改革背景下公诉权运行机制研究

●单 民 王红兵/文

引言

十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出了确保依法独立公正行使审判权与检察权。曹建明检察长强调：“改革和完善执法办案指导决策机制，完善办案组织形式，深化检察官办案责任制改革”。在最高人民检察院的推动和指导下，一些基层院进行了检察官办案责任制的探索并取得了宝贵的经验。十八届四中全会通过的《决定》明确提出“公正是法治的生命线”。为确保司法公正，《决定》提出了完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，并设计了一系列具体的可操性的制度，如完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。在推进严格司法方面，提出了推进以审判为中心的制度改革，全面贯彻证据裁判规则以及实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等。2016年11月7日，中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，拉开了国家监察体制改革的序幕。国家监察委员会成立后，职务犯罪侦查权转隶国家监察委员会，如何实现国家监察机关与检察机关的衔接，以及如何监督和制约国家监察机关，对公诉权的运行必将产生深远影响。在中央强力推进改革的过程中，公诉工作作为检察机关案件质量的最后一道关口，必将面临史无前例的挑战。如何快速将改革带来的挑战转化为发展的机遇是公诉权运行中亟需思考的问题。

一、公诉权运行现状与不足

“公诉权是我国检察机关核心的标志性职能”，这一重要论述对公诉职能的定位更加准确、科学，既反映了世界各国检察制度的普遍规律，又具有鲜明的中国特色，充分体现了实事求是、与时俱进的思想和特征。［1］公诉权是一项重要的检察权，其配置与运行是否合理直接关系到检察职能能否充分有效发挥。在现行体制下，公诉权运行主要存在以下几个方面的问题：

（一）公诉权运行具有浓厚的行政审批色彩

检察一体化原则是世界各国检察制度通行的原则，具体的刑事诉讼具有司法属性，因而检察一体原则并不否认检察官行使职权的独立性，这是司法活动亲历性原则的必然要求。［2］长期以来，检察机关公诉部门的办案模式基本采取的是检察人员承办、部门负责人把关、分管副检察长审批，不起诉案件以及个别重大疑难案件经检察长同意后提请检察委员会研究决定。在这种具有浓厚行政审批色彩的办案模式中具体承办案件的检察官虽然对案情了如指掌，但他对案件的处理只有建议权而没有最终决定权。如果建议被否定，只能按部门负责人或分管副检察长的意见办理，甚至有时候还要按领导的意见重新提出对案件的处理建议。这种办案模式不仅严重影响了办案效率，而且在很大程度上挫伤了案件承办人的积极性与创造性。虽然上世纪九十年代我们曾有过推行主诉检察官制度的尝试，也取得了一些宝贵经验，但终因法律的羁绊、相关保障制度的缺失以及监督制约机制的不健全而未能全面推行。

（二）公诉人履职制度保障不力

公诉工作是检察机关的核心工作，在整个检察权运行过程中起着举足轻重的作用。因此，检察机关在人员配备上往往会对公诉人的条件提出更高的要求，一批学历高、专业对口而又年轻的检察官自然就会被充实到公诉队伍中。很显然，公诉人的整体素质及能力大多高于其他业务部门，但由于缺乏相应的激励机制，公诉人在政治待遇及经济待遇方面并未得到应有的关照，几年下来，工作积极性就会大大减退。此外，由于案多人少，致使公诉人长期处于高度紧张的工作状态，很多基层院连书记员都不给公诉人配备，从讯问到文书制作再到出庭公诉、卷宗装订均由公诉人完成，开庭后还要补记出庭笔录。过于琐碎繁重的劳动很难激发公诉人的荣誉感和自豪感。这样公诉人钻研业务的积极性和进取心就会逐渐减弱，得过且过的工作态度不断滋生，长此以往将不利于公诉人业务水平及整体素质的提升。

（三）公诉队伍更新过快

一个合格公诉人必须具有扎实法学理论功底、缜密的思维能力、准确流畅的语言表达能力、敏锐的发现问题能力、高超的讯问技能及沟通能力、快速的应变能力等综合能力。这些能力构成一个公诉人的基本素质，是一个公诉人履行公诉职能的基础，而这些能力的提升不是一蹴而就的，它需要一个长期知识积累、经验提升、专项训练的过程。由于公诉人整体素质相对较高，一旦出现本院竞争上岗及上级院选拔的机会，相当一部分优秀公诉人往往会脱颖而出，造成年轻有为的公诉人大量流失。一些业务能力较强的老公诉人，由于身体原因以及待遇不能落实而往往会在双向选择时流向相对清闲的部门。这样，公诉部门就成了其他业务部门及上级院的培训基地，人员流动过快、人才大量流失造成公诉队伍思想不稳定、“传帮带”跟不上，公诉质量不仅不能得以提升，反倒出现下降趋势。

（四）现行考评机制不符合诉讼规律

为迎合维护社会稳定、高压反腐的需要，目前各级检察机关的绩效考评机制具有明显的“重打击、轻保护”倾向。如自侦案件立案越多越好，人均办案数、抗诉数、追诉数等数字越大越好，如果这些数字上不去，在年终考评中自然处于劣势，评上先进的可能性就没有了；同时对于撤销自侦案件、撤回起诉、无罪判决等数字均作了严格地限制，并做了严厉的扣分规定。规定这些指标的初衷是好的，但并没有考虑到个案的具体因素，不能完全做到对办理案件过程客观公正地评价。如果我们的公诉质量很高，我们认定的罪名及犯罪事实法院均予以认可，并按起诉书认定的罪名及犯罪事实作了判决，甚至连量刑也未超过公诉人的建议范围，案件办到这种程度不能说一定完美，但案件质量也应该是很高了，如果再苛求抗诉就有点儿强人所难了。另外，如果过分强调追诉数字，公诉、侦查监督、侦查部门联合造假以应对考评就不可避免了。检察机关要积极起诉以维护法制，在动态的诉讼过程中，个别案件起诉后因证据变化或法院认识不一致而出现无罪判决是公诉人无法预料的正常情况，但如与其他无罪案件一样被列为扣分项目，就违背了诉讼规律。检察机关作为执法单位，为调动检察官积极性及实现组织目标实行绩效考核是必要的，但绩效考核指标和方式的确定既要实事求是、合理可行，又要有利于检察机关和检察官履行客观义务，而不应损害这种客观义务，更不应出现扭曲检察行为甚至弄虚作假的现象。［3］

二、改革背景下公诉权运行面临的新挑战

监察体制改革、司法体制改革以及审判中心制度的推行，使我国的审判体制及检察体制出现了巨大变化，对检察工作特别是公诉工作也带来了全方位的严峻挑战。

（一）监察体制改革及审判中心制度的确立对公诉理念的挑战

在现行司法体制下，检法两家在案件办理过程中更多强调的是配合，强调的是如何有效打击犯罪，在案件产生争议时，公诉机关往往会以法律监督者的身份向法院施加压力，要求法院做出有罪判决。《决定》在提出健全司法权力运行机制方面，强调了“健全司法权力的分工负责、互相配合、互相制约”。在控审分离原则的支配下，检法在刑事诉讼中的角色分别为公诉者与裁判者，检察机关对法院的制约主要表现为对提起公诉内容的制约，即起诉的事实限制了法院的审判对象；［4］法院对检察机关的制约则主要体现在对起诉事实及对证据的认定与评价，即通过审判认定事实，在此基础上通过对被告人定罪量刑肯定公诉行为，或者通过无罪判决予以否定。［5］诉讼平等和审判权威是诉讼的应有之义，检察机关在诉讼过程中既要尊重辩方权利，保障诉讼平等，又要切实维护审判权威。［6］中央以审判为中心的诉讼制度改革，提出了全面贯彻证据裁判规则，强调了庭审在裁判中的决定性作用。

国家监察委员会成立后，检察机关的反贪、反渎、职务犯罪预防等职能，包括机构和人员，将一并转隶到国家监察委员会［7］。在现行体制下，一方面公诉权运行过程中公诉部门可将侦查权作为对外监督包括审判监督的一种强有力的手段，以增大公诉成功率。另一方面，公诉部门相对于职务犯罪侦查部门，在监督上甚至沟通方面显然处于弱势。职务犯罪案件的初查、立案侦查都是由检察长决定的，公诉部门即使在案件是否构成犯罪、案件定性甚至犯罪情节方面存在不同意见，也必须向检察长汇报，如果认为不构成犯罪需要撤销案件还必须经上级院同意，而这势必会严重影响职务犯罪侦查部门的业绩，从而影响本院在年终考核时的横向排名，因此让检察长改变已作出的决定是非常困难的。此外，由于在机构设置方面职务犯罪侦查部门的规格普遍高于公诉部门，省以下检察机关的大部分反贪、反渎两个部门的负责人往往是院党组成员，在进行案件沟通时公诉部门往往以“不得罪”为原则，有些地方的公诉部门甚至在明知案件定性、数额认定不准的情况下仍按职务犯罪侦查部门的意见提起公诉。监察委员会成立后职务犯罪侦查职能的转隶，解决了检察机关的同体监督问题。这些改革将对现有的公诉理念产生强有力的冲击。

（二）独任法官、合议庭办案责任制的推行对公诉质量的挑战

《决定》提出了“完善主审法官、合议庭办案责任制”、“让审理者裁判、请裁判者负责”。《决定》进一步提出“完善主审法官、合议庭办案责任制，落实谁办案谁负责”，并确立了领导干预案件、内部人员过问案件追责等相应的保障措施。独任法官、合议庭办案责任制的确立赋予了案件承办法官独立办案的权力，但同时也明确了他们的办案责任。法官在具体案件的办理过程中，没有了以前的审批、请示等可以分担甚至开脱责任的制度保障，增加的是明确的追责制度，这就等于“将权力装进了制度的笼子”，法官在行使审判权时定会慎之又慎。特别是在改革之初，法官的素质还不能完全适应这种审判模式时，承办法官在决定判决前不仅会从法律上认真钻研，更会从证据上严格把关，以前可以被采纳的证据将因瑕疵被排除。这样以来，不仅公诉案件的证据标准要提高，而且以前常用的领导出面协调、集体研究等影响法院作有罪判决的措施将不再奏效，检察官唯一能做的就是提高公诉案件质量。

（三）检察官、主办侦查员办案责任制的落实对公诉人综合能力的挑战

与法官办案责任制的改革相对应，《决定》也明确了检察官办案责任制，回归检察权运行应有的司法属性。行使公诉权的检察官在办理案件的过程中，没有了部门负责人和分管副检察长的把关和审批，即使召开检察官联席会议研究，大家的意见也只能为其提供参考，最终的决定权还在其本人。为确保案件质量，检察官不仅要认真研究法律，还要提升审查证据、调取证据、分析证据的能力，特别是辩护人介入后，还要提升对证据发生变化的预判能力、庭审的应对能力，主办侦查员办案责任制实行后与侦查人员的沟通能力等等。特别是在独任法官、合议庭责任制实行后，法官对公诉工作提出更高要求的情况下，公诉人如果不提升掌控案件的综合能力，将难以很好地承担公诉任务。

（四）办案质量终身负责制的实施对公诉人责任心的挑战

“有权必有责，用权受监督，违法受追究”是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》确立的重要原则。在现行体制下，办案的层层审批及检委会集体决策机制在公诉权运行中发挥着主导作用。近年来，审批制和集体决策制在业务工作中形成的弊端日益暴露，突出的表现是，层层审批难以杜绝层层舞弊，集体决策难以避免无人负责。权力运行的链条越长、环节越多，寻租的机会就越多，防治权力滥用的成本就越高。［8］情况确实是这样，这么多年来，检察机关出现的无罪判决、撤回起诉甚至赔偿案件，除因故意犯罪被追究刑事责任以外，承办人几乎不用承担什么责任，检察机关也很少进行责任划分，如果真的要划分也很难确定责任。检察官办案责任制的推行就是要实现案件的集体负责向个体负责转变，责任追究制度的确立，明确了承办人就是责任主体，无论出于故意还是重大过失，对错案都将责无旁贷。没有了领导的庇护、没有了集体责任分担，公诉人的责任心将面临严峻考验。

三、公诉工作适应改革的应对措施

针对公诉权运行的不足、多项改革对公诉权运行的挑战，公诉工作无论从理念上还是具体的工作机制上都应该进行全面的革新，做好以下几个方面工作尤为重要。

（一）不断强化公诉人的知识更新及职业素能培养

司法体制改革确立了检察官办案的主体地位，赋予了检察官更大的办案决定权，对检察官本人的职业素养及履职能力，也提出了更高的要求。在对公诉人进行高标准选拔的同时，我们不能忽视公诉人知识的更新及职业素能的培养。知识的更新不仅包括法律知识，还应包括与公诉业务相关的其他知识的更新；职业素能包括公诉理念、逻辑思维能力、讯问技巧、应变能力、沟通能力等等。在进行知识更新和职业素能培养方面，我们应反思现有的培训理念，加强分级分类培训，加强岗位专业培训，努力形成公诉专门人才群体，并通过多种措施稳定公诉队伍，实现公诉工作良性可持续发展。［9］在人才培养上方面，既要培养能办理各类案件的全才，又要注重培养办理某一类案件的专业人才，实现办案的专业化分工，以适应司法体制改革的需要。

（二）建立与完善公诉人履职保障机制

《决定》确立了领导干预案件、内部人员过问案件追责制，这些制度要取得实效，还应有更为细化的、可操作性的相关规定出台，这样才能为检察官办案提供良好的履职环境。在职权配置方面，应赋予不同级别的公诉人相应的办案决定权。在建立检察官专业职务序列及工资制度的过程中，一方面将长期虚置的检察官等级制度作为划定专业职务的重要参考，将检察官的工资水平确定为明显高于其他公务员，并建立以工作业绩为导向的畅通的检察官专业职务及工资水平晋升与提升渠道；另一方面，尽可能创造条件提升公诉人的福利待遇，如办案补贴的倾斜、职务晋升的关照，同时也为优秀公诉人能够脱颖而出、接受上级遴选创造有利条件。只有建立健全公诉人职业保障制度，才能唤起公诉人长期沉积的职业荣誉感，激发他们从事检察工作的积极性，才能将优秀的检察官留在公诉队伍。

（三）建立科学合理的考评机制

公诉部门在推行检察官办案责任制的同时，为客观公正地评价公诉人的工作业绩，上级部门应对现行考评机制的弊端进行理性反思，果断剔除考评机制中的不合理的因素，尽快制定出既能激发检察官工作热情又能解除其不必要后顾之忧的考评办法。考评办法既要对一些重要的工作进行量化考察，对一些能够体现工作业绩的“积极数字”进行肯定评价，对一些影响工作业绩的“消极数字”进行否定评价，又要对这些工作特别是 “消极数字”方面的工作进行客观地定性评价。如抗诉工作不能片面地强调抗诉成功的数字，意见被法庭全部认可的工作远比有几个抗诉案件质量高。又如对撤回起诉与无罪判决案件，我们也不能一概否定，而应当区分是由于公诉人的专业知识不足、对证据的把关不严、判断不准、故意徇私舞弊等原因造成的，还是超出公诉人能力范围的证据变化、意想不到的新证据出现、证人伪证、侦查机关非法取证等原因造成的，以决定是否作出否定性评价。

（四）构建新型的侦诉关系

以审判为中心的诉讼制度确立、独任法官、合议庭办案责任制的推行、诉讼平等的逐渐强化对公诉案件证据标准提出了更高的要求；检察官办案责任制的推行、检察官个体责任的强化也对侦查机关、侦查部门提升证据质量形成倒逼之势。同时主办侦查员办案责任制的施行，也会强化侦查人员的责任心，促使侦查人员不断强化证据意识、提升侦查技能。以上制度的推行特别是个体责任制的确立，从制度层面将公诉工作与侦查工作特别是公诉人与侦查员捆在了一个战车上，这为新型侦诉关系的重构提供了良好的契机。刑事诉讼的诉讼构造，是控辩方平等对抗，审判方踞于期间，踞于其上的“三角结构”。［10］在这一“三角结构”中，控诉职能已不单纯指检察机关的公诉职能了，侦查职能也是一项重要的控诉职能，只是从属于公诉职能而已。在共同承担控诉职能的过程中，“侦诉一体化”将成为侦诉关系的不二选择，而“公诉引导侦查”将是这种密切关系的实现路径。在刑事诉讼中，公诉部门与侦查机关、侦查部门只有齐心协力、密切配合，才能更好地完成刑事诉讼法确定的控诉任务。

（五）进一步完善公诉权的行使

监察体制改革将检察机关的职务犯罪侦查权剥离，回归检察制度产生的原点，将检察机关定位为国家公诉机关和诉讼监督机关才是理性而务实的选择［11］。检察机关应顺应改革趋势，进一步强化公诉职能，突出公诉职能的主体地位。一是要充分行使起诉裁量权。起诉裁量权是现代刑事诉讼制度的一个重要特征，起诉裁量权在我国主要体现在不起诉制度的设置上。虽然2012年修正的刑事诉讼法对不起诉制度作了完善，但在实践中不起诉裁量权的行使仍很不充分，不仅不起诉率偏低，而且与国外相比，不起诉的范围也过于狭窄。以审判为中心诉讼制度的确立，要求侦查机关搜集的证据在法庭上示证、质证，由法庭判断其证明力。这就需要检察机关对案件进行审前科学分流，对于不符合起诉标准的案件，依法作出不起诉决定，以节约司法资源、提高诉讼效率。二是要强化对刑事审判活动的监督。认真落实最高人民检察院《关于加强和改进刑事抗诉工作的意见》，强化裁判审查、完善抗前指导，努力形成以抗诉为中心的刑事审判监督格局［12］。不断拓展审判监督的范围，既不要无原则地考虑侦诉关系而随意提起公诉，也不要因案件可能被判无罪而草率撤回起诉，更不要因案件涉及信访为推卸责任而盲目抗诉，以体现检察机关的责任担当。三是要根据庭审情况灵活行使公诉权。对于未成年、累犯、立功、盲聋哑等确定情节，检察官要在起诉书中认定；对于自首等可能在庭审中发生变化的情节，以及量刑建议，均应根据法庭调查情况，在法庭辩论阶段提出。这样既有利于维护以审判为中心的诉讼制度运行，也有利于提升公诉权行使的公信力。

结语

在司法体制改革、监察体制改革及推行以审判为中心的诉讼制度背景下，公诉权的运行将面临史无前例的考验，同时改革也为公认权的完善提供了前所未有的机遇。随着改革的不断推进，公诉权将成为检察机关最为核心的职权，对内检察机关应围绕公诉权的有效运行进行资源整合和机制创新，对外检察机关应积极作为，处理好诉审、诉侦、诉辩关系，为公诉权营造良好的运行环境。同时，检察机关应加强调研，借修法之机为公诉权的运行创设更多的制度支持。笔者坚信，只要检察机关围绕公诉权的行使大胆探索，敢于担当，定能使维护公平正义的形象不断提升。

注释：

［1］贺恒扬：《为什么说“公诉是我国检察机关核心的标志性的职能”》，载《检察日报》2010年7月16日。

［2］何继清：《公诉权运行现状及其存在的问题》，载《法制与社会（上）》2012年第4期。

［3］龙宗智：《理性对待检察改革》，载《人民检察》2012年第5期。

［4］陈卫东：《程序正义之路（第一卷）》，法律出版社2005年版，第36页。

［5］陈卫东、李训虎：《检察一体与检察官独立》，载《法学研究》2006年第1期。

［6］龙宗智：《理性对待检察改革》，载《人民检察》2012年第5期。

［7］马怀德：《国家监督体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》2016年第6期。

［8］谢鹏程：《关于检察官办案责任制的综合研究报告》，载《司法体制改革（内刊）》2014年第1期。

［9］陆焕强等：《主任检察官制度的实践探索》，载《司法体制改革（内刊）》2014年第1期。

［10］龙宗智：《理性对待检察改革》，载《人民检察》2012年第5期。

［11］胡勇：《监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整》，载《法治研究》2017年第3期。

［12］童建明：《对以审判为中心诉讼制度改革的思考与应对》，载《人民检察》2016年第12-13期。