民事检察“司法责任化”面临的属性冲突及其协调方式

●潘 松/文

不同于审判机关“天然”具有的司法属性，检察机关有着“准司法机关”的特殊定位，有着法律监督职业的固有特点，推进检察机关司法责任制改革，面临的情况可能更加复杂，需要以原有的检察属性为基础，进行适当的制度调整，实现不同检察属性之间的再协调。民事检察领域的“司法责任化”有其特有的问题需要解决，需要针对民事检察工作的具体情况，形成有利于责任化的办案组织并科学界定检察人员的办案权限，在此基础上才能实现 “谁办案谁负责、谁决定谁负责”的责任化目标。本文从检察属性冲突的角度出发，思考民事检察司法责任制改革过程中遇到的如何构建办案组织、如何划分检察权限这两个重要问题，并探讨检察属性协调视角下推进责任制改革的具体方案。

一、民事检察“司法责任化”面临的检察属性冲突

（一）司法属性与行政属性的冲突

检察工作既有司法属性，也体现行政属性，两者对立统一的关系一直受到检察学者的关注。［1］作为检察业务的分支，民事检察也存在这种双属性并存的现象。例如，“传统”的裁判结果监督具有一定的司法属性，但查办某些案件又要求在上级院的统一领导下去实现，体现出行政性的特征。而近年来伴随民事检察工作的创新式发展，民事检察业务呈现出多元化的发展态势：其中既有裁判结果监督制度审判化或诉讼化造就的司法属性强化趋势；又有“新监督业务”强调基层本位、上下联动造就检察一体化而凸显出的行政属性倾向。目前推进司法责任制改革，要求检察官独立审查案件并对案件负责，实际上符合了司法属性的基本内涵，强化了检察的司法属性，这就不得不考虑对行政属性加以调整，重新审视这种对立统一的关系，因此为使多元化的民事检察业务顺利实现“司法责任化”，需要考虑对民事检察的司法属性与行政属性作适度的再平衡。

司法的本质在于其体现的判断性，强化司法属性的主要途径在于构建有利于形成正确、公正判断并可以对其结论独立负责的办案单元（办案组织），并完善其组织结构和运行机制，其结构的基本特点是去层级的“扁平化”模式，是面向“判断”的办案单元。而为体现行政属性则需要构建高效执行事务的办案单元，目的在于有效率的执行决定和完成命令，其结构的基本特征是明确层级的“立体化”模式，是面向“执行”的办案单元。因此，实现司法责任制，平衡民事检察的司法属性与行政属性的核心问题在于构造适度配比两种属性的办案单元，这即是在检察机关司法责任制改革的大前提下，民事检察业务司法责任化面临的属性冲突难题之一。

（二）监督属性与救济属性的冲突

检察工作的价值在于实现其监督使命，要实现“公对公”的监督，因此具有较强的监督属性；同时检察业务也具有一定的私权救济特征，体现“公对私”的救济，也就具有一定的救济属性，公权监督与私权救济如何协调、怎样兼顾是检察领域的研究热点。［2］具体到民事检察，在具体业务中也都体现监督和救济两种属性的冲突与协调问题。一方面，开展民事检察监督具有“谦抑性”的要求，［3］即为尊重诉讼秩序（审判秩序、执行秩序等），开展监督要审慎，因此在外部为启动监督设置了前置程序，体现出普遍的后端程序定位；而在内部为启动监督设置了一定程度的职务收取，如向上级提抗制度、再审检察建议必经检委会制度，这些都体现了监督决定权的慎重赋予，都是基于维护司法秩序的考量。另一方面，停止民事检察救济也要求慎重，由于民事检察居于诉讼程序的末端，具有终局救济的功能，因此终止这种救济也应慎重。由此可见：考虑民事检察的监督属性，启动民事检察程序需要慎重；而考虑民事检察的救济属性，则终止民事检察程序也需要慎重。如何兼顾这两种 “慎重”要求，是民事检察领域监督与救济属性冲突的体现。目前推进司法责任制改革，要求体现司法的亲历性，适当减少职务收取，［4］那么向监督方向减少收取？还是向救济方向减少收取？减少的程度如何？是改革的重要问题。

显然解决上述问题，需要构建科学合理的权力清单，需要完成一定程度的放权。具体到民事检察：如果只考虑监督属性，体现审慎监督的要求，则要适当收取开展监督的权力，权力清单就只好向不启动检察程序方向放权；如果只考虑救济属性，强调对停止救济的严格把关，则要适当收取停止救济的权力，权力清单就只好向启动检察程序方向放权。举例来说：如果是强调民事检察的监督属性 ，则在权力清单上抗诉决定权（体现监督属性）就应被适当收取；如果是强调民事检察的救济属性，则不支持监督申请决定权（与救济属性密切相关）就应被适当收取。因此在监督与救济都应慎重对待时，是向停止程序放权还是向启动程序放权就成为一种冲突，如何构造适当兼顾两种属性的权力清单是民事检察司法责任制改革面临的又一属性冲突难题。

二、属性冲突平衡方式决定的责任化基本方案

(一)办案组织结构的选择：基于平衡司法、行政属性冲突的考量

为在责任制改革进程中兼顾、平衡行政属性与司法属性，现有司改方案在强化司法属性的同时对行政属性作出了某种“妥协”，最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）给出的“答案”是：构建两种办案组织（基本办案单元），即：独任检察官、检察官办案组。其中，最能体现司法责任化、最具司法属性的显然是独任检察官制度，其充分体现了亲历者决定、决定者负责的司改核心精神，而由主任检察官作为负责人的检察官办案组则暗含了潜在的层级关系，因此有利于体现行政属性，部分的保留了检察的行政性的特征。由此可见，检察官办案组具有一定的属性混杂的 “基因”，应该可以作为平衡两种属性的“进路”。因此如何构建检察官办案组、构建何种属性“配比”的办案组，办案组与独任制如何搭配应该成为协调、平衡司法、行政两种属性的关键。

但是，遗憾的是在涉及两种办案单元的许多具体问题上，《意见》规定的并不清晰。首先，《意见》没有明确区分两种办案单元的适用对象，而只是模糊的规定：可以“根据履职需要、案件类型及复杂难易程度实行独任制和办案组”。而且在各具体业务类别中，《意见》则完全依据简单、复杂案件的表象来区别适用两种办案单元，甚至对民事检察等诉讼监督业务如何适用办案单元更是完全未做区分。其次，对于办案组的构建，《意见》仅规定可以有“相对固定”的办案组，也可以有“临时组成”的办案组，至于办案组的内部具体结构则完全没有明确，也就无从探知其体现何种属性，这显然为进一步改革留下了制度设计的空间。

就民事检察而言，《意见》的“留白”使民事检察面对多种可选择的改革方案，有必要结合民事检察多元化的特点，为实现司法、行政属性的再平衡，对办案组织结构进行探讨：

其一，就外部模式而言：依据办案单元的固有属性特点，考虑独任制和办案组的区别，办案单元适用模式可有：分别构造模式（完全分别适用，即某种办案单元只面向比较适合的属性，充分体现属性的差别）、混合构造模式（构造可以兼顾两种属性的办案单元）。前一种即区分民事检察业务的属性，因独任制适合于司法，则将独任制面向司法属性的工作，而办案组可以有利于行政属性，则将其只面向行政属性的需求。后一种即兼顾民事检察的两种属性，由于办案组具有“兼容”司法性与行政性的功能，因此构建司法属性为主的办案组面向司法属性，完成司法属性较强的任务，而另外构建行政属性较强的办案组执行特殊的行政化、一体化的任务。

其二，就内部结构而言，依据办案单元的属性实现方式，其结构模式可有：独任制（完全独任）、平权型办案组（合议制）、主导型办案组（负责制）、领导型办案组（层级制），其司法属性逐渐减弱，行政属性依次增加。其中，独任制和领导型办案组自不待言，分别完全体现司法属性或行政属性，但是它们可能并不完全适应民事检察的特点，尤其是行政化较强的领导型办案组也不符合司改强化司法性的精神。而主导型办案组、平权型办案组则属于混合属性的办案单元，是为实现上述“混合构造模式”而设计的。其中，平权型办案组：是司法属性较强的办案组，其完全仿造法庭的合议制度，组内检察官共同对案件进行处理，采取简单多数决，只面向“判断性”的任务，其主任检察官仅负责本组工作的协调和事务性工作的组织，各检察官都仅对自己的意见负责。而主导型办案组：则偏于行政属性，案件承办人即是主任检察官，其他组内检察官在检察官职权内被授予一定的分工协助和发表意见的权利（但不同于助理的辅助职责），是面向于“查办性”的任务，其主任检察官的意见为主要意见，一般以其意见为准，由其承担主要责任，具有主导地位。

（二）办案权限划分方案的选择：基于平衡监督、救济属性冲突的考量

关于划分检察权限及制定权力清单，《意见》规定可以将检察长的部分职权委托检察官行使，并由各省制定具体的权力清单。此后，最高人民检察院又出台了《关于完善检察官权力清单的指导意见》（以下简称《指导意见》），进一步明确将部分权力直接授权给检察官，其中适用于民事检察（属于诉讼监督类）的方案是：不支持监督申请、终结审查的决定权可以授权给检察官行使，可见《指导意见》强调了向停止程序（即不予救济）“放权”的必要性。

对于今后的改革，为兼顾监督与救济，笔者建议权限划分方案可作以下探索：

其一，即使顾及监督的审慎，但再审检察建议等建议类文书并不具有强行启动诉讼程序的效力，对现有诉讼秩序冲击不大，因此可以考虑对建议类权力适当放权。此外，决定提请抗诉，仅是启动检察机关的内部程序，不涉及对外效力，不直接影响民事审判的既判力，因此也可以考虑适当放权。

其二，即使考虑到救济属性的意义，如果完全对停止救济权进行放权而不加以适当的制度制约，难免出现滥用监督权的情形。因此可以考虑选择性的适用复查程序，将有着“严格准入门槛”的复查程序作为民事检察救济属性的延伸。此外，《意见》规定了案件审核制度，审核是对放权的一种制约，对不支持监督申请、终结审查案件应完善审核机制，以此体现停止私权救济的审慎性。

三、检察实践视角下民事检察司法责任化的具体问题

在阐释上述民事检察属性冲突及关联的责任制问题之外，在改革过程中，各类具体民事检察业务遇到的实践问题更加复杂多样，有必要分别予以探讨：

（一）裁判结果监督中的问题

就司法属性与行政属性比较而言：结果监督具有更强的司法性，其程序直接承接于法院的审判程序，许多制度与民事审判制度相似，特别是其案件办理模式长期仿造法院的合议制形式进行讨论和决定案件，因此针对该业务类别适宜建立合议形式的平权型办案组、简单案件也可考虑适用独任制。而对于虚假诉讼案件、涉及范围较广影响较大的所谓“串案”、其他调查工作较多的重大复杂疑难案件，可由主导型办案组承办，由部门负责人或检察长担任主任检察官。就监督属性与救济属性比较而言：结果监督大多是当事人申请监督的案件，其救济属性应当予以重视，涉及息诉罢访的问题较为突出。在不支持监督的权力下放时，应注意完善复查程序，并加强部门负责人的审核。而对于主动启动的依职权监督应考虑监督属性的要求，对启动程序的权力予以严格收取，避免滥用检察权冲击审判秩序，谨防随意启动依职权监督。

（二）审判程序违法行为监督、执行监督中的问题

就司法属性与行政属性比较而言：该两类监督的实体判断性较弱，查证性的任务更多，有一定线索排查的性质，更加重视调查核实工作，便于开展涉及范围广、查证任务多的类案监督，因此其司法属性较弱，行政性的一体化属性较强，更适宜于主导型办案组。就监督属性与救济属性比较而言：该两类监督中的主动依职权监督较多，且一般以检察建议为主要监督方式，因此柔性监督较多，对诉讼秩序冲击较弱，可适当对启动程序的权力予以放权。另外，其救济属性较弱：确实涉及实体法利益受损的案件较少，属于对公权力履职规范与否的监督，体现出日常性检察监督的意义，因此不支持监督等停止程序的权力可以适当得到放权。

（三）公益诉讼中的问题

就司法属性与行政属性比较而言：公益诉讼需要完成大量的调查取证任务，要完成大量线索排查工作，而且由于人力物力消耗较大，工作涉及范围广，也需要一定数量的检察人员相互配合，需要上下级之间实现一体化办案模式，因此其行政属性较强，司法性意义的完全的个人判断属性较弱，就目前情况而言应采取适当规模的主导型办案组甚至层级性质的领导型办案组。就监督属性与救济属性比较而言：公益诉讼不存在单个个体私权救济的常见问题，通常少有息诉息访的压力，因此其救济属性较弱，应向不启动程序的权力放权，即在大量线索排查工作中赋予检察官停止进一步追查的权力；且因其是代表公权进行的监督，监督涉及的利益又多为影响广泛的重大社会利益，因此对启动程序的权力应进行一定的职务收取，慎重启动公益诉讼，审慎开展公益监督。

综上，总体来看：结果监督、审判程序违法及执行监督、公益诉讼的私权救济属性逐渐减弱、公权监督的属性逐渐增强；而其司法属性逐渐减弱、行政化一体化的合力查办的色彩愈发浓厚，因此建议今后可以参照这种总体属性规律来构造民事检察责任制改革的基本模式及具体方案。

注释：

［1］参见龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》，载《法学研究》2013年第1期 。

［2］参见谢鹏程：《检察规律论》，中国检察出版社2016年版，第88页。

［3］参见张兴中：《民事抗诉谦抑性原则》，载《国家检察官学院学报》2010年第6期。

［4］参见朱孝清：《与司法亲历性有关的两个问题》，载《人民检察》2015年第19期。