老保险大幅下调缴费率及替代率的同时，第二支柱企业年金和职业年金必须补位扶正，以弥补第一支柱替代率下降后养老保障的不足。

众所周知，美国政府是世界上赤字与外债最庞大的政府，美国人基本上不怎么存款、也不囤房，然而，3亿美国人却拥有28万亿美元的私人养老金总储备，它占全美家庭金融资产的比重高达35%，这才是美国人及美国家庭最大的财富和底气。

相比之下，我国14亿人口的私人养老金总储备仅为1.3万亿元人民币，国民养老只有单一支柱的职工基本养老保险，作为第二、三支柱的私人养老金几乎接近空白，这是一个“未富先老”的人口老龄化大国将无法承受的现实。

作为第二支柱的企业年金规模狭小，发展严重滞后，主要原因有两个：其一，作为第一支柱的职工基本养老保险，过高的名义缴费率与替代率，直接挤压了企业年金生存与发展的制度空间；其二，企业年金、职业年金与住房公积金同时并存，既存在制度重复建设，又存在制度不统一，直接造成制度高成本、低效率以及制度的不公平。

职工基本养老保险总费率高达28%，住房公积金总费率最高可达24%，按照制度规定，这两项是企业必缴的费用，这就意味着企业在缴纳了最高可达52%的费率后，基本上没有能力再继续支付最高可达12%的企业年金缴费，因此，在职工基本养老保险与住房公积金优先缴费的硬性规定下，企业年金形同虚设，没有发展空间。

养老保险全国统筹，既要将公共养老金的缴费率及替代率降下来，又要将私人养老金替补上去，从顶层设计角度讲，三支柱养老保障体系是一个有机整体，必须进行制度整合与精算平衡。

事实上，住房公积金与企业年金、职业年金“三金”并存，这既是制度的重复建设，也是多轨制的制度不公平。企业年金与职业年金同为补充养老，一个自愿参加，另一个却强制参加；一个设实账，另一个却含有虚账；而住房公积金则同时具有住房保障与补充养老双重功能，因此，借鉴美国401（k）经验，完全可以将住房公积金与企业年金、职业年金“三金合一”，打造全员覆盖的混合型第二支柱养老金计划。

为此，建议将第一支柱职工基本养老保险雇主缴费率最终降至12%，降低8个百分点，也就是将雇主雇员总缴费率从28%降至20%。其理由有三：第一，与灵活就业人员基本养老保险的总缴费率20%相统一，体现制度公平，这也是国际惯例做法；第二，浙江与广东两省职工基本养老保险雇主费率仅为14%，还可再降两个百分点；第三，职工基本养老保险雇主费率降低8个百分点，正好与企业年金雇主费率8%一致，可将职工基本养老保险雇主降费的8个百分点强制平移至“三金合一”的账户，作为雇主缴费，与此同时，雇员匹配缴费可设定为4%，做成普惠型、全覆盖的第二支柱养老金计划。

表面上看，第一、二支柱养老金制度整合降费，似乎只是做了一个加减法，但其性质与意义已是截然不同。这样做，不仅大幅降低了企业社保缴费总负担，还可以重建“准强制性”的第二支柱养老金储备，并为职工基本养老保险全国统筹奠定坚实的制度基础。

加大力度划转部分国有资产充实社保基金

为了抵补社保转制成本及历史欠账，曾进行过两轮国有资产划转充实全国社保基金的制度安排，第一轮是始于2001年，减持国有股筹集社会保障基金；第二轮是始于2009年，境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金。2017年11月9日，国务院发布了《划转部分国有资产充实社保基金实施方案》，这是第三轮国有资产划转工作安排。本次划转部分国有资本充实社保基金，主要划转对象是中央和地方企业集团的股权，划转比例确定为企业国有股权的10%。

本次划转工作安排分为试点与分批划转两个阶段。第一步，2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3—5家、中央金融机构2家。试点省份的划转工作由有关省（区、市）人民政府具体组织实施。第二步，在总结试点经验的基础上，2018年及以后，分批划转、尽快完成划转工作。但时间已过去近一年，截至2018年10月15日，仅有3户试点企业划转国有资本200多亿元到全国社保基金，产权变更登记虽已完成，但仍需等待修改公司章程、办理工商变更登记后，200亿元才能真正到达全国社会保障基金账户。

所谓“兵马未动，粮草先行”，在多省已出现当年收支缺口（甚至有个别省份基金“穿底”）的情况下，加大力度划转国有资产充实社保基金，为职工基本养老保险全国统筹铺路搭桥、储备足够“粮草”，这是十分必要而紧迫的。■