推进基层治理体系现代化的法治实践——浙江省推进民主法治示范村（社区）创建的调研报告

发 轩

党的十九大明确提出，推进乡村治理，实施乡村振兴战略。习近平总书记强调，要加强和创新乡村治理，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村社会既充满活力又和谐有序。习近平总书记在浙江工作期间，曾先后到杭州市余杭区、湖州市安吉县等地专题调研基层民主法治建设工作，多次作出重要批示指示。基层法治建设是法治国家、法治政府、法治社会建设的基石。如何发挥法治在乡村治理中的作用，建设法治乡村，是当前全面依法治国面临的重要课题。5月9日至11日，利用在浙江省参加全国人民调解工作会议之际，笔者分别到温州市万全镇冯宅村，宁波市海曙区葑水港村、鄞州区划船社区、梁弄镇横坎头村，杭州市余杭区丁河村就民主法治示范村（社区）创建工作进行调研。

浙江省是全国民主法治示范村创建活动的发源地。1998年，宁波市鄞州区明伦村在全国率先开展了民主法治村创建工作。司法部、民政部及时总结推广宁波市做法，2003年，印发了《关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》，在全国开展民主法治示范村创建活动，目前已经评选表彰了六批全国民主法治示范村（社区）。经过20年扎实努力，浙江省共有县级民主法治村（社区）26894个，省级民主法治村（社区）1196个，国家级民主法治村（社区）109个，共占全省村级总数的88.3%。调研中，笔者深感浙江省民主法治示范村（社区）创建活动在法治浙江建设中发挥着越来越重要的基础作用，成为推进乡村治理体系现代化的生动法治实践，总结后有以下突出做法和特点：

一、紧紧围绕党委政府中心工作，自觉服务大局，加强民主法治示范村（社区）创建活动的总体设计。2006年4月，习近平同志任浙江省委书记时，提出法治浙江建设，将民主法治示范村创建作为法治浙江的基础工作。长期以来，浙江省司法行政部门紧紧围绕省委中心工作，紧紧围绕法治浙江建设，充分整合法治宣传、法律服务、法律援助、人民调解、社区矫正等司法行政各项职能，自觉将民主法治村（社区）创建活动融入党委中心工作，与“平安浙江”“美丽乡村”“新农村建设”有效对接，与“五水共治”“三改一拆”“剿灭劣V类水”等重点工作有机结合，把民主法治示范村（社区）创建的过程变成服务中心工作、推进农村经济社会发展过程。2018年，浙江省司法厅、浙江省民政厅、浙江省普法教育办公室印发《民主法治村（社区）建设工作三年行动计划》，明确了创建活动新的目标任务和主要措施。目前，浙江省委、省政府将“民主法治村（社区）”建设工作作为推进法治建设、平安建设和新农村建设，实施乡村振兴战略的重要载体，纳入经济社会发展总体目标，有效激发了各地创建积极性，有力提升了创建工作规范化水平。

二、坚持以党建为引领，推进“三治”融合，把握民主法治示范村（社区）创建活动的正确方向。2016年7月，浙江省委提出了完善法治、德治、自治相结合的“三治”融合基层治理机制。笔者走访的5个村（社区）的共同做法，就是坚持以党建为引领，以法治为保障，以德治为基础，以村民自治为根本的“三治融合”村级治理新模式，不断提升乡村基层社会治理现代化。葑水港村党支部书记岑云岳介绍说，葑水港村的发展，首先是从抓党建入手，发挥村党支部的领导核心和党员干部先锋模范作用，在村党支部一班人带领下，建立村民自治机制，健全村两委工作制度、村民代表大会和村民代表会议制度，做到有章可循、按章理事。强化“五民主”、推进“两公开”，全面修订村民自治章程、村规民约，推动基层民主法治建设不断深入，实现村民自治和民主管理。丁河村在推进“三治”融合中，突出法治在创建活动中的保障作用。实施“1234工作法”和“四诊全覆盖”新型法律服务，创办“雪亮学校”，通过法律知识讲解、案例分析的形式对村民进行普法宣传，推动乡村逐渐形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好社会氛围。冯宅村坚持德治与法治相融合，围绕“文化礼堂、精神家园”这一核心，充分发挥文化礼堂的文化阵地、文化传承、文明传播的功效作用，打造法德文艺共建、法治文化区域共享，集文化体验、法治熏陶、休闲娱乐等多功能于一体的法治文化阵地，让法治既“有形载体”又“无形熏陶”，为村民营造和谐有序的社会环境和向上向善的精神家园。

三、坚持以人民为中心的发展思想，有效解决人民群众的实际问题，保持民主法治示范村（社区）创建活动的活水源头。让群众尝到民主法治建设带来的甜头，创建民主法治示范村（社区）的步伐才会越走越坚定、越走越远。横坎头村是浙东抗日革命老区。过去的横坎头村交通闭塞、房屋破旧、经济发展落后。2003年春节前夕，刚刚担任浙江省委书记的习近平同志专程到横坎头村考察调研，提出了建设“全国革命老区全面奔小康样板镇”的殷切期望。15年来，遵照习近平总书记的重要指示精神，横坎头村调整产业结构，发挥资源优势，积极开展民主法治示范村创建，村面貌随之发生了翻天覆地的变化，建设成了“产业富村、生态美村、法治安村”的社会主义新农村。今年年初，横坎头村全体党员给习近平总书记写信，汇报该村的发展变化情况。春节过后不久，习近平总书记给村里的党员群众回信，鼓励他们加快老区开发建设，尽快脱贫致富奔小康。葑水港村在民主法治村创建中，针对村民关心的村级路网建设、桥梁建设、绿化改造、沿河凉亭建设、村级菜场改造、老年人居家养老服务等难点问题，采取有效措施，逐个解决，村级年收入从几万元增长到2017年的1200多万元，成为海曙区经济发展、社会和谐稳定的全国民主法治示范村。划船社区党委书记俞复玲介绍说，创建民主法治社区必须“众人划桨开大船”“居民需求居民提，居民事情居民办”，才能真正把社区的事办好。在社区党支部带领下，发挥党员带头作用，吸引了广大社区居民积极参与民主法治社区创建活动，组建了“志愿者联盟”“老娘舅和好屋”“助残梦工坊”“阳光八号”等一批党员服务品牌，并孵化出法律服务、人民调解、社会救助、文体活动、学习教育等30个社会组织和16个优质公益项目，为居民群众提供个性化多样化的服务。

四、实施动态管理，建立完善科学的考核评价制度，确保民主法治示范村（社区）创建活动的持续发展。一是把民主法治村（社区）创建工作纳入当地经济社会发展综合评价体系和地方、部门工作目标管理责任制，纳入各县（市、区）和镇（街）以及各部门工作实绩考核的重要内容，使创建活动有了刚性约束。二是建立切实可行的评价指标体系。按照“高水平”和“走在前列”的定位要求，从治理主体、治理能力、治理过程、治理绩效等方面入手，科学设定“跳一跳就能够得着”的中长期目标和年度目标，将民主法治示范村（社区）建设评价内容具体化、评价标准详细化，建立可比性强、便于操作的评价体系。三是实行动态管理，加强监督。针对有的地方重创建轻巩固，部分村（社区）创建成功后，不注重巩固提高，几年下来法治氛围不断淡化的现象，浙江省对已命名的民主法治村（社区）加强自查自评和互查复评，对问题较轻的村（社区）限期整改，对问题严重的村（社区）及时摘牌，有效地促进了民主法治村（社区）创建工作的可持续发展。