从计划到市场：突破如何成为可能

萧 冬 连

我把中国经济改革的第一个阶段即1978年至1992年定义为“探路之役”。所谓“探路”包含两层意义：一是对改革目标的探索，二是对改革路径的探索。回顾1977年至1992年的经济改革，始终围绕一个问题意识：中国改革何以能够突破种种约束越过市场化转轨的临界点，并保持了经济超预期的高增长？

社会主义国家改革并不是中国独此一家。上世纪80年代，当中国启动改革之初，东欧国家的改革经验以及东欧改革经济理论，曾受到中国政治家和经济学家们的特殊重视。社会主义国家之所以要改革，是因为传统的社会主义经济体制模式不能有效运行。从50年代开始，苏联和东欧国家都在摸索改良计划经济的出路。最早是南斯拉夫，随后是波兰、匈牙利，后来又有捷克斯洛伐克，苏联在赫鲁晓夫时期也想改，但是始终没有突破。直到80年代末90年代初苏东剧变，所有国家的改革都不算成功。其结局先是无法突破旧体制的硬壳，后是改革失去控制。通过改革实现了从计划经济向市场经济平滑过渡，没有导致社会失控和经济下滑，而且保持了持续高增长的，只有中国一家。到上世纪90年代初，中国的GDP十年间以平均8%的速度增长，而俄罗斯、中东欧国家在过去的四年却经历了15%至50%不等的生产下降。[注]转引自张军：《中国经济转型：30年的经验贡献了什么？》，《科技与经济画报》2008年第5期。不管你愿意不愿意把它称为“中国奇迹”，这都是20世纪最后20年最令世界瞩目的大事件。

社会主义国家市场化改革之所以很难突破，首要原因是意识形态障碍。传统的社会主义有三大原则：一是公有制，二是计划经济，三是按劳分配。这构成了社会主义的经济形态，有人称之为经典社会主义。这些观念是根深蒂固的。中国改革同样面临各种观念障碍，也许改革者最初也没有完全预想到，改革的推进必然触碰和冲击上述基本信条。改革与争论如影随形，改革越深化，争论越激烈。从初期的“计划为主、市场为辅”，到1984年的“有计划的商品经济”、1987年的“计划调控市场、市场引导企业”，再到1992年确立“社会主义市场经济”的目标模式，前后经历了14年。

市场化改革面临的另一种挑战，是如何找到过渡的途径。改革不是仅仅有了明确目标就算成功，更为重要的是如何达成目标。市场化改革面临着结构性的、利益的和认知的等多重约束。任何一个经济体都有着复杂的、自洽的结构体系，改革极易引发经济紊乱和波动，引起新旧体制的矛盾和冲突，甚至引发政治和社会动荡，可以说是牵一发而动全身。其深层原因是利益之争，改革必然会引起权力的重新分配和利益的重新调整。值得注意的是，既得利益不见得是特权利益，也包括部门利益、地区利益、单位利益和个人利益等。80年代中后期，改革者心中已经有了大的方向，面临的难题是不清楚如何才能平稳地过渡到彼岸，所以在路径和突破口的选择上有过多次反复。

为什么中国改革能够走得这么远，成功地突破市场化转轨的临界点？这与中国改革前的某些结构性特征有关系，但主要应当从中国改革的路径和方式上寻找答案。仔细梳理中国改革进程可以看到一系列互动过程，如体制内双轨过渡与体制外市场发育、实践推动与政策引导、理论突破与高层决策、借鉴外部经验与自主选择的互动等。事实说明，中国改革路径不是预先设计，但也不是纯粹的“人类行为的意外结果”，而是随机行走与有限理性的结合。从历史演进的角度看，至少有以下因素在共同起作用。

一、中国改革的历史背景与起始条件

从历史角度看，任何改革之所以发生，都是源于内部或外部的危机和挑战。中国在70年代末走上改革道路， “文化大革命”是一个很重要的原因。“文化大革命”留下深刻的矛盾和问题，迫使领导者寻找新的出路。最初的经济改革，如放宽农村政策让农民休养生息、扩大企业自主权以调动企业和职工的积极性、发展非国有经济以缓解就业压力等，都是应对危机的举措。当然，中国改革没有停留在应对危机的水平，而是走得更远。这里的关键是，“文化大革命”的灾难性后果引发了一场思想解放运动，“文化大革命”把传统体制的弊端充分暴露，使反思以往的发展模式成为可能。所谓反思，绝不是一个人的反思，而是集体性的、全民性的反思，包括党内和党外。中国必须改革，这在七八十年代是有广泛共识的。在打开国门看世界，更多人看到中国与发达国家和周边新兴工业化国家之间的巨大发展差距时，强化了这种共识。我们看到，在1978年最初酝酿改革开放时，高层并没有太多分歧和争论，包括华国锋在内的领导层对改革开放都抱着积极态度。当然，当年之所以容易取得共识，也是因为它目标的模糊性，或者说，当时理解的改革是有限的。当时提的是管理体制改革而不是经济体制改革。我们设想一下，如果1978年就有人提出搞市场经济，允许私有制大发展，在党内百分之百通不过。

大规模平反冤假错案，改变了中共党内的权力结构，为改革准备了干部。“文化大革命”几乎使所有阶层的利益都受到损害，从而也解构了原有的既得利益格局，而在普遍贫穷、财富尚未涌流的情况下，新的既得利益集团还没有出现。从摆脱“文化大革命”噩梦这一点看，所有重新出山的老干部都有改革的愿望。当然不是所有人都始终支持改革。随着改革的深化，许多人日益趋向保守，有太多的观念束缚着人们的思想。由于担心改革滑向资本主义，党内出现了持续不断的姓“社”、姓“资”的争论。但是从中央到地方涌现了一大批锐意改革的领导干部，他们是改革的主要践行者，这是中国的一大特点，对于中国改革至关重要。冤假错案平反和各项政策落实，在一定程度上平抚了知识分子的伤痛。更为重要的是，中共确立现代化目标重新点燃知识分子的理想，知识分子是80年代改革的重要参与者和支持力量。

历史演进是有路径依赖性的。改革不是革命，不可以推倒重来；即使是革命，也绝不是一切从头开始，在一张白纸上画图画。起始条件在相当程度上影响到中国改革路径的选择和发展模式的特征。这些条件可以是正面的，也可以是负面的，更多的可能是一体两面。不少学者都注意到，中国启动改革时存在不同于苏联东欧的结构性因素，包括更低的发展阶段、更多的地方分权、更多数量的中小企业、更粗糙的计划体制等。这在改革前造成了比苏联东欧国家更低的效率，却在改革条件下有利于市场化转轨和经济短期快速增长。如中国劳动力75%在农业部门，苏联75%在工业部门。中国外延性增长和“粗放型”发展的空间还很大，高增长率可以通过将农业劳动力转到工业中去的办法取得。中国农民处于国家保障体系之外，使得这个庞大的群体没有如苏联农民那样成为改革的阻力，反而成了改革的一种巨大的推动力量。毛泽东时代在计划、投资和物资分配方面存在比苏联或任何东欧国家大得多的地方分权。毛泽东对苏联式的刻板计划体制并不满意，他的解决之道不是引入市场，而是地方分权。1958年和70年代进行的两次行政分权式改革，在当时引来了许多混乱，但也带来一个结果，就是经济结构的分散性，使中国在客观上存在两种经济体制，一是受中央政府控制的，一是由地方政府控制的。这增强了地方政府发展地区经济的动力，进而发展出一种被称为地区竞争的体制。中国企业以中小企业居多，其中包括大量的社队企业等非国有经济，它们本来就是在计划边缘寻求生存空间，因而更容易向市场经济过渡。

初始条件的差异对改革有影响，但它并不决定改革的成败。苏联工业化程度比中国高，要打乱重新组合是比较痛苦的，但不能据此推出结论说苏联只能有休克疗法这一条路可走。[注]余力：《对话王小鲁、姚洋:俄罗斯的改革比中国更成功吗？》,《南方周末》，2008年8月28日, http://www.infzm.com/content/14407/4。中国市场化转轨成功的关键因素不在于初始条件，而在于改革路径和方式的选择。

二、渐进式改革的路径选择

国内外学者一般都认同，中国与苏联、东欧改革不同，苏联、东欧的改革比较激进，中国改革则是渐进式的。所谓渐进式改革，一是体现在经济改革先于政治改革，保证了政府控制改革进程和协调利益的政治能力。改革始终以推动经济发展为第一目标，在保持政治连续性和社会稳定的情况下，有秩序地平稳地推行改革。二是体现在经济改革不求一步到位，不搞“休克疗法”，一揽子解决，而是采取了“摸着石头过河”的方式，走一步看一步。允许不同选择进行竞争和比较，及时调整改革步骤，消除经济不稳定因素。三是体现在改革具有试验性质，不是按照事先画好的路线图，而是以问题为导向，逐步地解决改革中遇到的问题。先通过总结局部试验的经验形成政策，然后在更多的地方推广。四是体现在“体制外先行”的增量改革方式，在计划经济的主体不能大动的情况下，放开政策促进体制外经济的成长。率先在农村、乡镇企业、城乡个体私人经济和对外开放等“体制外”取得的突破，逐渐改变了中国的经济结构，在计划体制之外发展出很大一块市场主体和市场环境。体制外经济的迅速成长，又造成一种竞争态势，迫使原体制核心部分，即国有企业和宏观调控体系改革。

在宏观政策上，中国改革采取了一系列双轨制的过渡性的制度安排。价格双轨制是其中的典型形态，即在计划内价格难以大动的情况下，放开计划外价格，两种价格并存，并逐步向一种价格过渡。双轨过渡是一个整体的路径，包括计划、物资、流通、外贸等许多方面，基本的策略是稳一块放一块。例如，在农产品方面，稳住统购统销这一块，放开统派购以后的农产品市场流通。1985年取消统派购以后，国家仍然以合同定购的方式掌握了1500亿斤粮食，以此保障城市基本供应和社会稳定，而放开的那一块促进了农产品的商品化市场化。再如，在国有企业方面，稳住大中型企业，将小型国有企业放开经营；即使是大中型企业的生产也是两块，一块是为完成国家计划的生产，一块是为满足市场需求自行销售的生产，由此形成新旧两种体制并存的局面。总的趋势是，计划内份额逐步缩小，市场调节的份额逐步扩大，从而逐步解构旧体制，促进市场的形成。

对于这种局部试验、双轨过渡的改革路径，一直存在争议。当时东欧和西方一些经济学家提出，这种双轨并存的体制必然会带来混乱，就像开汽车，既可以右行，又可以左行，肯定会发生撞车。西方学者一直不看好中国的渐进式改革。直到1990年，科尔奈还写道：“南斯拉夫的改革已经有了40年的历史，匈牙利改革有了20年的历史，中国改革也将近10年了。这三个国家的改革都是不可思议的结果和灾难性失败的混合体。”[注]转引自张维迎、易纲：《中国渐进式改革的历史视角》，景维民主编：《从计划到市场的过渡——转型经济学前沿专题》，南开大学出版社，2003年，第61页。上世纪90年代初，中国与苏联东欧改革绩效的巨大反差逐步转变了西方舆论，也让西方学界陷入持久的解释困境。

双轨制的负面效应是显而易见的。局部试验太多而整体配套不足，会造成新旧体制大量的摩擦和政策漏洞。例如，价格双轨制带来大量的寻租空间，“官倒”现象频出。从主观上看，决策层并非不想做“顶层设计”，来整体配套地推进改革。1982年成立的国家经济体制改革委员会，其职能就是搞方案设计。据说在80年代，相关研究机构一共拿出了14份方案，这些方案研究不是没有价值，它推动了人们认识的深入，然而大多数只是抽屉方案。只有一次，就是1986年的价税财联动的整体方案是最接近于实施的“顶层设计”，最终也因担心风险难以控制，各部门利益难以协调而搁浅了，1988年的价格闯关也遭致失败。原体改委副主任安志文说，80年代凡是设计的方案都没有行得通，反而一些地方性的试验取得了突破，“如果具体的改革办法都由国家来设计，新的道路就走不出去”[注]安志文：《80年代中国改革开放的决策背景》，财新网，2016年5月17日，http://opinion.caixin.com/2016-05-17/100944366.html。。“顶层设计”的改革为什么没能推开？是决策者没有敢冒风险的魄力，还是方案不具有可行性，抑或时机选择不对？经济学家们有不同的看法。

渐进式改革并不完美，但它是一个可行的路径。第一，渐进式改革分散了风险，减少了阻力。渐进式改革不是没有风险，不是不会犯错，但可以分散风险，保留纠错的能力，一步走错了还可以收回来，及时消除经济不稳定因素。80年代两次经济调整虽然放缓了某些改革步伐，但也为改革创造了环境，赢得了机会。改革的这种试验性也成为许多地方负责人应对各种质疑声的有效策略，局部试验的失败不会影响全局，而其成功则为全局性改革提供了经验。渐进式改革也给执政党、干部队伍和普通民众一个学习和适应的过程，一个逐步取得共识的过程。真正使干部队伍观念发生转变的，不是灌输了多少理念，而是改革本身的不断发展和取得的成就。通过增强经济活力，为整个社会带来了大量实实在在的好处，权力下放难以再收回，造成了改革不可逆转的逻辑。[注]参见林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》(增订版)，格致出版社、上海人民出版社，2016年，第125—126页。

第二，渐进式改革是大众参与和分享的改革。80年代放权让利改革存在诸多局限，但有一点不可忽略，即它创造了一个机会，并且提供了一种激励，让各个层级直至普通民众都参与到改革中来，不只依赖自上而下的推动。农村和城市许多改革都得益于来自地方、企业和民间的积极性。80年代的许多故事发生在地方和民间，很多做法是地方和群众的创造。如农村包产到户、乡镇企业、城市企业承包制、股份合作制等，都是地方、基层和民间先搞起来的，最后中央加以提高形成政策。所谓分享的改革，就是强调改革一定要让群众得到实惠。安志文回忆说，这在决策层是有共识的，“农村改革就是让农民群众得到实惠；扩大企业自主权，就是要搞活企业，企业工资提高了，企业职工得到了实惠”[注]安志文：《80年代中国改革开放的决策背景》 ，财新网，2016年5月17日，http://opinion.caixin.com/2016-05-17/100944366.html。。一个负责任的政府，改革措施的出台必须考虑对社会的冲击，考虑百姓承受力。渐进式改革以承认既得利益为基础，对利益受损实行补偿，通过做大蛋糕使老百姓获得实惠。改革之初，财富尚未大量涌流，新的利益集团尚未形成，尽管已露出一些苗头(例如“官倒”)。在率先富裕起来的人群中，包含一大批社会边缘人，如乡镇企业管理者、城镇个体户等，改革最为突出的成就是帮助数以亿计的农村贫困人口解决了温饱问题，这使改革得到绝大多数人的拥护。对于80年代的国企改革，部分经济学家评价不高，从这些改革本身看，的确没有取得多少突破，但从全局看也可以作不同的评价。没有急于放弃对国有企业的保护，避免了可能的社会震荡和经济下滑。当时基本保障制度没有建立，就业市场没有形成，贸然让大批企业破产、职工下岗，可能酿成大乱。当然，这也把国企改革中最棘手的难题遗留了下来。

第三，渐进式改革为体制外经济的快速发展提供了时间和空间。80年代的经济改革是“体制外先行”的增量改革。然而，体制外经济的快速发展，与双轨制改革释放出来的局部市场密切相关。计划、物资、流通、信贷、外贸、价格改革，计划轨逐步缩小，市场轨逐步增大，为非国有经济的发展创造了条件。一些地区的乡镇企业快速发展得益于国有企业输送的技术和人才。增量改革提供大量新职位，消化农村改革释放出来的庞大剩余劳动力，在一定范围内推动了要素的流动和重组，实现了资源优化配置。

三、农村改革率先突破释放出市场力量

推动中国成功地实现市场化转轨的重要因素，是农村改革率先突破释放出巨大的市场力量。农村改革并不是预先选择的突破口。最初制定的农村新政并没有越出政策调整的范畴，没有把农村体制改革提上日程。农村改革是在较为宽松的政治环境下，农民对政策底线的探索与地方上开明领导人的支持相互推动，一步一步获得共识，形成全国性政策的过程。农村改革之所以能够率先突破，有其特殊的历史原因。从农业全盘集体化之时起，在农民中就存在一种离心倾向，历史上曾多次出现包产到户的尝试。农民从未像城市职工那样被政府“包”下来过，因而对旧体制没有多少留恋。包干到户对农民来说并不陌生，它不过是回到传统的家庭经营。还有一点也很重要，就是按人头平均分配土地，这种办法保证了改革的公正性，避免了农村社会的震荡和冲突。农民是精于计算的，他们从过去自留地的产出看到了包干到户有获利的潜在机会。经过20多年的劳动积累，农业生产条件(水利灌溉、农田建设、农药化肥及基本农机具等)有了较大改善，这减少了分田单干在生产方面的困难，继而减少了农民对不确定性的担心。

关于农村包产到户的争论最初是十分激烈的。反对者的理由有两类：一类来自意识形态，指摘包产到户姓“资”不姓“社”，或担心它会冲毁集体经济、滑向资本主义。另一类基于现实的考虑，担心单家独户无法使用大型机械，难以实现规模经营，将阻碍农业现代化。对于这种争论，邓小平的方针是等待，让实践来说服大家。农村改革最终之所以获得了广泛赞同，主要归因于它的显著成效。粮食等农产品的爆发式增长，一下解决了长期令决策者头痛的粮食问题，丰富了城乡市场供应，同时满足了政府足额收购的要求。这使许多怀疑和反对的人改变了看法。1983年以后，多数人开始以欣喜的心情拥抱农村改革。可见对改革最有力的支持，恰恰来自改革本身，来自改革带来的成果。

农村改革的意义不局限于农村，它对80年代的市场化改革具有全局性意义。一是它提升了改革的声誉，增强了人们对改革成功的信心。1984年10月，中共中央决心把改革重点从农村转向城市，并提出全面改革的方针。这显然受到农村改革的鼓励，9亿农民稳定了，才能使决策者可以比较从容地推进城市改革。《关于经济体制改革的决定》指出：“我国经济体制改革首先在农村取得了巨大成就”，“农村改革的成功经验，农村经济发展对城市的要求，为以城市为重点的整个经济体制的改革提供了极为有利的条件”[注]《中共中央关于经济体制改革的决定》，《人民日报》1984年10月21日。。1984年11月20日，邓小平会见外宾时说：“农村改革见效鼓舞了我们，说明我们的路子走对了，使我们对进行全面改革增加了信心，也给我们进行全面改革创造了条件，提出了新的要求。”[注]《邓小平年谱(1975—1997)》(下)，中央文献出版社，2007年，第1016页。在党内和社会上，全面改革的呼声陡增，改革决策者信心大增。二是农村改革的做法对80年代后期城市改革也产生了很大影响，有所谓“包字进城，一包就灵”的说法。开始时决策者对城市搞承包制有些犹豫，认为城市经济关系比农村复杂得多，不适合于普遍实行承包制。但到了1986年，企业改革的几种尝试都没有奏效，最后选择了普遍推行承包制，认为这是实行所有权与经营权分离的最好形式。不过，承包制在城市推行效果并不理想。

农村改革的全局影响，更在于它释放出来的巨大的市场力量。农村改革产生了四个新经济和社会现象：第一，出现了专门从事商品生产经营的专业户。农民的第一个选择是发展多种经营，包括非粮种植业和非种植业大农业，继而从非农产业寻找出路。专门从事种植、养殖和非农产业的专业户大量出现，其经营方向明显地倾向于非农产业，从事工矿、运输、商业、服务业的专业户接近2/3。农村中“能人”开始显露身手，孕育出一批雇工经营的大户，私人经济破茧而出，加上城镇个体私人企业，构成了一股新经济力量。

第二，城乡市场的开拓。先是城乡农贸市场的恢复和繁荣，既而出现农民长途贩运，异地经商，出现了各种专业市场。尤以浙江温州、台州、义乌等地的小商品专业市场为最。1985年，温州已有大大小小的市场415个，集市贸易成交额达10.6亿元，为社会商品零售额的57.28%。闻名全国的十大专业市场，年经营额大都在1亿元左右，触角伸向全国各地。温州拥有一支10余万人的农民购销员队伍，桥头纽扣市场的产品销到26个省市[注]中共中央党史研究室第三研究部编：《邓小平与改革开放的起步》，中共党史出版社，2005年，第341—382页。，形成了以“小商品，大市场”为特征的温州模式。义乌小商品市场年销售额连续7年居全国集贸市场之首，1992年8月被国家工商局命名为“中国小商品城”[注]陆立军：《中国小商品城的崛起与农村市场经济发展的义乌模式》，《经济社会体制比较》1999年第1期。。其他沿海省份也有类似情形，只是规模不如浙江。到80年代中期，市场已经有了相当规模，并显示出它的活力和能量。农村正在兴起的商品大潮，要求进一步放宽政策、开放市场、改革城乡体制。

第三，乡镇企业异军突起，这是农村改革引出的最积极的成果。1984年，邓小平考察江苏，当地乡镇企业蓬勃发展的势头使他受到鼓舞，从中看到了实现小康目标的希望。1985年赵紫阳推行“价格双轨制”，目的之一就是为乡镇企业获取原材料开一条生路，他还寄望于乡镇企业对难有突破的国有企业改革形成竞争。对乡镇企业的争议一直存在，然而无论褒贬，都没有阻止乡镇企业的强劲发展势头。地方政府在各地乡镇企业发展中的作用有所不同。在苏南地区，政府介入很深，多数企业是基层政府投资，地方政府类似有限责任公司，本身就是市场主体。在浙江地区特别是温州，乡镇企业主要是个体私营企业为主，以前厂后店的形式发展起来的。但即使这样，地方政府的扶持作用也是不可忽视的。以浙江义乌小商品市场为例，最早是农民自发在镇区马路两侧摆地摊，逐步形成马路市场。1982年，县委县政府作出决策，开放小商品市场，提出四个允许(允许农民经商，允许从事长途贩运，允许开放城乡市场，允许多渠道竞争)，并出资搭建了简陋的市场设施。1984年10月，当地提出“以商建县”的战略，把市场摆在优先地位，把商贸业作为主导产业，不断更新扩建小商品市场。1990年义乌已经发展成全国小商品市场之首。摆地摊市场全国各地都有，为什么义乌能发展成小商品城呢？这里可以看出地方政府的主导作用。毫无疑问，乡镇企业是80年代经济增长加速的重要引擎，国家收获了一份额外的丰厚红利。乡镇企业的产权形式也开始多样化，其中私人企业和联户企业占相当大的比重。经济学家说的“增量改革”或“体制外先行”的改革，最主要的一块体制外经济，就是乡镇企业。到90年代初，乡镇企业加上城镇集体企业、个体企业、三资企业，已经占据了整个经济的“半壁江山”。当时意识形态上出现了思想回潮，但经济结构已经改变，经济背后的逻辑使市场化成为不可逆转的趋势，同时对国有企业构成竞争压力，倒逼体制内经济改革有所突破。

第四，出现了大规模的离土离乡的农村劳动力流动。包产到户以后，大量农村剩余劳动力从农业中溢出。据调查，1984年全国农村剩余劳动力达1.3亿人，约占劳动力总数的30%至40%[注]《我国社会主义农业发展道路的重要突破》，《人民日报》1984年2月22日。。这些剩余劳动力必然要找出路，农民跨地区流动在80年代中期初步形成规模[注]1986年底，全国登记在册的进城农民已达480万人，加上未登记入册的估计有1500多万人。参见王文杰、李维平：《在三个“1500万”的背后——我国劳动就业方针初探》，《瞭望》1988年第7期。，80年代后期，开始有大批农民涌向东部沿海地区的制造业。1989年出现第一次“民工潮”，全国“流动大军”达3000万人[注]蔡昉：《从人口红利到改革红利》，社会科学文献出版社，2014年，第26页。。持续的“民工潮”引发中国有史以来规模最大的人口流动浪潮，形成了一个计划外的劳动力市场，为沿海体制外经济的发展提供了大量有素质又廉价的劳动力。这种劳动力供应持续了30年，成为经济增长的强劲动力源之一，这也就是经济学家所说的“人口红利”。规模以千万计不期而至的“民工潮”的出现，其历史含义不止于此，更在于为解构城乡二元结构、促进城乡一体化趋势提供了持续的推力。在某种意义说，农民的选择成就了中国改革。

四、开放推动了改革

80年代改革目标越来越清晰，有一个重要原因就是改革是在一个开放的环境下展开的。如果说50年代初东西方冷战格局下的封闭环境，是中国加速选择苏联计划经济模式的根源之一，那么70年代以后的开放环境，则成为推动中国一步一步趋向市场化的重要因素。

上世纪70年代末80年代初中国启动改革时，遇到了一个较为有利的国际环境。美苏战略对峙和经济全球化这两大国际因素，使中国获得了一个前所未有的以开放促发展的机遇。当然，能否抓住“战略机遇期”，还得看战略谋划。邓小平很清楚，中国现代化所需要的资金、技术和管理经验都只能从欧美日等国引进，对外开放主要是对这些国家开放。这种考虑也制约着改善中苏关系的节奏。只有到了80年代中期，对外战略调整才逐渐成形。这次调整的重点是推动中苏关系正常化，消除了安全上的主要威胁；同时对外政策去意识形态化，打破了与东南亚国家关系的僵局；推行不结盟政策和全方位外交，积极参与联合国事务和国际经济组织，为中国赢得了更大的外交空间。80年代的外交布局是整个改革开放政策的重要组成部分，对外政策的中心目标转到为国内现代化建设争取一个有利的外部环境上来。从周边环境看，中国四周是许多迅速发展的市场经济，这些既可作为中国的重要市场，又可作为投资的来源，也构成了中国持续的压力和动力。[注]1992年，邓小平在南方谈话中谈道：“抓住时机，发展自己，关键是发展经济。现在，周边一些国家和地区经济发展比我们快，如果我们不发展或发展得太慢，老百姓一比较就有问题了。”参见《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年，第375页。香港、台湾以及散居在东南亚和北美的华人中有许多企业家，这些人起到中国大陆与世界经济沟通的桥梁作用。

外部因素的引入对中国的改革和发展产生了巨大的影响。第一，注入增长动力。经济学家对中国“经济奇迹”有不同的解释，但有一点是相同的，就是肯定对外开放对增长的贡献。除了可以利用外资弥补发展中国家通常面临的资金瓶颈以外，主要还有两点贡献：一是通过引进技术的方式，加速本国的技术变迁，进而提升产业结构。任何一项技术进步都与开放有关，都是直接引进或在模仿基础上的创新。二是利用世界自由贸易秩序，通过进入国际市场获得增长动力。中国成功地利用了后发优势。有人甚至把中国的高增长归因于外部因素，认为“过去30年的发展与其说是中国的奇迹，还不如说是世界带来的奇迹”。中国不过是加入了世界潮流，搭上了全球化的便车。换句话说，中国赶上了一个好时代。这种分析不无道理，但是仍然需要解释，同样的条件为什么唯独中国发展起来了？这显然与中国内部因素有关。例如，稳定的政治环境、高信用的政府、低通货膨胀、高储蓄高投资、低廉的土地租赁和劳动力成本等，这些增长因素在制度创新中得以释放。

第二，引入市场规则。对外开放在引进外资的同时，也引进了新的规则和制度。1979年初，邓小平请原资本家荣毅仁出来主持引进外资之事，具有象征意义。荣毅仁当面向邓小平提出，“利用资本主义资金，也应用资本主义去对付”，得到邓小平的首肯。[注]李鸿谷：《历史中的荣毅仁与邓小平》，新浪网，2005年11月3日，http://news.sina.com.cn/c/2005-11-03/12278200013.shtml。经济特区更是市场经济的试验区。1992年6月，邓小平肯定地说：“深圳就是社会主义市场经济。”[注]《邓小平年谱(1975—1997)》(下)，第1347页。在全国计划经济大环境下，经济特区营造一个市场经济的小环境。深圳特区开办之初，就有“按国际惯例办事，和国际市场接轨”的明确指向。原深圳市委书记李灏说，特区政府做的工作，主要的不是直接招商引资而是体制改革，包括劳动、工资、价格、土地使用、外汇管理、资本市场、房地产市场等一系列方面[注]杨继绳、萧冬连对原深圳市委书记李灏的访谈(2007年10月14—15日)。。这些改革在很大程度上是模仿国际经验。这种市场化试验起到了为全国探路的作用，从经济特区到沿海开放城市、沿海开放区再到腹地，市场化因素逐步扩散开来。中国的企业经理们从与外商打交道过程中逐步理解了什么叫市场经济，逐步学会了市场运作。对外开放把国际竞争引入中国，逼迫国内企业为提高效率而改革体制。

第三，提供思想资源,也就是思想对外开放。1978年大批政府各部门领导干部和专家出国考察看到的景象和带回来的信息，是推动中国改革的原始动力之一。一旦开放信息，人们就会在比较中分出优劣，产生改革的愿望，说服人们接受改革的难度就会降低，也为中国提供了具体的参照系。整个80年代，中国一直在向西方学习。一种方式是走出去，派出的各类考察团络绎不绝。同时派出许多留学生和访问学者，80年代后期已经有一批“海归”参与了改革决策咨询。另一种方式是请进来。从1979年起，不断有国外经济专家学者被邀请到中国讲学，办培训班，展开中外对话，甚至为中国作经济诊断。在对外思想开放中，世界银行起到了很重要的桥梁作用。世界银行先后写出两份关于中国经济的报告，都在中国出版。由世界银行出面邀请国际专家学者，多次在中国或境外召开有关中国改革的国际讨论会，包括有名的1982年莫干山会议，1985年巴山轮会议，1986年泰国曼谷中、韩、泰、印四国对话会等, 还有与台湾学者的三次对话。这些报告和讨论产生了不小的影响，引发出许多关于中国经济改革和发展的新想法。

值得庆幸的是，外国专家没有提出类似后来给俄罗斯开出的 “休克疗法”的方案，没有提出全面私有化的建议，也没有否定必要时使用行政手段的合理性。从计划体制转向市场体制，没有任何成功的经验和现成的理论，更何况中国是一个如此巨大的经济体，不可测的风险很大。在这个问题上中国决策层始终是清醒的，在听取和借鉴国外经验时，坚持自主选择的原则，考虑中国的国情和可行性。中国的改革路径主要诉诸自己的实践探索，例如，价格双轨制以及一系列双轨运行的过渡方式就是中国本土的创造。

五、地方政府的作用

在中国改革和发展中，特别是在它的初期，政府特别是地方政府发挥了重要作用，扮演着不可缺少的角色，这一事实被广泛认同。当然有批评者，但批评集中于它的利弊分析，而不是事实。

地方政府发展和改革的动力，主要来源于三个政策背景：一是中共十一届三中会以后以经济建设为中心，经济绩效成为官员政绩考核的主要标杆。这给地方政府官员提供了追求GDP的强有力的激励。二是中国改革是渐进的，主要诉诸局部试点取得经验，这就赋予地方政府更大的自主权，包括创制权。地方政府根据本地情况试验不同的改革举措，在发展模式上具有创造性。例如，江苏发展乡镇企业的苏南模式，浙江发展私营企业的温州模式，广东发展三来一补、中外合资企业的模式，都是先由地方创造，后来得到中央肯定并推广的。三是财政分权。从1980年开始实行财政包干制，“分灶吃饭”，强化了地方政府的发展动力，地方政府掌握较大的行政、资源、经济控制权，努力运用市场来发展地方经济以扩大地方财力，解决就业和贫困等地区性难题。

这里涉及对改革中政府与市场关系的讨论。有两种不同的解释，一种解释强调政府的主导作用，特别是地方政府的独特作用。香港经济学家张五常在《中国的经济制度》一书中高度认可地区竞争的制度，他认为这是历史上最好的制度，是“中国奇迹”的秘诀[注]《张五常谈中国经济制度》，南方网，2007年12月10日， http://view.news.qq.com/a/20070422/000017_2.htm。。一种解释强调市场化演进的自发性。认为市场经济是所有参与者(包括政治家)在无形之手控制下进行的追求利益的过程，“改革自己创造了一条通往市场经济之路”[注]张维迎、易纲：《中国渐进式改革的历史视角》，景维民主编：《从计划到市场的过渡》，第60页。。美国经济学家科斯与助手王宁写了一本书叫《变革中国》，他们认为中国走上市场经济“并非有目的的人为计划”，而是边缘化群体带动的一场“边缘革命”，是“人类行为的意外结果”[注]〔美〕罗纳德·哈里·科斯、王宁著，徐尧、李哲民译：《变革中国：市场经济的中国之路》，中信出版社，2013年，第1页。。

80年代改革有自发因素，有些改革完全不在决策者预料之内，譬如农村改革就有所谓“边缘革命”的色彩。正如邓小平所说，包产到户是农民搞起来的，乡镇企业异军突起完全没有想到。乡镇企业的崛起，根本的动力是改革激活了农民的致富欲望和他们中间“能人”的企业家精神。有资料说，浙江的数十万名私营企业主大多数是从当年的打工者行列中走出来的，“寻觅财富和商机的漂泊的历程，成就了他们驾驭市场经济的本领”[注]慎海雄、周效政：《享受前所未有的流动自由 中国每年人口流动过亿》，新华社， 2002年10月1日。。市场机制一旦引入就具有为自己开辟疆域的力量，我理解科斯所说的“边缘革命”就是指的这种市场力量。所谓市场力量并不玄奥，就是指进入市场的各类主体为追逐利益自发地拓展市场，这种力量无远弗届，无孔不入，所谓市场经济的效率便是由此而来。

那么，是不是说中国改革完全是自发力量推动的呢？绝对不是。前面说到，农村改革是农民的愿望和选择，但也不能完全归结为农民的自发行动。在这场改革中，从中央到省、地、县、社都能看到一些领导干部的身影。只有农民的选择，没有领导者的思想转变和政策的跟进，农村改革也不可能在短期内取得全国性的突破。历史上农民有过多次包产到户的要求，都由于政策强行纠正而未能如愿。多数地区乡镇企业的兴起离不开国家政策和地方政府的扶持，政府层级越低，扶持乡镇企业的积极性越高。

许多地方性试验是由地方政府主导的。例如，兴办经济特区的决策就是中央与地方共同推动的，招商引资的主体仍然是政府。政府为吸引外资提供各种优惠条件和软硬件设施，如通路、通电、通水、平整土地等基础建设。政府还提供信用担保，没有政府信用外商很难放心投资。市场主体的自发开拓与政府的放权和组织市场是一个过程的两个方面。把政府与市场看作是对立的两极，这是不对的。政府既是改革的对象，也是市场化的推动力量。尤其在早期，市场体系没有建立起来，市场主体弱小的时期，政府的作用更加凸显。政府放开准入限制，但并不是只要放开市场就能自发形成，政府扮演了组织市场的角色，包括提供场地、建设市场、扶持市场主体等。

有学者提出，地方领导干部的动力，来源于为升迁而展开“锦标竞赛”“登顶比赛”，其制度背景是人事上的中央集权与经济上的地方分权。从利益驱动的角度理解市场化改革的动力具有深刻性，用经济学家的话说，就是“把激励搞对”。不过，以“理性人”观点解释地方领导干部的动机，不具有完全解释力。事实上，“第一个吃螃蟹”的人并不一定有更多的升迁机会，反而要承担很大政治风险。如支持农民包产到户的领导干部，并不是有什么利益可以追求，而是出于对农民极度贫困的深深同情和愧疚，以及由此激发出来的责任感。沈祖伦(时任绍兴县委书记，后任浙江省省长)回忆说：当年改革之所以有那么大的闯劲，是因为“看到农民的苦难”，“为了让农民从苦难中摆脱出来，不怕与党在农村的传统政策相违逆，不怕去探索当时上级不允许做的事，不怕丢‘乌纱帽’”[注]沈祖伦：《改革初期我们的闯劲来自哪里》，《炎黄春秋》2008年第9期。。这或许是第一代改革者最宝贵的精神遗产。

地区竞争是80年代市场竞争的重要方面。地方政府代替企业进入市场，成为竞争的主体。地区竞争包括资源竞争、贷款竞争、价格竞争。一是吸引外部企业和资源流向本地，招商引资成为80年代地方政府的主要工作。二是争取上级政府尤其是中央政府的投资项目，争优惠政策。三是积极扶持本地企业发展，采取各种优惠政策，例如“税利减免”“税前还贷”等。把财政收入的一部分利润留给企业，然后再以各种收费的形式向企业要钱。当时主要是扶植乡镇企业，因为乡镇企业发展势头最强劲，效益也最好。

地区竞争还有一种特殊的方式，就是竞争改革开放试点权。从兴办经济特区、沿海开放城市到经济技术开发区等，都能看到地方政府高度的积极性。原因在于，渐进式改革是一个非均衡发展模式，开放试点权意味着各项优惠政策，如广东、福建两省就通过财政包干获得了更多的发展财力。经济特区在实行新体制、项目审批、法规制定、外汇使用、税率等方面都有很大的自主权，可以试行与内地不同的体制，以市场调节为主，以外资为主，三资企业享受远低于内地的税率。沿海开放城市和经济技术开发区享受部分特区的优惠政策。试点地区率先形成新机制，对于外地资源有很强的虹吸效应，内地省份的人才、资源纷纷流入，因此当时有所谓“孔雀东南飞”的说法。在某种程度上，地区发展差别源于非均衡发展政策。

地方分权是一把双刃剑。一方面，它使地方政府成为经济增长的推手，是市场化改革的一个促进因素。地区之间的竞争迫使地方政府给企业更多的授权，特别是扶持乡镇企业和吸引外来投资，这促进了体制外经济的发展和市场份额的增长。另一方面，它也强化了地方所有制，出现相互封锁、重复建设、争夺原材料等各种弊端，妨碍生产要素的跨地域流动和全国性统一市场的形成。早在1980年，薛暮桥就提出这种“诸侯割据”的问题值得警惕。地方分权和地区竞争对中央宏观调控提出了新的挑战。中央决策层也面临两难抉择：既需要地方有更多的试验，为此默许甚至鼓励地方政府“变通”政策，又需要维护政策的权威性和统一性；既要保持快速增长的势头，又要保持宏观经济的稳定，避免经济过热。在这两端的取舍上，高层是存在分歧的。从地方角度看，“变通”中央政策成为政府运作的常态。利用高层口径上的矛盾和政策上的模糊性，做自己认为正确的和对自己有利的事情，所谓“遇到黄灯跑步走，遇到红灯绕道走”，80年代地方许多试验都是在违背指令的情况下干起来的。有人甚至说，任何一项改革的突破都是从违法开始的。80年代不仅存在地区竞争，还存在中央与地方的博弈，突出反映在抑制投资膨胀的问题上。按照房维中的说法，“在现行的体制下，你要求地方服从全局，无异于与虎谋皮”。放权让利改革带来财政预算“双下降”，即国家预算在国民收入中的比重大幅下降(预算外资金大幅增加)，中央财政在全国财政收入的比重下降。许多年份中央赤字地方盈余，靠向地方借钱过日子，这使得“中央与地方的博弈，地方占上风”[注]房维中：《十三年纪事》，中国计划出版社，第43、106页。。房维中的说法透露出双重体制下宏观调控的无力感。地方政府占主导地位的改革和发展模式，还面临另一种挑战，即政府过度介入市场，甚至直接成为市场主体，容易形成畸形政商关系，其结果必然是权力寻租现象泛滥，腐败盛行。然而，无论怎样，都不能否定地方政府在经济增长和市场化改革中的重要作用。

六、开放的决策机制

1986年，万里有一篇很重要的文章，讲决策的民主化和科学化，批评过去拍脑袋决策的现象[注]万里：《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》，《人民日报》1986年8月15日。。80年代的决策很难说达到了民主化科学化，但的确与以往少数人拍脑袋决策不同，决策的基础扩大了，最突出的变化是引入了决策咨询机制。

最早是在1979年6月，国务院财经委员会成立了四个调查研究小组。1980年成立了国务院经济体制改革研究办公室(以下简称“体改办”)、国务院经济研究中心，随后又成立了国务院技术研究中心和价格研究中心。体改办是一个常设机构，通过它把中央国家机关18个研究机构的力量组织起来，进行体制改革研究。1982年5月，国家经济体制改革委员会(以下简称“体改委”)成立，赵紫阳兼任主任，薄一波、杜星垣、安志文、周太和、童大林为副主任。体改委的职能主要有两项：一是负责制定改革的总体规划，二是加强对经济体制改革的指导和协调。与此同时，国务院农村发展研究中心成立，它的另一块牌子是中央农村政策研究室，在杜润生旗下聚集了一大批有志于农村改革的中青年人才，80年代关于农村改革的五个“一号文件”都出自这个机构。1985年，国务院三个研究中心合并，成立了国务院经济发展研究中心。这些机构的建立为学者主要是经济学者参与改革决策搭建了一个平台，实际参与到改革研究的专家学者远远超出这一范围。80年代是一个学术复兴时期，经济学发展尤其繁荣，各种经济学研究团体发展迅速，经济改革的研究方兴未艾，如中国社科院经济研究所、工业经济研究所等院所就是经济研究的重镇。

80年代的决策者有一种开放的心态。一方面是因为改革有许多未知领域，充满着风险。究竟怎么改，谁都看不太清楚，亟须“大脑”和“大腿”。所谓“大脑”，就是为决策提供新思想和可选择的方案；所谓“大腿”，就是作广泛的调查研究，提供各方面的真实信息。另一方面也得益于80年代较浓的民主风气。名不见经传的年轻人可以面对面地与党和国家领导人讨论问题，甚至可以直言不讳地争论。经济改革的各种试验和理论探索，是受到特殊保护和鼓励的。80年代和90年代初，有人想把意识形态争论延伸到经济领域，一次是1983年清理精神污染，一次是1987年反自由化，一次是1989年以后，每次都有人想把反自由化引入经济改革领域，但都被制止。特别是最后一次，邓小平亲自出面，解决了经济领域姓“社”姓“资”的争论。这为80年代经济改革的讨论创造了一种宽松的环境。许多人认可，在40年的改革历程中，80年代是知识分子特别是经济学人参与度最高、影响最大的一个时期，经济学是最活跃的一个领域。

80年代活跃着一大批经济学者，包括老中青三代。值得庆幸的是，上世纪20年代至30年代的中国已经形成了相当规模的现代经济学人群体[注]根据朱嘉明的划分：体制内的经济学人有薛暮桥、许涤新、孙冶方、骆耕漠、林里夫、狄超白、顾准、于光远、杨培新、马洪等；学院派有马寅初、陈瀚笙、陈岱孙、巫宝三、陈振汉、张培刚等；出生于20年代，在民国年间接受大学教育的还有刘国光、董辅礽等；出生在1930年前后，1949年后入大学的经济学人有周叔莲、孙尚清、吴敬琏、乌家培、张卓元、赵人伟等。参见朱嘉明：《马洪:一位知行合一的经济学家》，《经济观察报》2018年3月19日。。他们有着丰富的经济思想资源，包括马克思主义政治经济学和不同流派的西方经济学，而且多少还有市场经济的生活记忆。在老一代经济学家中，对80年代改革影响最大的无疑是三个人：一是薛暮桥、二是马洪、三是杜润生，他们既是财经官员又是著名经济学者，有着丰富的实践经验，还是80年代几个重要咨询机构的负责人，对许多重大决策有着直接的影响力。除此之外，还有一批老一代学者。有意思的是，这些人50年代参与建立计划体制，80年代又成为破除计划体制的改革派领袖。中年的经济学家包括刘国光、赵人伟、吴敬琏、张卓元、厉以宁等。

80年代一个独特现象，是青年经济学人群体的崛起。他们大都于1949年前后出生，有上山下乡的经历，“文化大革命”结束后考上大学。他们对中国的现状特别是农村的落后现状有过切近的观察和感受，自发组织起各种沙龙，讨论中国发展面临的问题。不同于参与西单民主墙运动的那批青年人，他们认同中共经济现代化的路线，认为中国问题的解决，出路在于发展经济、实现经济现代化。他们关注的重点领域在经济体制改革而不是政治体制改革，这与邓小平经济上放开、政治上控制的改革理念相吻合，因而为决策者借重。最初有所谓“改革四君子”被高层召见咨询的故事，此后有更多的年轻人被约到国务院会议室谈中国的经济改革，领导人出差还特地叫上年轻人随行，了解他们的想法和建议。其中最有名的是“农村发展研究组”，开始是一个体制外自发成立的组织，后来被吸纳到体制内，在80年代的经济改革中发挥了特殊的作用，今天一大批财经高级领导干部和知名经济学家都出自这一群体。

80年代有自由讨论的空气，关系改革的每一个话题都有广泛的讨论，甚至激烈的争论。争论的问题涉及改革方向，但更多的是对于如何过渡提出了各种思路和方案。在诸如过渡期通货膨胀有害还是有益、改革是局部试验还是整体推进、企业改革优先还是价格改革优先、保增长还是保稳定、是否应当以放慢增长速度为代价为改革创造宽松环境、双轨制是一个发明还是一个怪胎等诸多问题上，存在不同认识甚至激烈的辩论。从历史的角度讲，各种意见都有其合理因素，这种辩论对于减少决策的盲目性，降低风险，推进改革十分必要。有意思的是，当年主张整体改革的学者和主张双轨制的学者后来都得了奖。

当然，究竟哪一种思路为决策者接受形成政策，受多种条件的影响。与经济学家相比，政治家考虑的因素更多，他处在各种矛盾和压力的交汇点上，不只考虑方案是否自洽，更要考虑它是否可行，需要看三步走一步，评估各方反应和预期效果。决策者必须平衡各方利益，包括部门意见、地方意见以及社会公众承受力。还有一点同样重要，就是如何取得高层共识。所有经济决策首先是政治决策，必须获得政治共识。这就涉及80年代的领导体制。80年代中共领导体制是在中共十二大上基本确立的，仍然是一个一线、二线体制。以胡耀邦为总书记的中央书记处和赵紫阳任总理的国务院处于一线，邓小平、陈云、李先念等老一代领导人处在二线，邓小平为核心，其次是陈云。尽管有两任总书记的更换，但以邓小平为核心的体制没有改变。

一般称邓小平为改革的总设计师，事实上，邓小平并没有提出改革的总体蓝图，而是有一个很清晰的发展蓝图，就是分三步走实现现代化的目标。确立了这样的目标，也就确立了一个标准，只要有利于发展生产力，有利于改善民生，什么方式都可以尝试，国外的各种经验都可以拿来借鉴，这就为改革开放试验开出了巨大空间。邓小平的思想是开放式的，对于经济改革，他是很放手的，只提出一些原则要求，至于具体怎么改，是“摸着石头过河”，鼓励大家“大胆地试，大胆地闯”，及时总结经验，对的坚持错的改正，可以允许犯错误，但不允许不改革。对于意识形态之争，邓小平的方针是“不争论”，因势利导，用事实说活。当时国务院总理说，如果没有邓小平在背后支持，许多改革不可能推行。特别是在1992年的历史关口，邓小平发表南方谈话，坚定维护改革开放事业，推动中国改革最终跨过了市场化这道门槛。“邓小平拯救了改革开放”[注]田纪云：《怀念小平同志》，《炎黄春秋》2004年第8期。。邓小平发表南方谈话及中共十四大确立社会主义市场经济目标以后，中国改革突破了意识形态障碍，进入到一个新的历史阶段。那么，邓小平对80年代改革有没有遗憾？我认为是有的。1993年9月16日，邓小平同其弟弟邓垦有过一次谈话，他不无忧虑地说：“过去我们讲先发展起来。现在看，发展起来以后的问题不比不发展时少”， “少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题”[注]《邓小平年谱(1975—1997)》(下)，第1363—1364页。。 不只是财富分配方面，权力制约、道德重建等诸多方面都存在一些问题。当然，改革中的问题只有通过进一步改革才能找到解决之道。