律师调解的现实困境与解决路径探讨——以浙江省杭州市试点实践为视角

丁 洁 詹昀刚（浙江省杭州市司法局）

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，明确规定要建立律师调解制度。2017 年 9月，最高人民法院、司法部联合颁布《关于开展律师调解试点工作的意见》（司发通〔2017〕105 号），（以下简称《试点意见》），对开展律师调解试点工作作出全面部署。律师调解工作开展以来，有力推动了矛盾纠纷多元化解机制建设，为我国司法体制改革作出了贡献。但试点工作中暴露出的认识混乱、保障不足、机制不畅等问题却阻碍了律师调解的进一步开展。本文以杭州律师调解试点实践为样本，分析研究律师调解存在的问题与不足，并对解决路径进行探讨，以期能真正发挥律师调解的巨大作用。

一、律师调解的概念及特点

根据《试点意见》，“律师调解”是指律师、依法成立的律师调解工作室或者律师调解中心作为中立第三方主持调解，协助纠纷各方当事人通过自愿协商达成协议解决争议的活动。因此，“律师调解”与“律师参与诉讼调解”是有根本性差别的，律师在两种调解活动中的地位和作用不同。律师参与诉讼调解的主体是各级人民法院，律师只是参与者。律师调解的主体是律师，律师是调解主导者，不是一方代理人而是以类似于仲裁者的第三方身份引导当事人平等协商以达成调解协议，从而化解纠纷。

律师调解的主要特点是“律师通过运用法律专业知识，促使当事人各自认识理解己方立场在法律上是否有理的‘强弱’态势，再设法帮助双方形成法律框架内利益相互兼容的解决方案”①吴学安：《律师参与调解让司法卓有成效》， http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2018-04/04/content_137551.htm?div=-1。。正是因为律师有专业的法学知识和丰富的实务经验，由律师主持调解，不仅能使纠纷解决更便捷更高效，还会使调解的结果具有良好的法律效果和社会效果。而“调解方案因更接近专业性的判断使其更具有法律的权威，而人们对法律权威的崇尚恰恰给律师在诉讼外纠纷解决机制中的作为提供了广阔的空间。从一定意义上说，律师调解更符合调解法治化这一现代调解的本质要求”②熊跃敏、张润：《律师调解：多元解纷机制的制度创新》，《中国司法》，2017年第11期。。

二、杭州市律师调解试点现状

（一）杭州市律师调解试点概况

杭州市是全国开展律师调解工作先行试点城市之一，在《试点意见》出台以后，按照要求进一步推进试点工作，形成了以专业调解组织为主要载体、多种形式为补充的律师全面参与调解工作的模式，取得了一定成效。

一是专业调解组织为主要载体。2016年6月，杭州市律师协会成立了以律师为主体的专业性调解组织——“杭州律谐调解中心”（以下简称“调解中心”），这是一个在杭州市民政局核准登记的非营利性民办非企业组织。2017年6月，市司法局、市律师协会分别和杭州中院签订《共同推进多元化纠纷解决机制建设合作框架协议》《关于建立律师参与多元化纠纷解决机制的会议纪要》，开展律师调解试点，明确由调解中心在部分法院设立调解工作室，调解成功的案件以调解中心的名义出具调解书，法院审查后予以司法确认，或者根据当事人的需要出具法院的调解文书。2018年3月，市司法局、市律师协会和杭州中院印发《关于进一步加强律师参与法院调解工作的意见》，明确调解员应至少执业5年以上，调解中心统一组织律师参与法院调解工作，并安排若干名调解秘书定期到法院值班负责日常对接等辅助工作，还对组织管理、经费保障等方面明确作出了规定。2017年以来，调解中心已招募调解员312名，专业涵盖侵权纠纷、婚姻家庭纠纷、劳动人事争议纠纷、合同纠纷、知识产权纠纷等各领域，先后在市中院、滨江法院、江干法院和省高院设立调解工作室，开展试点工作。（工作数据详见表一）

二是多种形式为补充。一是法院与某家律师事务所开展合作。如上城、余杭两家法院分别与一家律师事务所合作，由该律师事务所承接法院的调解案件。律所调解成功的案件，以当事人撤诉或法院出具调解文书形式结案。二是律师个人参与法院调解。律师个人作为某法院的特邀调解员按照法院安排参与调解工作，或者加入浙江“在线矛盾纠纷多元化解平台”上设立的网上律师调解中心，承接调解工作。调解结果亦由法院出具相关法律文书。三是律所自行设立律师调解工作室，直接接受当事人的委托开展调解工作。

（二）杭州律师调解的调查情况

通过向杭州中院、杭州律协（调解中心）调取统计数据和向律师抽样调查（向全市13个区县的律师发放调查问卷330份，回收263份），有关情况如下：

1.律师参与调解数量占法院调解比重小，成功率低。据杭州中院统计，2018年上半年，律师参与调解数只占全市法院调解总数的10.83%，其中委托律师调解4647件，成功872件；公证调解636件，成功202件；法院专职调解31582件，成功14410件；行业专业调解6058件（包括医疗纠纷调解委员会、道路交通纠纷调解委员会等），成功2964件。

图1 2018年上半年全市法院系统各类调解占比情况

2.律师参与调解的形式多样，但整体参与度不高。调查显示，全市律师参与调解方式则主要是通过法院设立的律师调解工作室、在线矛盾纠纷多元化解平台、杭州律谐调解中心三种方式，上述三种方式占39.33%。没有参与过调解工作的律师比例超过一半。

表一 杭州律谐调解中心调解工作统计表（2017年7月至2018年8月底）

图2 2018年全市法院各类调解成功率情况

图3 全市律师参与调解方式

3.当事人同意法院委托律师调解的比例低。至2018年8月底，调解中心共接受法院委托调解案件2763件，其中当事人同意调解1151件，占41.59%；双方拒绝调解896件，达32.43%。

图4 当事人对法院委托律师调解的态度

4.律师调解达成调解协议的司法确认案件总量少。截至2018年6月底，全市律师调解案件申请司法确认的为90件，只占律师调解成功案件数872件的10.32%。

5.律师调解员的补贴少。杭州中院专门制定中院调解案件的补贴标准，对特邀调解员包括律师调解员的补贴基准为每调解成功一件补贴1000元，系列案件、疑难复杂案件另行计算。基层法院的律师调解员则大多为免费的劳动，少数法院有补贴标准的，也基本与法院专职调解员相同，成功调解一起案件补贴200元到260元不等。

三、律师调解试点中的问题及原因分析

（一）各利益主体对律师调解认识不一致

律师调解涉及法院、司法行政机关、律师行业等，各利益主体对律师调解认识有较大分歧。

对于法院系统来说，实现案件分流是其主要目标。基层法院的案件数量多但法律关系大多比较简单，不需要太专业的业务知识就可以解决，人手不足是其主要难题所在。为此，这些年法院除了自身招聘了一批专职调解员队伍，还有人民调解委员会及道路交通、医疗纠纷、物业纠纷等行业性专业性调解组织不断参与到诉讼调解中。正如某区法院院领导所说的，他们只在意这个案多人少矛盾的解决而不在乎以何种名义解决，只要增加帮忙干活的力量即可。对于高院、中院来说，由于案件的法律关系相对比较复杂，对专业性要求比较高，且大多数都有律师作为代理人，律师参与调解更容易发挥律师的专业性优势，同时高院、中院也没有基层法院那样多的体制外力量帮助法院解决纠纷，因此他们对于律师调解期待要高得多，推动试点也积极得多。

对司法行政机关来说，大力推行律师调解工作，可以创新做大做强律师业务，进一步发挥律师在矛盾纠纷化解中的作用。但基层司法行政机关业务科室力量薄弱，故大多将律师调解业务归口到基层科（人民调解科）管理，并不重视。

对律所和律师个体来说，参与法院纠纷处理，主要是为了拓展业务渠道、提升品牌影响力等，至于是律师调解亦或是其他形式并不重要，甚至牺牲一些时间和精力免费为法院干活也是可以接受的。

正是因为利益诉求不同，导致各利益主体对律师调解的认识不一致，试点推进中呈现出“上头热、下头冷”的局面，并出现“律师参与诉讼调解”和“律师调解”概念混用、不同部门的统计数据相互冲突等情况。

（二）律师调解的社会基础仍然薄弱

一方面律师调解的公信力不足。调查情况表明，双方当事人同意接受调解的案件，律师调解的成功率还是比较高的。但法院委托调解案件遭到近三分之一的当事人拒绝，说明律师调解作为一种新生事物，社会认可度不高。原因在于，诉讼仍然是公众普遍认同的最终的、甚至是唯一的纠纷解决途径，这表现为相当多的当事人对非诉讼解纷方式的不认同、不参与。而律师一直以来扮演的是一方当事人利益守护者的角色，这与调解律师的中立身份是相悖的，当事人受以往思维定势所限，难免对“不是自己的律师”主持的调解有抵触心理。也正基于此，一些律师受法院委托进行调解时经常以法院工作人员身份联络当事人，以避免当事人不信任的尴尬。

另一方面是律师调解力量与实际需求不相匹配。浙江省《关于开展律师调解试点工作的实施意见》明确要求律师调解员应当执业3年以上，杭州市则将资质条件提高到执业5年以上（中院更是要求执业8年以上）。这些执业年限的律师一般具有稳定的案源，业务繁忙，容易与调解时间产生冲突，再加上调解收入与代理费收入差距巨大，调解的积极性并不高。而执业年限较少的律师的经验能力又难以得到法院和当事人的认可。同时，律师执业中往往处于一方当事人的地位，而调解则需要律师居中协调和沟通，努力在双方当事人利益之间寻求平衡达成合意，这对于律师原有的思维模式和能力均提出了很大的挑战。实践中，具备良好调解能力又愿意投入到调解工作中的律师机构和个体都太少，与调解的实际需求不相匹配。加上律师是自由职业者，难以如专职调解员那样全身心的投入，导致律师调解案件数量和成功率都难以进一步提高。

（三）律师调解与诉讼衔接机制不合理

《试点意见》对律师调解与诉讼衔接机制作了规定，明确了调解协议与支付令、司法确认程序的对接要求。但调研表明，律师调解协议申请支付令的很少，司法确认案例也不多，实践中不少律师也反映律师调解协议缺乏强制执行力的问题。这主要是因为，司法确认程序不但要提交各类证明材料还可能需要到法院接受调查，程序复杂、耗时长，除了不收取费用，已经接近一个简易程序了，而支付令是要另行收费的。这种情况下，当事人可能更倾向于拿到法院的调解书而不是达成了调解协议再申请司法确认。对于调解律师来说，调解本身是没有收益至少是低收益的，将大量的时间精力花在律师调解及其后的司法确认程序上是极不划算的，所以很多律师并不在乎参与调解的具体形式，哪种形式更简便、更节省时间就愿意选择哪一种。对基层法院来说，给达成调解合意的当事人直接出具调解书，既简便又可以计算调解案件数量，对适用相对复杂的司法确认程序天然缺少积极性。

（四）律师调解的制度保障不足

《试点意见》对律师调解作出了相当细化的制度安排。但试点实践证明，目前的律师调解制度设计仍存在很多空白，如律师事务所设立工作室的资质标准、律师调解员的保护机制、对律师调解的奖惩机制以及其他配套机制等，使工作开展缺乏统一标准和规范。经费保障问题尤为关键。因为律师调解乃新生事物，尚处于探索阶段，浙江省乃至全国并未对律师调解收费标准进行明确。目前接受法院等委托开展调解的，通常采用完全公益、给予劳务补贴等方式，远低于律师的代理费收入。至于律所受理当事人直接申请调解纠纷的，《试点意见》仅明确“可以按照有偿和低价的原则向双方当事人收取调解费，”但一直没有收费的明确标准。某律所反映，其调解中心曾接收当事人委托案件并最终调解成功，因为没有物价部门核定的收费标准和收费名目，最终只按咨询费和代书费标准收取了较低费用。

四、解决路径

（一）明确律师调解的定位，提升公信力

律师调解作为社会矛盾纠纷多元化解机制的重要组成部分，是不同于诉讼调解、人民调解、行政调解等一种独立的矛盾纠纷解决方式，有着与其他调解方式不同的价值和作用。随着社会纠纷类型化、复杂化趋势的愈发明显，传统人民调解模式已很难适应这一变化的客观需求，而以市场分工为导向的执业律师群体，恰好能应对这种情况。对此，应当明确律师调解的定位，要区别于人民调解群众性基层性特点，突出专业化市场化的特质，通过将不同专业领域的律师引入诉前案件调解工作，实现案件调解的专业细分，有效提升纠纷调解成功率，凸显自身价值。同时，律师的主要任务不再是帮助当事人打赢官司而是如何化解矛盾，这是一个重大的角色转变，需要在法律上进行明确。因此，应在相关法律中对律师调解进行明文规定，将其法定化、制度化，从而具备应有的公信力。

（二）调整工作模式，建立专业化调解组织

《试点意见》提出了四种律师调解模式：第一种模式是人民法院设立律师调解工作室，这是目前最主要的工作模式。第二种模式是在公共法律服务中心（站）设立律师调解工作室，具有显著的便民惠民特点，但与原有的公共法律中心（站）律师值班有重合之处，在当下律师值班繁多的情况下③据不完全统计，杭州市的律师除了参加市县公共法律服务中心法律援助和律师调解值班外，还要参与信访值班、妇联值班、工商联值班、看守所值班、法院值班、劳动仲裁院值班等等。，主要起到法律咨询作用。第三种模式是律师协会设立律师调解中心。第四种模式是律师事务所设立调解工作室，这一方面可以体现律所的社会责任，另一方面也可以发动更多的律师参与，但存在当事人信任度低、执业利益冲突以及中小所力量不足的缺陷问题。至于浙江省增设的第五种模式是在“在线矛盾纠纷多元化解平台”设立网上调解中心，这更多的是一种工作形式而非单独的工作模式。只有第三种模式即律师协会设立律师调解中心，实践证明，比律所更中立更有公信力，不仅可以整合全市律师资源，实现专业化分工和针对性的人员调配，还可以提升与法院对接效率，实现可持续的稳定发展。

因此，综合上述模式的试点情况，应放弃目前多种模式并进的撒胡椒面方式，借鉴杭州律谐调解中心的做法，大力培育专业化职业化的律师调解机构，由律师协会或符合条件的大型律师事务所成立调解中心，注册为民办非企业组织，接受法院、当事人或其他机构的委托开展调解工作。律师个体不再自行参与相关调解工作，全部整合到这些民办非企组织里。这些组织统一接受法院或其他调解需求方的委托开展调解，以组织名义出具调解协议，也可以根据需要派驻到法院、公共法律服务中心或者工业园区等其他场所。这不仅便于法院或其他调解需求方的对接联络，也将律师调解员从日常联络衔接工作中解脱出来，专注于调解工作，提升调解效率和成功率。以此为平台，通过团队运作还可以发挥年轻律师的作用，培养调解的后备力量，又能落实对调解员的管理奖惩、绩效考核、业务培训等职能，实现加强管理、提升调解员专业能力的目标。长远来看，可以推动设立以律师调解为主业的企业，采用市场化运作的方式，为当事人提供专业的矛盾纠纷解决服务。

（三）建立引导激励机制，实现多方共赢

目前律师调解存在的问题很大程度在于各方利益诉求的不一致，这需要建立正向引导和激励机制，平衡各方利益，实现多方共赢。

一是完善法院办案考核机制。将法院委托律师调解成功的案件，计入或折算为有效案件办理数量，从而提升法院系统推动律师调解的积极性。

二是落实经费保障。“在市场经济意识日益深入人心、公益理念尚不普及的时代，单纯的精神嘉许和微不足道的物质补贴无法对调解员形成实质性的激励”④刘加良：《论人民调解制度的实效化》，《法商研究》，2013年第4期。。应落实《试点意见》确定的政府购买服务和市场化并行解决律师调解经费的要求，对公益性调解，按照类型由政府购买或补贴，但要提高补贴标准并及时发放到位，法院诉讼费用按照类型予以减免；对当事人直接委托的，要建立收费标准，明确收费要求，在兼顾公益性和可行性的基础上，确定律师调解员的合理报酬标准。

三是注重对当事人权利的保护。法院在调解不成后的审判程序中要对企图利用调解制度达到拖延或者从中得利的行为给予否定评价，可判决增加其诉讼费承担比例或者承担原告的律师费等。

（四）完善衔接机制，强化律师调解执行力

律师调解达成的调解协议的执行，按照现行规定，是采用司法确认程序进行的。但如前所述，司法确认存在程序繁琐、耗时长久的缺陷，实际适用率不高，应当尽量简化律师调解的司法确认程序。“事实上，法院委托律师调解从性质上和组织形式等方面都不同于人民调解，表现出越来越具有司法化的性质，法院的介入程序、专门化的纠纷解决人才、程序化的流程使其案件质量比人民调解有更高的保障，其正规性已经不亚于仲裁的效果。从这个角度来说，在立法上直接赋予委托调解的调解书强制执行的效力未为不可。案件经委托调解达成一致制作的调解书，经法院审查登记后，便具有与判决书同等的效力，并可以作为执行依据⑤杨超：《法院委托调解研究——以东部地区某发达城区为考察样本》，湘潭大学2015年硕士学位论文。。” 律师调解制度运行成熟以后，甚至可以赋予专业律师调解组织类似仲裁委员会的地位，从而提高调解协议的执行力。

五、结语

律师调解制度的设立是完善我国诉讼制度和律师制度的一项重要改革及创新，是实现繁简分流、快速高效的司法制度改革目的的必然要求，有利于形成社会矛盾多元化解机制，促进社会和谐与进步。律师调解试点遇到各种问题，既是正常现象也是试点本身的价值所在。要推进律师调解工作深入开展，需要及时总结试点经验和不足，转变现有工作模式，建立与律师调解工作实际相适应的制度，甚至在更高层面推动制度化规范化建设，完善相关立法工作，从而发挥律师调解在矛盾纠纷化解中的更大作用。