法治服务基层社会治理精细化初探

上海市金山区司法局课题组

推进基层治理法治化是推进全面依法治国的必然要求。党的十九大报告对于乡村治理和社会治理的法治化都作出了明确的表述①《党的十九大报告》指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”。以法治方式保障美丽乡村建设，推进基层治理法治化，既是全面依法治国在基层的具体实践，也是推进城市基层依法治理的重要举措。近年来，上海市金山区司法局积极贯彻落实市委“1+6”、区委“1+7”文件精神及创新社会治理加强基层建设工作要求，将“保障法治化”作为社会治理的重要组成，从满足基层群众法治宣传、法律服务、依法治理的需求出发，以推进“党建+法治”联姻模式、深化村（居）法律顾问制度、修订村规民约为抓手，以法治的方式，推进美丽乡村建设稳步向前。

一、金山区法治建设服务基层治理精细化的经验做法

（一）精细建平台：深化“党建+法治”联姻模式，推动基层法律服务更接地气

“党建+法治”联姻模式是将党建与法治进行有效对接，深度融合，依托党建服务站点，嵌入法律服务。金山区司法局通过深化“党建+法治”联姻模式，将“法治”融入“党建”，精细化打造更具法治内涵的基层公共法律服务平台。依托全区近千个党建服务点，注入法治元素，建设学法用法点，将学法用法点升级打造为服务更全面、内涵更丰富的基层公共法律服务点，使法律服务进村驻点，实现村民家中埭头法律服务零距离，解决了“最后一公里”和“8小时之外”的问题。一是融入法治元素，形成法治氛围。金山区司法局统一为全区基层党建服务点配送《农民以案释法》《金山区案例普法集》等法治书籍；金山工业区高楼村在村党建服务站专门开辟法律服务室；漕泾镇在50个“聚心堂”法律服务点定期派人驻点值班，在服务点开设流动法治课堂“法语漕堂”，把法治课堂开进宅基，直接送到村民家中。二是充实法治力量，形成工作机制。整合村（居）法律顾问、人民调解员、法官等专业法律服务力量，建立驻点、巡访等工作制度，把优质法律服务直接送到村（居）民身边，如指导枫泾镇新黎村整合律师和法官的专业力量，建立法律议事堂，每周三驻点，为群众法治需求和村居治理提供专业服务。三是深化服务内容，立足群众需求开展法治宣传。如枫泾镇“律师进社区，法治送上门”系列活动、漕泾镇“法语漕堂”活动、金山工业区“法治小讲堂”、张堰镇俞大姐讲调解故事、新黎村“法律议事堂”等，围绕群众日常生活需求开展物权、消费、养老、婚姻、劳动保障、土地流转、交通事故赔偿等法治讲座，以提高群众运用法律解决实际问题的能力。

（二）精心配顾问：深化村（居）法律顾问制度，推动基层法治更上层楼

村（居）法律顾问制度是统筹优质律师等法律服务资源，服务群众，保障民生的重要举措。金山区司法局将村（居）法律顾问制度进行规范和深化，把“村村有顾问，事事依法行”作为司法行政工作立足基层、服务群众、主动顺应金山经济社会发展的有益探索。自2014年以来，全区村（居）法律顾问工作已在11个街镇（工业区）、229个村居全面施行，并形成队伍齐全、制度完备、运作流畅的村（居）法律顾问工作体系。在金山区司法局的监督指导下，村（居）法律顾问积极参与村居治理，扮演着“指导员”“参谋员”“助力者”的角色。一是当好村（居）工作制度建设指导员。在村（居）各类工作管理制度建设过程中，村（居）法律顾问通过加强监督指导和开展相关法治培训，积极帮助村（居）干部树立法治思维，缓解村（居）干部依法治理“本领荒”。例如，漕泾镇护塘村法律顾问积极为“四张清单”（程序清单、责任清单、制度清单、考核清单）制定提供法律意见，增强村民干部的法治意识，有效发挥基层法律服务点的法治作用；山阳镇村（居）法律顾问在2015年村（居）换届选举工作中，加入部分村（居）换届领导小组，全程参与、见证、监督选举工作，并在选举后开展法治讲座培训，协助指导起草、审核、修订村（居）自治组织章程、村规民约等管理规定，使出台的各类制度既能为村（居）管理提供规范保障，又符合法律法规要求。二是当好村（居）重大事项决策参谋员。在重大项目审批、重大决策实施过程中，村（居）法律顾问协助开展风险评估、审核经济合同，为村（居）重大经济、民生和社会管理方面的决策提供法律意见和指导，将村（居）事务纳入法治化轨道。三是当好村（居）热点难点问题化解助力者。在“五违四必”整治、区域环境综合整治和剩余房票处置等村务管理难点问题中，村（居）法律顾问积极参加会议讨论和协调处置，运用专业法律知识确保各类问题在法律框架内得到快速妥善解决。在村居矛盾纠纷的化解中，村（居）法律顾问从专业视角为群众提供既符合法律规定要求、又能较好保障群众权益的专业法律建议，大幅提高了村（居）委会依法化解邻里矛盾纠纷能力，把矛盾纠纷尽量控制在源头阶段、化解在萌芽状态。

（三）精准落载体：修订村规民约，推动乡村治理体系建设更为完善

村规民约是村居自我修订的约束规范村（居）民行为的一种规章制度。金山区司法局以修订村规民约为载体，精准规范基层治理法治化，推动乡村治理体系的完善与优化。村规民约作为村民共同认可的“公约”，是实施村民、居民自治、创新乡村治理的有效载体。通过修订村规民约，可以有效增强村民尊法守法意识，形成老百姓和村居干部办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治良序。一是以村居换届选举为契机，结合基层民主法治示范创建，指导村居完善依法自治模式。加强对《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》的宣传力度，依托村（居）法律顾问提供专业法律服务，保障村规民约修改完善，在程序上依法公开进行，在内容上符合法治精神，引导村居相关决策、措施、程序等的依法公开和有序推进。二是通过有效指导村居梳理基层治理中的难点、痛点和堵点，通过集中民意、汇聚民智，将相关内容规范融入村规民约，将村规民约打造为村居依法自治的总章程 。同时摒弃传统村规民约口号式、提倡式的内容形式，形成条文式规范结构，并明确执行主体、明确激励约束措施，使村规民约真正实现可操作、可执行。三是以村民、居民自治为着力点，通过村规民约的修订，提升村民、居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的法治意识和乡村治理水平，让村居民们真正行动起来，以自下而上的形式，把群众的智慧转变为自我管理、自我服务的制度规范，让村规民约真正反映老百姓的共同意愿，有效解决老百姓的身边难题。例如，在区司法局的指导下，金山区亭林镇金门村形成了由“村规”“组规”“家规”构成的“三级规约”，把订立《村规民约》《村民自治章程》作为法治建设的先行抓手，严格按照“依法推进、村民主体”的原则，以《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律法规为指导，对村规民约进行科学修订，使其既体现村民集体意愿，又符合现行法律规定；对村民小组和自然埭的特殊情况、个性问题进一步细化和分类，形成《组规民约》；再细化到每户人家订立兼具法治特色的“家规家训”，由村委会统一制作，将家规家训固定在每户大门口的显眼位置，以规范村居事务法治管理，提升村民自觉守法意识，提高基层治理法治化水平，推动基层法治更深入、更细致、更有效。

二、金山区法治建设服务基层治理精细化的显著成效

（一）法律服务有效深入基层，打通法治建设“最后一公里”。金山区司法局深化“党建+法治”联姻模式，借助全区“1+11+229+X”三级平台、四级联动的党建服务网络体系，把法治元素、法治队伍、法律服务渗透到了最基层，扎根到了每一个村（居），下沉到了依法治理体系的神经末梢，将法治送进了街头巷尾、田边地头、楼组楼道，实现了全覆盖，使群众享受到了家门口的法律服务，使矛盾纠纷和不稳定因素及早化解于基层，真正打通了司法行政工作服务群众的“最后一公里”，将“一公里”变为了“零距离”。漕泾司法所借助漕泾镇所构建的法律服务“1站统领14室延伸54点覆盖”格局，为基层群众提供各类法律服务。2018年上半年，人民调解员、律师、法官等在漕泾镇法律服务站、室、点开展法治讲座20多场，配送法律服务手册、折页等法律资料25000多份，提供法律咨询700多次，进村驻点调解纠纷40多次，将法律服务真正送到了群众的家门口。

在法治化“最后一公里”被打通后，金山区司法局借助全区近千家党建服务站点，向基层群众普及法治观念，弘扬法治精神，培养法治理念，形成法治风尚，使法治信仰浸润基层，使群众渐渐养成自觉运用法治思维处理和解决问题的习惯，推动了基层治理的法治化。

（二）村村皆有顾问，事事依法而行。金山区司法局“村村有顾问，事事依法行”工作自2014年试点以来，收到了良好的成效。历经4年的实践与深化，村（居）法律顾问工作已在全区全覆盖，在基层依法治理中发挥了重要作用。村（居）法律顾问正日益成为“七五”普法的宣讲员、矛盾纠纷的调解员、依法治理的指导员、调解干部的培训员、涉法涉诉的代理员。

过去，村居管理不注重法律程序，不注重征求老百姓意见，有时即使是好的政策，也不能得到老百姓的赞同。现在，有了法律顾问，村居干部的法治意识和法治思维明显提升，村居务管理法治化水平不断提高。金山区的不少村居凡开展重大实事项目，都由法律顾问事前把关，在重大项目启动、重大决策实施前，都邀请法律顾问前来研讨，加强风险评估。在各类村居治理难题及重大矛盾纠纷处置中，不少村居都积极邀请村（居）法律顾问参与协调处置，妥善解决了矛盾纠纷。2016年冬季，低温造成金山石化等部分地区老旧小区水管爆裂，引发大量投诉。村（居）法律顾问及时介入，分析案情，就责任认定、处置方法等提供法律建议， 并做好相关居民的普法解释和权益救济引导工作，20余起矛盾纠纷得以迅速化解。现在有了村（居）法律顾问，村干部的法治意识增强了，村民的法治理念增强了，百姓依法维权，基层矛盾纠纷更容易解决了。

（三）村规民约进村入户，法治意识深入人心。村规民约的修订在基层治理现代化的过程中为基层治理精细化描摹出法治的框架，充分发挥了普法依法治理的职能作用，使村干部与群众的法律素质和法治意识得到有效提高，形成了法治理念引领、法治方式规范、集体民主决策、依法依规办事的依法治理新局面，有效推动了基层治理的法治化。村规民约尊重村民的主体地位，从村民中来、到村民中去，在实践过程中能使村民信服，村委会执行起来也有了底气，使得各项制度的开展公开、公平、公正，村民办事一视同仁，村务管理方式实现很大转变，从原来“书记、主任说了算”变为如今“找谁办事都一样”，避免了“书记主任不在就办不了事”的尴尬局面，提高了村民办事效率，提升了村民的法治意识。吕巷镇夹漏村以村民小组为基本单元，成立“村民理事会”，实现村组有人管事、有章理事、有钱办事，村民自治“有章可循”。有了村规民约的确立，基层治理更有了法治的依据与保障。

通过村规民约的进村入户，有效推动了基层治理的规范化。过去由于缺乏明确标准，一些村民为了申请村里的困难救助，经常到村委会“一哭二闹三上吊”，给村委会出难题。村规民约修订后，明确困难救助的范围和标准并严格执行，使得那些村民没有借口再来闹了，而让真正困难的村民能够得到及时帮助。村规民约的进村入户，还有效推动了基层治理的制度化。金山区金门村村规民约中制定了对丧事简办给予相关优惠的政策，鼓励村民破除丧葬陋俗，倡导文明风尚，现在村民基本都能做到丧事简办。张堰镇建农村广泛建立“民主议事堂”，让群众从“旁观者”变为治理的“讨论者”“参与者”“决策者”。有了村规民约的规范，基层治理中的诸多难题都得以有效化解。

三、金山区基层治理法治建设精细化存在的问题及完善措施

经过一段时间的实践探索，金山区走出了一条以制度建设为基础、以民主参与为重心、以法治方式为内核的，特点鲜明、群众认可、成效显著的精细化基层治理新路子。但同时，也还存在着一些需要进一步完善的问题。比如，基层法律服务的多部门工作衔接还不够流畅，律师参与基层治理的机制还可以进一步完善，村规民约的修订尚不够精细等。

（一）进一步健全基层公共法律服务平台体系。打造基层法律服务体系，有效发挥“党建+法治”的模式，靠的不是“单打独斗”，只有不断强化和整合各相关部门职能，建立统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接、多元高效的基层法律服务体系，才能发挥好党建的引领作用，更有效地提供“最后一公里”法律服务，从源头上预防和化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。根据司法部印发的《关于深入推进公共法律服务平台建设的指导意见》，以便民利民惠民为目标，以融合发展为核心，形成线上线下一体化公共法律服务平台，大力推进“一体化”基层法律服务建设，着力搭建与相关职能部门的合作平台，有效整合各类社会资源，打通工作衔接通道，形成流转顺畅、有效协作的工作合力，拓展完善覆盖各村居的基层法律服务网络，不断适应广大人民群众的公共法律服务需求，为群众提供更加优质便捷、精准普惠的公共法律服务。

（二）进一步完善律师参与基层治理的相关配套机制。进一步规范法律顾问服务机制、完善选聘、考核和退出机制，探索律师“六参与”的工作机制，使律师参与民事纠纷调解、参与疑难复杂矛盾化解、参与村居事务管理、参与信访日常接待、参与领导下访接访、参与政府依法决策，形成队伍齐全、制度完备、运作流畅的村（居）法律顾问工作体系，把村（居）法律顾问律师队伍打造成一支专业、高效、有力的基层治理法治保障队伍。在此过程中，金山区司法局将进一步深化村（居）法律顾问制度，履行律师“六参与”牵头职责，会同相关责任部门，加快研究制定相应配套制度规定，进一步细化服务标准和监管机制，加快律师资源“开源”步伐，更好落实律师服务各项保障机制，充分发挥律师在推动法治建设维护公平正义、参与社会治理维护社会稳定中的积极作用。

（三）进一步发挥好村规民约在服务基层治理中的突出作用。村规民约修订要摒弃口号式内容，更加注重精细化治理。在村规民约修订中要针对具体问题形成条文式规范结构，并明确执行主体、明确激励约束措施，使村规民约真正实现可操作、可执行，以条文式的形式，明晰权利义务，将村居民的共识进行固化，将基层治理的难题予以制度化解决。建议将村规民约的遵守情况同村级福利挂钩，还可以积极探索规范代履行制度，以村规民约的形式授权村委会、业委会、物业公司等对一些违反村规民约的行为进行代执行，以解决如消防通道停车堆物、向河道乱抛物、毁绿种菜等行为，增强村规民约的可执行力，走出一条群众参与有效、精准解决有力、法治保障有序的制度化精细化法治化基层治理新路子。

课题组组长：

陆才华（上海市金山区司法局局长）