裁执分离模式相关问题探析

赵德关（上海市司法局）

我国的行政强制执行实行行政机关强制执行（限于有法律明确授权情形）与申请人民法院强制执行并存的“二元制”格局。实践中，大量行政行为因为实施机关没有法定行政强制执行权，需要通过申请法院强制执行。受复杂因素的影响与制约，法院办理此类案件的难度较大，执行的积极性与效果不够理想。于是，界于二者之间，由法院负责“裁”、行政机关负责“执”的裁执分离模式应运而生。由于该模式有效解决了行政机关想执行却无权、法院有权却难以执行的困境，确立了制度化的行政、司法协作与监督机制，既调动了双方的积极性，又确保了执行的合法性与有效性。

一、裁执分离的相关探索

现行“二元制”行政强制执行体制在实践中碰到了不少问题，主要体现在三个方面。

（一）行政强制执行权的总体配置不够合理

除税务、公安、交通、水务、社保、违法建筑拆除等少数领域以外，绝大多数行政机关没有行政强制执行权，不得不向法院申请强制执行。行政机关在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面承担了广泛的职责与任务，需要积极作为以实施法律和进行公共管理。行政强制执行权的不足与缺失，不可避免地会对行政机关的执行力、行政效率甚至公共利益实现产生影响，如农村被征地人拒绝搬迁和交出土地、非法占地人拒绝退还土地以及城市居民擅自破坏房屋承重墙等违法行为，主管行政机关本身没有强制执行权，现实中又面临法院不愿受理或受理后难以执行等问题，影响了公共利益①在是否需要由法院强制执行方面，肯定意见认为行政机关既作出行政行为又负责执行，则有既当运动员又当裁判员，甚至有主裁、边裁兼当之嫌，造成官民关系紧张，形成强制行政争议，所以有必要在行政权之外再另加以司法权的介入，参见江苏省南京市中级人民法院行政执行局：《非诉行政执行之机构重建》，《人民司法》，2014年第9期。否定意见认为由法院审查并强制执行的行为，一方面是对行政机关执法能力的极度不信任，也是司法权的任意扩张；另一方面事实上模糊了行政权与司法权的界限，在很大程度上司法权沦为行政执行的工具，参见韩炎红：《论行政执行诉讼的设立——对非诉行政执行制度的改造与理论整合》，《法治与社会》，2009年第4期。。就法院而言，则另有难言之隐。行政机关申请法院强制执行的案件数量多，往往执行难度与维稳风险大、专业性强，法院不堪重负。以最高人民法院网上公布的统计数据来看，2014至2016年三年中，全国各地法院非诉行政执行案件共收案44.9万余件，是同期行政诉讼一审收案数58.8万余件的76.4%。同时由法院强制执行具体行政行为，客观上有法院被异化为行政机关执行机构之虞，与其自身审判和监督职责不相符。以拆迁领域为例，“让本来应居间裁判的法院具体实施行政性质的强制执行，很有可能会把行政强制拆迁所引发的争议、矛盾和利益冲突转移到法院，法院作为权利救济的最后一道屏障的地位和作用便难免受到质疑，司法的权威亦将难以维护。②杨建顺：《行政强制法18讲》，中国法制出版社2011年版，第135页，转引自沈福俊：《非诉行政执行裁执分离模式的法律规制》，《法学》，2015年第5期。”概言之，“二元制”格局下的“法院有权却无力做、政府有力却无权做”情形，造成执行中责任不清、相互推诿、效率低下，大量行政行为得不到有效执行和实施，行政机关公信力、执行力不彰，公共利益受损。

（二）法院内部受理、审查与执行存在环节分散、衔接不畅

根据有关司法解释及法院内部职责划分，对行政机关的行政强制执行申请，由立案庭负责立案，由行政庭负责合法性审查并作出裁定，由负责非诉执行的执行庭、行政庭甚至是法警队予以执行，三部门之间缺乏有效衔接和明确的时限规定③参见江苏省南京市中级人民法院行政执行局：《非诉行政执行之机构重建》，《人民司法》，2014年第9期；黄学贤：《非诉行政执行制度若干问题探讨》，《行政法学研究》，2014年第4期。。

（三）行政机关与法院之间缺乏有效监督与协作，互动不畅

对行政机关的强制执行申请，在受理条件以及后续审查方式与标准等方面，相关规定过于宽泛和原则。在前期审查与后续强制执行中，在社会稳定风险评估、强制执行实施方案编制、执行和解、强制方式的变通等方面，缺乏法院与行政机关之间制度化的分工与沟通协作机制，实践中极易产生扯皮和推诿现象。

为缓解上述问题，各地陆续开展了法院强制执行模式的探索与创新。主要经历了两个阶段。

一是上海率先在国有土地上房屋征收领域探索裁执分离。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，上海市高级人民法院发布《关于〈国有土地上房屋征收和补偿条例〉施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见》，其中第23条规定：“强制搬迁在法院监督下由政府部门具体实施”。此为裁执分离模式之始，得到行政机关的响应与配合。2011年9月，最高人民法院下发《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》，明确指出要“积极探索裁执分离即由法院审查、政府组织实施模式，以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势，共同为有效化解矛盾营造良好环境”④黄学贤：《非诉行政执行制度若干问题探讨》，《行政法学研究》，2014年第4期。。经与全国人大法工委等相关单位反复协商并达成共识，2012年3月26日，最高人民法院发布了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号），其中第9条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行”。此举标志着“裁执分离”正式成为全国性的一项制度安排。

二是各地进一步探索扩大裁执分离适用范围。在上海市高级人民法院的大力支持下，金山、奉贤区法院先后与行政机关共同探索在环境保护领域实施裁执分离。两区在实践中逐步确立了制度化的工作机制，主要体现在：首先是范围清晰。仅限于责令停产停业、关闭等行为义务。其次是职责确定。法院负责依法审查与裁定；行政机关负责组织实施，落实对强制执行的社会稳定风险评估、编制预案和组织实施现场执行。再次是全流程覆盖。从行政机关事先催告、正式申请、法院受理审查、作出准予执行裁定，到行政机关组织实施强制执行，直至后续执行费用承担与属地矛盾处理，每个环节的工作部门、职责分工、相互协作、具体要求均有明确的安排。最后监督有力。为确保强制执行的合法性与有效性，建立了法院对行政机关、政府系统内部政府对部门、上下级部门之间的有效监督机制，如在缺乏事实根据、法律依据以及不宜强制执行等情况下的不准予执行或驳回强制执行申请等。

其他地区主要有两种扩大模式。一是江苏南京的有限扩大模式。南京市中级人民法院将裁执分离拓展至集体土地房屋征迁类，并明确对环保领域行为处罚案、国有资源土地违法等诸多案件一律禁止采用裁执分离模式。在具体实施方面，该院在非诉执行案件的审查标准、审查方式（如涉及民生的重大案件适用听证审查）、和解适用范围、强制方式的变通、强制执行中法院与行政机关的角色与职责分工等方面作了有益探索⑤江苏省南京市中级人民法院行政执行局：《非诉行政执行之机构重建》，《人民司法》，2014年第9期。。二是浙江省的全面扩展模式。该省在最高人民法院裁执分离发文后即积极推动集体土地征收补偿、国土拆违、责令交出土地以及环保责令停产停业等领域的裁执分离。2013年浙江省委转发了浙江省高级人民法院文件，要求全面推进“裁执分离”机制。浙江省高级人民法院制定了《关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》（以下简称浙江《纪要》），明确除罚款、征收社会抚养费等涉及金钱给付义务、具有人身专属性质的作为义务案件一般不适用裁执分离以外，将裁执分离范围扩大至集体土地征收中责令交出土地及房屋拆迁裁决案件、根据《土地管理法》作出的责令限期拆除违法建筑或恢复原状等行为罚案件，以及人民法院与相关行政机关协商一致后同意实施裁执分离的案件。在具体实施制度方面，该省就组织实施机关的确定、组织实施的期限确定、执行情况的反馈、法院制发强制执行注意事项告知书、当事人对适用裁执分离裁定不服有权向上一级法院申请监督纠正、组织实施程序、对相关人员采取限制人身自由措施、未组织实施的诉讼救济、裁执分离案件转人民法院强制执行等作了有益探索⑥参见《浙江规范非诉行政执行裁执分离》，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-12426.html，2018年10月30日访问；关于浙江《纪要》，http://zjspyj.com/86.html，2018年10月30日访问。。

二、进一步完善裁执分离的思考与建议

在探索和发展裁执分离模式过程中不可避免地碰到了一些问题，主要是其合法性如何认定、行为性质如何认识以及如何进一步完善。

（一）关于裁执分离的合法性

如前文所述，裁执分离尚停留在国有土地房屋征收司法解释与个案层面，《行政强制法》、新《行政诉讼法》以及最高人民法院《关于适用〈中国人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）（以下简称《行诉解释》）对此均未作规定，这就产生了裁执分离是否合法的争议。要回答这个问题，需要对相关立法的历程作回顾。在《行政强制法》起草过程中，征求意见稿第四稿第60条曾规定：“行政机关向人民法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由人民法院执行”。最高人民法院提出实践中正在探索法院审查裁定执行的由行政机关组织实施等执行模式，建议予以体现。全国人大法律委员会经同最高人民法院、原国务院法制办公室研究，考虑到这种执行方式正在改革探索，草案对具体执行方式可不作规定，为法院探索改革执行方式留有空间，故建议删去上述第60条规定⑦参见《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国行政强制法（草案）〉审议结果的报告》，转引自沈福俊：《非诉行政执行裁执分离模式的法律规制》，《法学》，2015年第5期。。最终出台的《行政强制法》第53条、第57条仅规定没有行政强制执行权的行政机关可以向法院申请强制执行，法院经书面审查作出执行裁定，但未就具体由谁执行作出限定。《行政诉讼法》修订过程中，全国人大常委会部分委员与最高人民法院建议规定裁执分离，但立法者以“2011年通过的行政强制法已经对执行体制作出了制度安排，司法实践如果确需建立裁执分离制度，也应该通过修改行政强制法来进行”为由未予采纳⑧参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年12月第1版，第267页。。

鉴于立法中的上述变化与调整，围绕裁执分离的合法性产生了两种截然相反的观点。一种是合法说，认为《行政强制法》征求意见稿中原定的“裁定执行的，由人民法院执行”被删除，就是法律允许法院探索裁执分离模式的依据所在，裁执分离体现了立法原意。另一种是违法说，认为这与职权法定的法律原则不符，法院与行政机关的职权的分配与行使都必须有明确的法律依据，《行政强制法》最终未就裁执分离作出明确规定，就说明立法对裁执分离并没有明确的肯定；该法不仅没有为裁执分离提供法律依据，而且还明确了行政机关在不拥有法律所赋予的行政强制执行权的前提之下必须向法院申请强制执行的机制，是对行政强制执行只能由法律设定原则的进一步强化⑨沈福俊：《非诉行政执行裁执分离模式的法律规制》，《法学》，2015年第5期。。

笔者认为，对裁执分离与《行政强制法》、新《行政诉讼法》及《行诉解释》的关系上，需要从以下三个方面进行综合判断。

首先，裁执分离性质的认定。其核心问题是该模式是否属于“有关权力尤其是行政权力与司法权力的配置问题”⑩杨建顺：《司法裁判、裁执分离与征收补偿》，《法律适用》，2011年第6期，转引自沈福俊：《非诉行政执行裁执分离模式的法律规制》，《法学》，2015年第5期。。《行政强制法》确定了我国的行政强制执行体制与权力归属，在该法未明确授权的情况下，裁执分离如果涉及权力配置，则显然构成违法。笔者认为，裁执分离只是执行方式的调整，并没有改变行政强制执行权的配置（相关强制执行权仍然属于法院，只是要求行政机关协助执行），行政机关并没有因为法院的准予执行裁定而获得原本其不具有的行政强制执行权，并不属于行政强制执行体制的重大改变与权力的重新配置，因而与《行政强制法》并不构成冲突。

其次，立法原意的把握。对《行政强制法》第53条规定，立法者在相关释义中作了权威解读，“对于金钱给付以外的案件，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院在审查后裁定执行的，原则上由人民法院依照民事诉讼法规定的相关程序执行，但也不排除在人民法院审查裁定执行后，由行政机关具体组织实施”⑪全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写：《〈中华人民共和国行政强制法〉释义与案例》，中国民主法制出版社2011年7月第1版，第197页。。结合《行政强制法》修改意见稿第四稿第60条规定的由法院负责执行事后被删除，说明《行政强制法》是为裁执分离预留了空间的，裁执分离合法说是成立的。

最后，裁执分离是否需要上升为立法。裁执分离不违法，与其上升为法律制度并不矛盾。裁执分离蕴含着的对行政机关与法院、法院内部审判权与执行权之间各自角色定位、互动关系和规律的再认识与调试，直接关系到当事人财产和人身权益的保护，尽管属于执行方式的调整，但如果能在《行政强制法》修改时加以体现，明确适用范围、当事人的权利保护（如不服裁执分离裁定的救济、致损时的补偿赔偿等）、行政机关执行程序与规则（如组织实施主体资格、标准、单项强制措施的采取）等内容，将加速其法制化、规范性进程。当然，上升为立法需要时间的沉淀、经验的总结、成效的检验、规律的把握，目前仍以最高人民法院在各地试点经验的基础上出台裁执分离专项司法解释的方式较为可行。

（二）关于裁执分离的必要性

如前文所述，我国现行“二元制”行政强制执行体制在实践中碰到了诸多问题，需要进行改革。在具体路径上，有两种选择。

第一种是变“二元制”格局为“一元制”。这方面有先例可循。从境外的强制执行体制来看，大多奉行单轨制。如以德国、奥地利、法国为代表的行政单轨制模式，即公法上的金钱义务、行为义务（包括作为、不作为、容忍）的执行，均交由行政机关负责。以英国、美国为代表的司法单轨制模式，对当事人拒不履行的，英国是通过法院颁布强制执行令，美国是通过行政机关向法院提起民事诉讼或通过检察机关向法院提起刑事追诉，借助刑罚来保障执行。我国台湾地区在1998年以前实行双轨制，此后新《行政执行法》统一改为行政单轨制，区分金钱义务与行为义务，分别由不同行政机关负责强制执行⑫江苏省南京市中级人民法院行政执行局：《非诉行政执行之机构重建》，《人民司法》，2014年第9期。。

“一元制”下又有三种方式可供选择：一是取消行政机关的强制执行权，完全交由法院强制执行。这需要对公安、税务等领域授予行政机关强制执行权的法律进行调整，同时要全面加强法院执行力量配备。鉴于需要法院强制执行的行政行为面广量大，又带有相当的专业性，全部由法院来负责显然不现实。二是将行政强制执行权普遍授权，作出行政行为的行政机关即有权强制执行。但受行政机关机构与人员编制、执行能力与保障等因素影响，赋予所有行政机关以强制执行权显然不现实。三是在行政系统内部组建一个执行局，专司行政强制执行，但这需要从法制、体制方面进行重大调整，可行性不高。综上，“一元制”因涉及到复杂的行政管理与司法体制改革、法制调整等问题，条件并不成熟。

第二种是在维持现行“二元制”格局的前提下，从执行方式和操作层面作微调，即采取裁执分离。其优势主要为：一是不涉及法制、体制调整，改革成本小。裁执分离属于执行方式的调整，从性质上来讲，属于行政协助司法执行。无论是执行主体，还是司法强制执行的性质，均没有发生变化，与《行政强制法》、新《行政诉讼法》的规定不存在冲突。二是有现实基础。在地方近几年的实践中，裁执分离在调动行政机关与法院两方面的积极性、体现双方优势互补等方面的特点已得到充分显现，长期困扰执行的“人民法院有强制执行权却无执行需求、相关专业知识与能力欠缺、执行力量不足；行政机关有执行需求、执行力量和专业知识与能力，却无权参与执行”矛盾得以有效破解。从本市有关行政机关和法院的调研情况来看，裁执分离模式得到了各方的高度认可，扩大适用范围的呼声较强。三是裁执分离符合行政强制执行体制改革的方向与要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。国务院也明确将“理顺行政强制执行体制，科学配置行政强制执行权，提高行政强制执行效率”作为2020年基本建成法治政府的目标之一。裁执分离是现行行政强制执行体制下的执行方式变革，有助于探索和找寻行政权与司法权、审判权与执行权互动的最佳平衡点，为最终改革现行行政强制执行体制、科学配置强制执行权奠定基础，意义重大。

（三）明确裁执分离下行政机关行为的分类与救济

在裁执分离模式中，行政机关是根据法院准予执行的裁定组织实施执行活动的，其间涉及到行政机关的多种行为，究竟是协助司法行为还是行政行为，应否纳入行政复议、行政诉讼受案范围，尚存在认识模糊与意见分歧。

首先是整体的组织实施行为。目前，裁执分离中较为通行的做法是法院裁定由区县政府组织实施。区县政府在自己的行政管理职责范围内，基于准予执行裁定的授权开展组织实施活动，行使的并非行政强制执行权，而仍然是自身原本就有的行政管理职权，只不过这个权力行使具有协助司法的性质，因而不是一般意义上行政主体基于自主意志而作的行政行为，不属于行政复议或行政诉讼范围⑬对此如果采赋权说，不具有行政强制执行权的行政机关可以因为人民法院的司法裁定取得行政强制执行权，则属于行政强制执行体制的重大调整，不仅缺乏法律依据，而且司法权授予行政权本身缺乏法理基础。。最高人民法院在温某诉辽宁省某市人民政府强制拆除行为申请再审一案中，参照《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》（法释〔2004〕6号）（以下简称最高院《批复》）中有关行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行为不属于行政诉讼受案范围的规定，认定行政机关依据准予执行裁定实施的强制拆除行为，属于行政机关执行人民法院生效裁定的行为，不属于行政诉讼受案范围⑭参见最高人民法院2016年6月13日作出的（2016）最高法行申729号行政裁定书。。在汤某诉辽宁省某县人民政府行政强制拆除房屋一案中，最高人民法院裁定根据裁审分离原则，组织实施强制拆除房屋行为属于人民法院司法行为的继续，不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围，除非当事人认为组织实施行为超出裁定的执行范围，或者强制执行措施、强度超过法律规定造成当事人合法权益损失，一般情况下，市、县人民政府依照人民法院准予执行行政裁定组织实施的行为不可诉⑮参见最高人民法院2016年12月9日作出的（2016）最高法行申4140号行政裁定书。。参照上述最高院《批复》以及《国务院法制办公室对甘肃省人民政府法制办公室〈关于行政机关根据司法机关的协助执行通知作出的行政行为是否属于行政复议范围的请示〉的复函》（国法秘复函〔2007〕561号）（以下简称国法办《复函》），行政机关的组织实施行为如果超出了准予执行裁定的范围，在对象、客体等方面执行错误，或者违法采取措施致损，则应属于行政复议或者行政诉讼的受案范围。

其次是具体实施行为与活动。如对物品的清点、搬运（移）、保管，对危险、违禁物品的处置，对设施、设备的拆除、转移，对违法建筑的拆除，代履行以及周边环境的恢复、治理等事实行为和活动，原则上不具有独立性，不能单独提起行政复议或行政诉讼，而应当纳入整体组织实施行为范畴。

再次是单项的强制措施。如在执行范围内，对相关场所、物品、设施进行查封、扣押等强制措施的，或者对被执行人或相关人员予以限制人身自由的。该类强制措施属于单独的行为，不能被组织实施行为所吸收。原则上应由人民法院或者有权的行政机关实施。由人民法院实施的主要依据是司法解释，如最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第93条以及《行诉解释》第160条第三款均规定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。如由行政机关实施，因违法实施造成当事人权益受损的，参照最高院《批复》及国法办《复函》规定，即应单独属于行政复议与行政诉讼受案范围。

最后是整个活动的保障、协助与帮助行为。如落实执行活动相关的人、财、物、设施设备、技术支持及善后、矛盾化解等工作。该类行为不具有独立性，为组织实施行为所吸收。

（四）建立健全裁执分离的相关工作机制

裁执分离不等于裁执分家，其运作离不开行政机关与法院在法治轨道上的良性互动，这就离不开各自定位与职责的准确界定，并在此基础上确立有效协作监督机制。

一是明确行政系统内部的职责划分。行政行为的执行离不开多家行政机关的有效协作，这就需要明确行政系统内部的职责划分。域外司法大多奉行单一机关的执行模式，因而不存在内部职责划分问题。比如奥地利1925 年颁布的《行政强制执行法》第1条规定，一般的行政决定由国家行政机关负强制执行之责任，是由作出行政决定的原行政机关执行。我国台湾地区对于“公法上金钱给付义务逾期不履行者，移送法务部行政执行署所属行政执行处执行之。”

在我国裁执分离实践中，特别是在国有土地上房屋征收案件中，参与的行政机关不仅有区县政府、征收实施部门，还有城管、市场监管以及街道办事处或乡镇政府。法院习惯上将区县政府列为组织实施机关，具体参与机关则由区县政府自行确定。这样做的积极意义是可以充分发挥地方政府的组织指挥优势，但不足之处是制度化程度不强，尚停留在工作层面，如何确定组织实施机关，组织实施机关与相关参与机关、参与机关之间的职责分工缺乏制度化的细致划分，一定程度上容易产生相互推诿扯皮或者越权乱作为、行政争议层级过高等问题。

与前述行政机关的行为分类与救济相对应，笔者认为：首先是组织实施机关，负责整体的组织实施工作。主要起牵头、总体部署、统筹协调、监督等作用，总体定位是协助司法执行和内部管理。当然，在超越裁定范围、执行错误、违法采取措施造成当事人利益受损等情形下，则对外承担法律责任。在具体机关的确定上，由法院根据实际情况在裁定中明确，可以是区县政府，也可以是综合执法部门或者行政行为的作出机关。其次是业务实施机关，负责具体执行工作。在组织实施机关的指挥下以及在本机关的业务主管范围内，通过自身或借助外力实施行政行为，促使行政行为内容的实现或达致同等状态。主要由行政行为的作出机关担任。再次是强制措施实施机关。主要职责是在法定职权范围内，对场所、物品或人身独立采取强制措施，以保障执行活动顺利进行或完成。相关实施机关必须是法律明确授权的行政机关。最后是帮助与协助机关。如街道办事处、乡镇政府等单位。主要是协助相关机关实施执行、帮助创造条件、善后、矛盾化解等工作。

二是健全行政机关与法院的良性互动与联络机制。法院主要负责行政行为及强制执行申请的合法性、可执行性审查。经审查符合要求，法院在裁定准予执行前后，均可就强制执行中需要防范、注意的事项与风险，需要采取的相关措施，向行政机关书面提出建议。业务主管部门等相关部门应当加强与法院之间的信息沟通，在社会稳定风险、环境风险评估、研究与落实防范措施、编制强制执行预案等准备阶段，现场实际实施，以及后续矛盾化解、违法后果消除等善后工作方面，积极接受法院的指导与监督，如可以请求法院派员到执行现场进行监督指导等，确保强制执行工作的合法与规范。

三是强化现场执行的工作制度建设。现场执行是裁执分离的最后一道环节，同时也是风险最高的环节。现场执行时参与单位与人员众多，除了行政系统相关单位工作人员，还有当事人、见证人，相关公证、施工企业、代履行单位及人员，可能还涉及到供电、供水、供气等公用事业单位人员，必要时还应邀请法院派员现场监督。这些单位与人员在现场的各自履职、相互协作配合，离不开完善的工作机制安排。此外，在现场物品、设施设备、建筑物、构筑物处置，突发性事件管控，证据的固定等方面，均需要明确的工作流程与制度予以规范和保障，防范法律风险，保障人身与财产安全。

（五）积极稳妥扩大裁执分离适用范围

就上海市而言，裁执分离无疑取得了巨大成功，除了在全市层面上实施的国有土地上房屋征收补偿案件、部分区探索的环保行为罚案件领域以外，实践中还有大量行政行为有待纳入裁执分离适用范围。目前呼声较为强烈的是规划国土部门的责令退还非法占地、城管部门的责令恢复建筑承重墙等方面。这些领域的相关违法行为严重损害公共利益，当事人拒不执行的现象也较为普遍，行政机关苦于没有强制执行权，只能申请法院强制执行；而法院往往因为这类强制执行工作涉及专业性较强、执行标准不明确、难度过大而难以执行。最终各方面的原因导致这类违法现象得不到有效整治。如果将其纳入裁执分离范围，则可以有效解决执行难问题。

在扩大问题上，笔者倾向于浙江模式，即尽可能扩大裁执分离范围。在具体扩大方式上，可以结合地方实际从三个方面进行：首先，在总体定位上，裁执分离应当限于行为义务（包括作为义务与不作为义务）方面。对于金钱义务的强制执行，参考国内外做法，应当明确不适用于裁执分离，而应由法院直接强制执行。其次，在具体范围与推进力度上，在国家层面尚未制定或修改相应法律法规的前提下，应当按照“突出重点、逐步推进”的原则，在已开展的房屋征收、环保行为罚的基础上，综合考虑公共利益受影响程度、专业性、执行难度等因素，将非法占地、破坏房屋内部结构、不履行责令停产停业决定等案件作为重点纳入裁执分离范围，今后再根据实际逐步予以扩大。最后，在扩大方式上，应当建立政府与法院的联合工作机制，共同研究、确定纳入裁执分离范围的行政行为领域，实行目录管理。相关目录定期调整，以充分适应行政执法实际。