湖南公共法律服务体系建设情况调研报告

司法部“根在基层”青年干部调研团

为深入了解中央关于推进公共法律服务体系建设的决策部署在基层的贯彻落实情况，2017年9月17日至23日，按照中央国家机关工委和司法部党组的部署要求，由司法部八个直属机关单位组成的“根在基层”青年干部调研团一行赴湖南省开展调研实践活动。调研团行程涉及长沙、娄底、湘潭3个城市的4个县（区）、6个乡镇、4个村（社区），先后走访了湖南省公共法律服务中心、浏阳市淳口镇公共法律服务站、娄底市娄星区小科社区公共法律服务点、韶山司法所、大鲲律师事务所、长沙公证处、湖南省女子监狱、湖南省女子强制隔离戒毒所等19个调研点，与当地司法行政机关干部、司法所长、基层法律服务所长、人民调解员、律师、公证员等进行了深入交流互动，听取基层同志对公共法律服务体系建设的意见建议。通过实地查看、与基层同志座谈、查阅卷宗、观看工作视频、发放调查问卷等方式，团员们对公共法律服务体系建设有了更深刻的认识和体悟。

一、公共法律服务如何满足人民群众多层次、多领域的法律需求

（一）“下楼、上线”，搭建服务平台。《关于推进公共法律服务平台建设的意见》要求，要紧紧围绕经济社会发展和人民群众实际需要，立足“法律事务咨询、矛盾纠纷化解、困难群众维权、法律服务指引和提供”的平台建设功能定位，加强公共法律服务实体、热线和网络平台建设。对此，湖南省司法厅提出的口号是“下楼、上线”。

“下楼”指全面推进实体平台建设。建设省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）五级公共法律服务实体平台，将法律服务人员从楼上的办公室搬到楼下的接待窗口，为群众提供综合性一站式法律服务，称之为“下楼”。目前，湖南全省已建成公共法律服务中心123个（省级1个、市级5个、县级117个），覆盖95%的县市区，全部处于临街一楼位置；51%的乡镇（街道）和13%村（社区）建立了公共法律服务工作站（点），各中心和站点划分法律咨询、人民调解、法律援助等功能窗口，统一形象标识、服务功能，便于群众寻求法律帮助，极大提升了法律服务与群众的“接触面”。以浏阳市公共法律服务中心为例，2015年6月建成投入使用后的最初半年，就接待群众1.7万人次，是浏阳市法律援助便民服务窗口以往全年接待量的7倍多，得到了当地群众的欢迎和称赞。娄底市娄星区的11个乡镇（街道）公共法律服务工作站全部依托司法所设立，按照湖南省统一标准建设，将办公室改为了接待窗口，方便群众及时寻求法律服务。

“上线”指建立“法律服务淘宝网”。关于将“互联网+”思维贯彻到公共法律服务体系建设中，湖南省司法厅提出，要站在服务需求者的角度，增强“受众”意识。不能仅仅站在管理者的角度把司法行政“信息化”，而是要站在公众的角度把司法行政“互联网化”。建立省级法律服务平台——“如法·湖南公共法律服务网”（以下简称“如法网”），让全省各类法律服务机构在网上开设“店铺”，“坐”网执业，群众通过网络自主选择法律服务机构，在网上咨询交流、打官司、学法律、办业务，享受综合、快捷、多层次的法律服务，喻之为“上线”。“如法网”一期于2016年1月试运行，完成二期建设后，将成为一个包括法律援助、律师服务、公证、司法鉴定、人民调解、志愿者管理、青少年法治学堂等12项功能区块的网络平台。“如法网”建立的首要意义在于解决法律资源的区域分布、城乡分布不均衡问题，让更多的群众能够方便、快捷地利用互联网，足不出户就能享受到法律服务。以律师资源为例，长沙市拥有全省42%的律师和45%的律师事务所，其资源量是第二位邵阳市的7倍，是最末位张家界市的20余倍，个别经济欠发达地区律师极少甚至没有社会律师。“如法网”的出现在一定程度上解决了这个问题。据统计，2017年3月至10月“如法网”的累计访问量达1.6亿人次，来自长沙的访问量为2900多万人次，不足总量的18%。这一数据从某种程度上说明，湖南很多法律资源短缺地区的访客正在通过互联网，“分享”着长沙的法律服务资源，抑或说法律资源短缺地区正在和长沙一样，享受着“均等”的法律服务。同时，还对12348法律服务热线进行升级改造，与“如法网”进行业务、数据整合，实行网上监管调配，月呼入量较升级前增长90%，实现了“互联网+”大数据云计算与法律服务的深度融合，打造了“智慧服务”，提高了司法行政的工作能力和实践水平。

融合线上线下服务，打造公共法律服务O2O服务模式。O2O全称Online To Offline，是指把线上的法律服务需求者带到现实的法律服务机构中。将省、市、县三级公共法律服务中心、法律援助中心和全省753家律师事务所、117家公证处、299家司法鉴定中心、554家基层法律服务所等与网络平台紧密结合在一起，让网络平台成为公共法律服务开展的“前台”，法律服务机构成为支撑公共法律服务的“后台”，实体平台和网络平台优势互补，从而促成传统法律服务方式与互联网的深度融合。例如，调研团实地走访的长沙公证处，就携手支付宝、安存科技推出了“支付宝公证服务”，群众只要打开支付宝，选择城市服务中的公证服务，动动手指，就可以随时随地的申请办理涉外及涉港澳台公证，极大提升了服务效率。

（二）建立规范，提供制度保障。2016年12月，湖南省委办公厅、省人民政府办公厅印发《关于加快建设覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设的意见》，明确提出“要将公共法律服务体系建设列入重要议事日程，纳入本地区经济社会发展总体规划，纳入基本公共服务体系规划。将公共法律服务纳入基本公共服务清单，将市、县公共法律服务中心和乡、村工作站、点建设纳入重点民生实事项目”。为进一步推进平台建设规范化、标准化，湖南省司法厅先后印发《关于开展公共法律服务中心建设试点工作的通知》《湖南省县级公共法律服务中心建设指导标准》《湖南省公共法律服务中心形象标识基本规范》《湖南省乡镇（街道）公共法律服务工作站、村（社区）公共法律服务工作点建设基本标准》等规范性文件，明确实体、热线、网络平台各职能职责，科学配备人员力量，完善便民服务设施，推行“前店后厂”模式，努力让人民群众进“一个平台”、办司法行政的“全部业务”。各地中心、站点采取统一制度上墙，公开服务内容、程序、联系电话等方式，方便群众就近获得便捷高效的公共法律服务。

（三）创新工作，提升服务质量。湖南省司法厅坚持以需求为导向，积极打造受众面广、覆盖面宽、适用度高的公共法律服务产品。着眼于实现公共法律服务均等化，促进公共法律服务向基层延伸，普遍推行“一村（社区）一法律顾问”制度，法律顾问每月至少两次到村（社区）服务或开展公益活动，每次不少于4小时；公开法律顾问信息和联系方式，群众有需要时，可通过网络、电话预约等方式向法律顾问寻求帮助。在省、市、县分别组建“法润三湘”公共法律服务志愿者总队、支队、大队，招募公共法律服务志愿者2.2万人，广泛开展法律服务“进村入户”等形式多样的志愿者活动，借助社会力量开展公共法律服务。每个村（社区）设立若干“法润三湘”公共法律服务志愿点，志愿者充当法律服务指引者、法治宣传明白人、矛盾纠纷信息员、社区矫正志愿者的角色，进一步完善公共法律服务网络。

（四）加强宣传，鼓励公众参与。为深化公众对公共法律服务的认知，湖南省司法厅策划了多种多样的主题活动，引导和鼓励群众参与法治宣传教育活动。例如，“你学法我送票·锦绣潇湘（郴州）任你游”活动，意在通过“旅游＋普法”模式，提升法治教育吸引力，同时促进旅游经济健康发展，吸引了25万人次网友参与网络答题；开展全省初中以上学校“法治电影进校园”巡演，观众达15万人次；评选2016年度全省最具影响力法治人物和法治事件，投票数超1000万。这些活动有效扩大了普法活动的覆盖面和参与度，大大激发了公众参与的积极性，增强了公民法治观念和法律意识。“如法网”在基层设置了法律明白人和法律服务志愿点，目标是发动十万农户、十万商户和十万小微企业，共同宣传公共法律服务。他们只需要表达两句话：您要找律师吗？上如法网。您要法律咨询吗？打12348。“如法网”还为法律明白人提供了在网上宣传自己产业和产品的平台机会，使法治宣传和个人宣传有机结合，获得共赢。

二、公共法律服务体系尚需完善哪些方面的保障

（一）建立完备的政策制度体系。湖南省各级党委政府都十分重视公共法律服务体系建设，将其纳入了重要议事日程。但由于目前各方对公共法律服务体系建设的认识还不尽统一，此项工作的组织领导、推进力度、体制机制的运转方式等，与当前人民群众日益增长的公共法律服务需求，还无法完全适应，无论是司法行政系统内部的资源整合还是与外部相关部门的工作协调，都存在一定困难。公共法律服务体系的运行和管理机制、建设标准规范、考核评估等一系列制度的建立，还有待在实践探索中进一步总结经验、逐步完善。

（二）有效的经费保障机制尚未形成。各级公共法律服务实体平台的建设与运行，热线平台的设立与维持，网络平台的开发与维护，“一村（社区）一法律顾问”制度的落实等都需要必要的经费作为保障。但是目前，很多地方公共法律服务财力与事权不匹配，未形成有效的投入机制，调研团走访的不少地方反映经费短缺。湖南各地在法律服务中心和站点值班的法律从业人员，每天可以领取150～300元不等的补贴；村（社区）法律顾问补贴有的地方可以达到每年5000元，有的地方就无力承担这笔费用，法律顾问拿不到任何报酬。很多律师、基层法律服务工作者从事公共法律服务是本着承担社会责任、实现自我社会价值的初衷，但如果没有持续完善的经费保障机制，从长远看，还是会在一定程度上挫伤法律服务从业者参与公共法律服务的积极性。公共法律服务体系建设的保障应当是政府主导的多元供给，因此需要政府财政作为基本支撑，同时应当发动社会力量，吸纳社会资金予以保障。

（三）多途径的人员保障还需进一步加强。独立运行的公共法律服务中心（站点）需要日常值班的行政人员和律师、基层法律服务工作者等法律服务从业人员，12348热线需要接线员，网络平台需要客服、后台运营等人员，公共法律服务体系的运行不仅需要大量人力资源来支撑，还要求这些人员拥有必备的专业素养。调研团实地走访的浏阳市公共法律服务中心，通过从市司法局抽调相关部门业务骨干常驻中心提供服务的方式，来保障中心的工作力量，这是缓解人员短缺的一种途径，但未来还需要通过建立稳定、优质的法律服务队伍，完善专业人才进驻平台的机制，大力发展社会志愿者队伍等方式，从根本上解决人员短缺的问题。除了平台人员短缺之外，各业务工作的人员配备也不能满足服务需求。目前，湖南省77家行政体制公证机构全部转为事业体制，完成了公证体制改革任务。以长沙市区为例，原有7家公证处，改革后调整为3家，与改制前的2014年相比，这3家公证处的办证量增加了130%。调研团走访的长沙公证处，现有注册公证员17名，还有6名正在报部申请中，共计23名，但仍然达不到改制前26名公证员的数量。而该机构承接的公证业务量在逐年递增，2016年平均每名公证员一年承办公证业务1700余件，最多的公证员一年承办超过2500件，全处公证人员利用晚上及周末时间加班加点，并推出了周末、节假日预约办证等服务，尽力满足当事人的办证需求。同时，在公共法律服务工作中心等设立的公证服务点，只能派助理公证员提供预约办理、咨询服务，公证员的短缺一定程度上制约了公证职能的有效发挥。

三、公共法律服务未来发展的几点设想

（一）实现各部门间的统筹协调。公共法律服务是在政府主导下，由司法行政机关统筹提供的，涉及多项业务、多个部门。推进公共法律服务体系建设，一方面，需要政府站在主导者的位置上，加大统筹指导力度；另一方面，司法行政机关也应当主动将各项工作纳入党委政府的工作总体布局中，做好与相关部门的衔接协作工作，才能更好地发挥职能作用，服务广大群众。调研团实地了解到，群众对公共法律服务了解不够，遇到纠纷更多地是向公安机关寻求帮助，大量的非警情纠纷无故增加了出警任务量，造成了对警力资源的浪费。常德市推行的“警司联调”工作，建立驻公安派出所专职人民调解员与民警联动调处机制，对符合调解范围的矛盾纠纷和一般治安案件，移交专职调解员进行调处，就地化解，2016年全市刑事立案同比下降近22%。湘潭市将“一村（社区）一法律顾问”制度与当地政法委开展的“三官一律”（即警官、检察官、法官和律师）进社区（村）活动结合起来，使当地群众获得了更加丰富、全面的法律服务。以上经验，都是各部门统筹协调，共同提供公共法律服务，满足人民群众需求的集中体现。

（二）加深与“互联网+”的相互融合。司法部《12348中国法网（中国公共法律服务网）建设指南》《关于建立司法行政（法律服务）案例库的方案》等文件，明确了司法行政系统网络平台的搭建框架和内容。“12348中国法网”作为全国性平台，侧重点应与省级平台有所区别，充分发挥省级平台不具备的功能作用。例如遴选更严格、更专业、更权威的驻场机构和人员，为群众提供精准化的法律服务；发挥对全国司法行政工作的监管、对全国大数据的智能分析和研判功能，为政策出台提供依据支撑；网站案例库与中国裁判文书网、中国司法案例网等实现资源共享和衔接等。同时，对于比较复杂、专业性强、需要专门代理服务的群众需求，应予以及时引导。线下有可以提供个性化法律服务的实体机构，线上也有市场化的法律电商，在逐步发展完善的过程中，“12348中国法网”也可以考虑与这些专业化、市场化的机构和电商进行衔接，引导公众寻求更适合自己的法律服务。

（三）激发公众潜在的法律需求。一般认为，法律服务是一种触发性低频需求，即需要特定事件来启动，才能够转化为有效需求。当前，广大群众对法治环境感到满意，也认识到法律与自身生活紧密相关，但学法用法的自觉性尚需加强，对法律不了解或了解的程度偏低，法治意识还需进一步提升。公共法律服务旨在满足更广大群众的基本法律服务需要，类似这样潜藏的法律需求，很多还没有被公众所认知，没有被充分激发出来。“如法网”正在研发设计一款名为“法治人生”的线上游戏，意在模拟人的一生所遇到的各类法律问题，启迪公众的法治思维，激发公众对法律与自身的更深关切。开展公共法律服务的目标之一，应当是逐渐将法律服务需求从一种触发性低频需求，转化成为一种群众日常的高频刚性需求。公众在日常生产生活中，只要遇到法律问题，都可以随手查阅，随时咨询，得到帮助，在全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。