江苏司法行政系统“法律诊所”建设的实践探索

刘 洋（江苏省司法厅）

“法律诊所”是一项舶来品，起源于20世纪美国高校法律援助机构，国内高校于20世纪80年代引入并发展，江苏省司法行政机关也始终支持、引导高校参与法律援助工作。2017年2月，江苏省司法厅党委着眼于法治惠民，将原本囿于高校的“法律诊所”拓展到司法行政工作领域，创造性地在聚焦富民15项举措中提出设立司法行政机关“法律诊所”，为群众提供急需的法律服务。2017年3月，江苏省司法厅基层处按照厅党委的要求，起草并下发了《关于设立“法律诊所”的工作方案》，将“法律诊所”定位为移动的司法行政服务站，侧重于为流动群众提供司法行政服务，与主要为常住人口提供司法行政服务的公共法律服务中心及司法行政服务站一道，形成功能互补、错位发展的公共法律服务格局，并明确了“法律诊所”建设的具体要求和时序进度。2017年6月，在全省加快推进公共法律服务体系工作会议上，江苏省司法厅厅长柳玉祥指出，公共法律服务在“四个拓展”“四个延伸”上扩展平台，要向农民工集聚区、高校等延伸，设立“法律诊所”，使“法律诊所”建设不断向纵深发展。

一、“法律诊所”的建设意义

（一）“法律诊所”建设是公共法律服务平台的有力补充。2017年8月21日，司法部下发《关于推进公共法律服务平台建设的意见》，提出加强公共法律服务实体平台及公共法律服务热线平台和网络平台建设等，旨在为有需求的群众提供多元化的公共法律服务产品方面搭建有效载体。“法律诊所”打破了按行政层级设置的固有模式，在车站、农民工聚集地、医院等矛盾易发地选址，进一步加强司法行政工作阵地建设，着眼于为流动群众提供一站式公共法律服务，力图实现公共法律服务无死角。“法律诊所”是对现有公共法律服务线上线下平台的有力补充。

（二）“法律诊所”建设顺应了当前司法行政改革的形势需要。当前司法行政改革责任重大、任务艰巨，急需统筹各方力量，将有限的司法行政资源配置到最需要的工作领域，力求实现改革难题个个击破。建设“法律诊所”，立足于将改革融入到司法行政日常工作中，推动工作机制创新，坚持把握公共法律服务的一般规律，从方便、满足群众的法律服务需求着眼，把有限的法律服务力量分配到最紧缺的地方，突出了改革的创新精神和问题导向，有利于为司法行政改革创造良好的社会环境，争取社会大众的广泛支持。

（三）“法律诊所”建设是江苏“四个全覆盖”工程转型增效的亮点特色。“法律诊所”在实际运行过程中，发挥为群众调处矛盾、解答法律问题、做好法律知识宣传等功能，作为提供办理公证、司法鉴定指引，法律援助等事项的联络点，并积极探索将“法律诊所”作为特殊人群服务管理的流动站点。“法律诊所”已成为江苏“矛盾纠纷排查调处、公共法律服务、特殊人群服务管理、法治宣传教育”四个全覆盖工作转型增效的新阵地。

二、“法律诊所”的具体设置、特征和初步成效

江苏省“法律诊所”建设工作明确由县（市、区）司法局管理的法律服务队伍实施，设区市以上的司法行政机关在统筹其他法律服务资源方面提供支持、帮助。在组建工作队伍上，由县（市、区）司法局组织遴选律师、公证员、基层法律服务工作者、人民调解员等加入“法律诊所”服务队伍，轮流指派法律服务工作人员于“法律诊所”开展工作。在选址工作上，县（市、区）司法局在医院、车站、商场、工地等人员集聚区，协调相关单位通过设立法律服务咨询室、咨询台、咨询岗等形式，建立5个以上“法律诊所”，明确识别标识，方便群众寻找。在活动开展方面，完善服务机制，将定期值班服务与不定期电话服务相结合，开展法律咨询，矛盾调解，法治宣传，提供办理公证、司法鉴定指引，指导群众申请法律援助等。在督查考核上，将“法律诊所”设立情况纳入年度工作绩效考核的重点内容，根据目标、序时进度的要求，分阶段开展督查，推动工作落实。此外，在“法律诊所”的建设发展过程中，呈现出了以下一些鲜明特征：

（一）借鉴医院诊疗模式，创新法律服务方式。法律问题的处理过程与医院诊疗病患的过程具有相似性，这是法律诊所在服务形式和操作流程上借鉴医院诊断模式的基础。江苏省南京市栖霞区以特色“四诊”即“广场义诊”“律师坐诊”“上门巡诊”“综合会诊”服务社区群众，扩大诊所服务的覆盖面；连云港市海州区按照需求设置“法律门诊”层次，设立“法律普通门诊”和“法律专家门诊”岗位，满足群众多样化的法律服务需求；淮安市法律诊所统一制作了“法律诊所 服务你我”的公示牌，公示“诊断”服务范围和“诊所”服务流程，明确“法律诊所”服务内容和步骤，使群众对法律服务事项一目了然。

（二）根据法律服务的实际需求，合理调配资源，灵活设立“法律诊所”。人群集中的矛盾易发地往往是法律服务需求较多的地区，各地司法行政机关要紧紧把握这一规律，打破在村（社区）设置司法行政服务站的固有思维模式，因地制宜，在人流量大、法律服务需求量大的地区按需设立“法律诊所”，并依托“12348”法律服务队、镇（街道）公共法律服务中心、村（社区）便民法律服务站以及调解组织等机构，选派律师、人民调解员、基层法律服务工作者等专业人员轮流到“法律诊所”中“坐堂问诊”，提供公共法律服务。如江苏省无锡市各县区分别在医院、车站、大型商场、专业市场、老年活动中心、景区、工地、部队、看守所、监狱等地点共设立“法律诊所” 22个。

（三）依托司法行政专业队伍和多元社会力量，合力开展法律服务。各地注重调集专业力量，投入“法律诊所”建设，如江苏省泰兴市“法律诊所”主任由当地十佳法律服务明星担任，工作人员也须为近3年被评为先进个人的基层法律服务工作者。在司法行政机关的协调下，“法律诊所”组成人员也呈现多元化，如江苏省淮安市成立了以法律援助律师、社会执业律师、基层法律工作者、人民调解员、公证员、驻淮高校法学院大学生等为成员的“法律诊所”服务队伍。

目前江苏省各地已建成“法律诊所”700余家，2800余名律师、公证员、基层法律服务工作者、人民调解员等参与“诊所”的日常工作，全省“法律诊所”在法律咨询、调解矛盾、法律援助、法治宣传、提供办理公证指引等方面服务群众，并初见成效。“法律诊所”相关工作的开展，为群众提供了必要的公共法律服务，充分证明了“法律诊所”建设在推动各地公共法律服务体系建设方面的现实意义，彰显了司法行政机关在惠民生、保稳定、促发展中的重要职能作用。

三、“法律诊所”发展中的问题及完善建议

自“法律诊所”开设以来，人民群众对司法行政机关开展法律服务工作的认可度和满意度不断提升。但是，“法律诊所”在迅速发展的同时，尚未形成统一的设置标准，“互联网+法律诊所”推广力度不够，部分人民群众对“法律诊所”的职能尚不太熟悉，还有少数地区简单把“法律诊所”当作司法行政服务站来建设。因此，应当在总结“法律诊所”发展经验的基础上，着眼将“法律诊所”放在公共法律服务体系建设中，着力将“法律诊所”打造成司法行政机关的品牌公共法律服务项目。

（一）加强标准化、专业化、特色化建设

一是要加强“法律诊所”标准化建设力度。标准是“法律诊所”建设质量的准绳，确立“法律诊所”发展标准，对于法律诊所规范化建设至关重要。在《关于设立“法律诊所”的工作方案》中，已经对“法律诊所”的队伍、选址、工作内容等方面作了要求。今后，应当在全面调查研究苏南、苏中、苏北“法律诊所”不同发展情况的基础上，制定全省《法律诊所工作指南》，明确法律诊所的功能设置、平台建设、岗位设置与人员、服务范围与方式、制度建设与台账设立等方面的基本标准和要求，各地可在此基础上设置更高标准，指导全省各地“法律诊所”建设深入开展。

二是要加强专科“法律诊所”建设。国外高校“法律诊所”的发展已有近百年历史，形成了一整套运作机制，我们可以在其形式和内容上加以研究，将有益经验运用到我国司法行政系统“法律诊所”创建中。在美国高校，“法律诊所”逐渐呈现精细化发展趋势，例如，在美国的佛罗里达海岸法学院，“法律诊所”分为“家庭法法律诊所”“刑事辩护法律诊所”“残疾人和公共利益法律诊所”“商业和企业法法律诊所”。在我国司法行政系统“法律诊所”的发展过程中，也应当秉持专业化发展路径，如在医院附近设立“医患纠纷法律诊所”，在农民工活动区域的附近设立“维护农民工合法权益法律诊所”，在大型商场附近设立“消费法律诊所”等等，为人民群众提供适销对路的法律服务，满足多元化的法律服务需求。

三是要坚持特色化、差异化发展。为流动人口提供法律服务是“法律诊所”的任务之一，本地常住人口可以就近去辖区内的公共法律服务中心或司法行政服务站获取法律服务，而流动人口往往缺乏便利条件。因此，不能简单地在司法行政服务站加挂“法律诊所”的牌子来建设。流动人口，如农民工群体，经济条件较差，遇到自身权利被侵害情况时，若得不到及时的法律援助，容易导致极端事件的发生，造成社会的不稳定。为此，各地司法行政机关应当坚持“法律诊所”的特色化发展路径，努力为流动人口提供及时的法律服务，推动形成“法律诊所”与各级公共法律服务中心、司法行政服务站相辅相成、互为支撑的发展格局，这样既能避免司法行政资源的浪费，又能补强司法行政发展的短板。

（二）加大与高等院校、公安机关的对接力度

一是要充分动员高校参与司法行政系统“法律诊所”的建设。在“法律诊所”的运作过程中，高校是社会多元专业力量的重要组成部分。高校法学教师很多兼职律师工作，理论和实践能力兼备，高校学生尤其是通过司法考试和具备实践经验的研究生，往往具备较高的法律技能，充分动员高校法学教师和学生力量，充实到“法律诊所”建设中来，有助于夯实人员力量，提升法律服务质量，并为司法行政工作提供后备人才。

二是要加大与公安警务室的合作力度。司法行政机关要安排专门人员负责调解工作，强化“法律诊所”与公安警务室的对接力度，加强矛盾纠纷从移送、接收、调处、评估的过程控制，保证矛盾纠纷的有效化解。此外，“法律诊所”建设可以积极学习公安机关警务室在人员配备、硬件、机构设置、信息化建设等方面的成熟经验。

（三）加大“互联网+法律诊所”的推进力度。如今，大数据、人工智能大大地推动了社会进步，信息化也是推进司法行政工作“换道超车”的必要手段。近年来，江苏省司法行政机关积极按照上级机关决策部署，推动司法行政改革与现代科技相结合，在推动全系统信息化建设应用和司法行政一体化智能平台工作上取得积极成效，形成了“2+1+N”的江苏司法行政一体化智能平台总体架构，建成了为群众提供一站式法律服务的“12348”公共服务平台等。未来，要将信息化建设成果应用到“法律诊所”建设中，缓解当前法律服务资源不足的状态，降低“法律诊所”的建设成本，提高工作效率。做好“互联网+法律诊所”工作，就是要贯彻“让数据多跑路，让群众少跑腿”的理念，积极探索利用网络技术满足群众法律服务需求，以现代科技促进法治惠民目标的实现。具体来说，可以设计专门的“法律诊所”客户端，或者建立“法律诊所”微信公众号，张贴微信二维码，将研发的公共法律服务产品融合到客户端或者公众号中，并推广“法律诊所”在线功能，引导广大群众加以运用，努力探索打造“网上法律诊所”。

（四）将“法律诊所”打造成司法行政机关的窗口。现阶段，人民群众对司法行政机关的具体职能和工作内容不甚熟悉，“法律诊所”的功能发挥受限，应当以大力打造品牌“法律诊所”为契机，积极利用“12348”热线、司法行政网站、微博、微信等新兴媒介以及报纸、期刊、电视等传统媒体大力宣传推介“法律诊所”，努力将“法律诊所”打造成司法行政机关的示范窗口，扩大影响力，使人民群众普遍了解“法律诊所”，知悉获取法律服务的途径和方法。要及时总结、宣传“法律诊所”建设的好经验和取得成效，促进群众更多地了解司法行政工作，争取社会各方的广泛支持，树立司法行政机关为民服务的良好形象，推动“法律诊所”加速发展。

（五）将“法律诊所”打造成“谁执法谁普法”的阵地。2017年7月，江苏省深改组审议通过《江苏省国家机关“谁执法谁普法”普法责任制实施办法》，这是继2015年6月30日，江苏省司法厅联合有关部门出台《江苏省国家机关“谁执法谁普法”责任制度实施办法》之后，根据中央深改组《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制度的意见》，对江苏省普法责任制的再升级、再落实。“法律诊所”的建设是加强法治宣传工作、推进普法责任制落实的重要契机，可以将“法律诊所”作为公安、检察、法院、工商、税务、信访、质检、食品药品监督等单位开展普法工作的阵地，定期要求普法工作人员现身说法、以案释法，推动普法工作向纵深发展，形成分工负责、各司其职、齐抓共管、全线联动的大普法工作格局。