嘉兴助推自治、法治、德治建设的实践与思考

浙江省嘉兴市司法局重点课题调研组

十九大报告提出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这不仅是实施基层社会振兴战略的内在要求，也是实施乡村振兴战略的重要组成部分。本文旨在以自治、法治、德治基层社会治理模式为切入点，总结具体做法，并对下一步深化“三治融合”作出探讨。

一、“三治”与司法行政

（一）“三治”的内涵

自治、法治、德治是新时代“枫桥经验”的精髓，是实施乡村振兴战略的基石。自治是核心，是保证和支持广大基层群众实行自我管理。其内在要求为充分发挥社会民主，让群众对于自己的社会事务有发言权、决定权。自治制度要体现群众意志，保障群众权益，激发群众活力，包括信息获取与分析、议事协商参与、意见与利益表达、自治事务民主监督等方面。法治是保障，是自上而下的“硬治理”。无论是德治还是自治，都要通过法治来规范和保障，也只有通过法治才能从根本上确保良好的基层社会秩序。法治建设就是要把基层社会治理纳入法治轨道，严格依法规范基层组织行为，引导群众依法办事，健全基层公共法律服务体系，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好社会氛围。德治是引领，是社会舆论与自觉修养相结合的“软治理”。 无论是法治还是自治，都要通过德治来体现和引导，才能有效破解在基层社会治理中法律手段太硬、说服教育太软、行政措施太难等长期存在的难题。德治要求突出村规民约的观念引导和行为约束作用，采取各种有效形式激发传统文化活力，不断丰富基层社会文化生活，使风清气正、向善向上的舆论导向推动自我教化，形成良好的风序良俗。自治、法治、德治相辅相成达到善治。自治、法治与德治，不能各自为阵，必须“三治融合”，发挥其系统功能、整体效果。在自治中实现法治，践行德治；以法治保障自治、规范自治、实现自治；以德治支撑自治、滋养自治；自治、法治和德治相得益彰，最终达至基层社会的善治。

（二）“三治”与嘉兴的关系

“三治”发源于嘉兴市所辖的桐乡市高桥街道。2013年，因修建高铁涉及村居拆迁与补偿问题，社会问题复杂，政府管理的压力大，当地政府组建了三支植根于民间的团队——百姓参政团、道德评判团、百事服务团（法律服务团），逐渐构建了一种群众参与决策的常态机制，形成了“大事一起干，好坏大家判，事事有人管”的良好氛围，并在嘉兴全市推广。2014年，“三治”建设被列为浙江省创新社会治理六大机制之一。2015年，浙江省创新基层社会治理现场会在桐乡召开，全面推广“三治”做法经验。2017年，“三治”写入了党的十九大报告，把“三治”发源地打造成为全国“三治”实践的示范地，成为嘉兴市的使命担当。

（三）司法行政在“三治”中的作用

总体来看，司法行政在“三治”建设中起到三方面作用。首先，帮助修订村规民约社区公约，夯实基层自治基础。重点是把村（社区）法律顾问、律师、基层法律服务工作者、司法助理员等资源整合起来，发挥法律专业优势，在制订修订村规民约社区公约过程中严把法律关，使村规民约社区公约不与国家法律、法规、政策相抵触，不侵犯公民人身权利、民主权利和财产权利。其次，高水平建设民主法治村（社区），夯实基层法治基础。具体包括建设公共法律服务窗口、自助法律服务终端机、法治宣传阵地、人民调解委员会、社区矫正工作站、法律服务微信群，培养法治宣传员、法治带头人、尊法学法守法用法户等。再次，大力弘扬社会主义核心价值观，夯实基层德治基础。推行“谁执法谁普法”“谁主管谁负责”普法责任制，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，以道德滋养法治精神、支撑法治文化，把社会和谐稳定建立在较高的道德水准上。

二、嘉兴司法行政助推“三治”建设的具体实践

近年来，嘉兴市司法行政系统认真贯彻习近平总书记关于坚持发展“枫桥经验”系列重要指示精神，以“红船精神”为引领，以“法治”建设为纲，紧密融合自治、德治，不断推动“枫桥经验”创新发展，全力助推“三治”建设，基层治理社会化、法治化、专业化水平进一步提高，为探索“三治融合”的新时代基层社会治理模式作出了积极贡献。

（一）以建设高水平民主法治村（社区）为“切入点”，发挥“法治”在推进民主法治建设、加强基层依法治理“定向标”作用

通过高标准、严要求，大力推进“民主法治村（社区）”创建工作有效落实。目前，嘉兴市已建成全国民主法治示范村（社区）10个，省级民主法治村（社区）116个，民主法治村（社区）创建数量、占比位居浙江省前列。

1.加强工作指导机制。出台《进一步深化民主法治村（社区）创建工作实施意见》，建立党委领导、政府主导、部门联动、社会协同、公众参与的民主法治村（社区）建设工作机制。建立部门协作机制，市司法局积极发挥市法治宣传教育领导小组办公室的统筹协调职能，联合民政、组织、宣传、政法、农业、财政等部门共同指导推进民主法治村（社区）建设，共同开展民主法治村（社区）创建考核，全方位提升村级自治、法治、德治“三治融合”的治理水平。

2.建章立制推动创建。以“三治”为导向，出台《市级民主法治村（社区）建设指导标准》和《市级民主法治村（社区）创建评分标准》，有效落实“五民主三公开”制度，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商、党务公开、村（居）务公开、财务公开，为精准推进“三治”建设、提升民主法治村（社区）创建提供制度保障。同时，大力推广实施村级重大事项“五议两公开”制度，即村级重大事项必须通过“两委”负责人建议、村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；决议公开、实施结果公开等程序。通过建立村级议事的规范制度，切实提升村级“三治”建设水平。

3.强化考核激励机制。嘉兴市各级党委、政府高度重视民主法治村（社区）创建工作。市政府把“民主法治村（社区）”创建活动作为重点督办工作之一，纳入“法治嘉兴”建设考核内容，纳入“平安嘉兴”考核内容，纳入建设现代新农村推进城乡一体化工作考核内容。同时，各级政府把“民主法治村（社区）”专项补助列入同级财政预算，经费投入力度不断加大，极大地提升了村（社区）建设“三治融合”高水平民主法治村（社区）的积极性和主动性。例如：秀洲区对当年度新创建的国家级、省级、市级和区级“民主法治村（社区）”分别按照2万元、1万元、6千元和4千元的标准给予奖励，复评合格的“民主法治村（社区）”也获得相应奖励，对获得省级以上“民主法治村（社区）”称号的村（社区）干部年度考核予以加分评优；桐乡市对当年度创建省级、市级和县级“民主法治村（社区）”的，分别给予1万、5千、3千元补助，专项用于村（社区）普法基础设施建设。对创建“全国民主法治示范村（社区）”的给予3万元专项经费补助，并积极推动镇（街道）给予1：1配套补助。

（二）以提档升级公共法律服务为“落脚点”，发挥“法治”在服务中心工作、维护基层群众合法权益“助推器”作用

着力构建覆盖城乡的公共法律服务体系，为基层群众提供“窗口化、一站式、综合性”的公共法律服务。

1.公共法律服务体系“嘉兴样本”进一步完善。建立了公共法律服务平台体系、标准体系、社会参与体系、制度体系和多元化产品体系建设等“五大服务体系”。建立健全村（社区）公共法律服务点，覆盖率达到100%。推动法律服务资源下沉，完善便民法律服务机制，实现村级公共法律服务实体平台和专网、专线、塔群三大网络平台建设全覆盖，打通法律服务“最后一公里”。推广普及“之江法云”微信塔群运用，建立完善“微信塔群”工作机制，实现指尖上的普法学法，通过广泛、持久、深入的法治宣传教育，引导人民群众切实增强法治意识。

2.村（社区）法律顾问作用有效发挥。全市村（社区）法律顾问全覆盖，出台《关于加强全市农村法律顾问工作的意见》和《嘉兴市村级法律顾问工作操作和管理规程（试行）》，明确法律顾问参与村重大事务决策、提供法律体检、开展法治宣传、参与化解重大矛盾纠纷等职能。2017年村级组织换届选举期间，村级法律顾问按照市司法局《关于做好司法行政服务村和社区组织换届选举工作》通知要求，主动发挥村级法律顾问的专业优势和职能作用，从选举前的法律咨询、法律审查，到选举中的法律监督，直至选举后的法律知识培训等，为村和社区换届选举提供全方位法律服务，切实保障村级组织换届选举工作顺利开展。

3.矛盾纠纷化解水平有力提升。不断加强基层人民调解组织建设，提升人民调解员工作水平，打造一批优秀人民调解组织和“老娘舅”“和阿姨”等特色调解品牌。把矛盾纠纷调处在基层、解决在萌芽状态，筑牢人民调解这个维护社会和谐稳定的“第一道防线”。2017年，嘉兴市共有人民调解组织1784个，人民调解员7469名。共调解各类民间纠纷35670件，调解成功35346件，调解成功率为99.09%。平湖市构建市、镇、村三级党员干部一对一联系党员先锋服务站，充分整合全市资源解决基层问题，414个党员先锋接待站已收集各类问题6000余件，办结率达到92.5%。

（三）以全面推进法治宣传教育为“关键点”，发挥“法治”在营造良好法治氛围、服务基层依法治理“预防针”作用

坚持自治、法治、德治“三治融合”的发展思路，充分发挥法治宣传教育春风化雨、润物无声的事前预防作用，大力开展基层民主法治建设，营造良好法治氛围。

1.开展“尊法学法守法用法”等各类法治宣传教育活动。完善村（社区）学法体系，建立村（社区）干部群众学法常态化机制，明确村（社区）干部每年集中学法不少于4次，村（居）民代表每年集中学法不少于2次。重点抓好村级组织两委干部、村（居）民代表等学法用法工作，结合村（居）两委会和村民小组长、居民楼栋长、村（居）民代表会等村（社区）集体议事、民主决策工作会，实行常态化的“会前学法”制度，基层会前学法现已成为惯例。以法律进乡村、进社区、进家庭等活动为载体，组织律师事务所、法律援助中心、公证处以及基层司法所工作人员开展法治宣传、法律服务、法律保障等活动，帮助村（居）民解决生产生活中遇到的各种涉法问题，引导村（居）民自觉运用法律武器维护自身合法权益。

2.打造基层普法品牌。依托农村文化礼堂等基层法治文化阵地，定期举办全民阅读、法治讲座、法治文艺演出、法治公益电影展播等，通过讲座剖析、展板展示、普法读本、节目演绎、故事传播等形式，全面提升基层干部群众法治素养。秀洲区结合当地特色，做大做强“法治农民画”品牌，并不断创新升级，推出连环画系列和以“法治农民画”为主题的系列产品。海盐县按照统筹兼顾法、重点突破法、底线思维法和一抓到底法的“四方法”打造基层法治宣传教育工作中“盐邑说法”“三毛学法”“万人庭审旁听”和“百场文艺”的“说、学、听、演”的县域法治宣传教育工作品牌。海宁市以“紫薇说法”品牌为创新思路，注重传统手段与现代手段相结合，借助新兴媒体推进基层民主法治建设。

3.加强法治文化阵地建设。以提升法治文化阵地建设的覆盖面为目标，阵地前移、层层推进，将法治文化阵地建设推进到村（社区）一级，形成法治文化楼宇、法治文化工地、法治文化农家乐、法治文化茶馆等特色法治文化阵地，将法治文化润物细无声地融入百姓的生产生活之中。不断丰富法治文化阵地建设形式，将法治元素融入“报、屏、廊、亭、墙、栏、堂、场”立体法治文化宣传阵地。大力推进法治宣传长廊、法治公园、法治广场建设和法治文化进文化礼堂工作。目前，嘉兴市已实现村（社区）法治宣传栏全覆盖，法治宣传户外广告牌257个，法治文化公园83个，法治文化广场77个，法治长廊1475个。

三、深化推进“三治融合”建设的思考

深入推进“三治融合”建设是基层社会治理创新的重要举措，纵观嘉兴市的做法和一些基层实践，很多工作还在探索完善中。从创新基层社会治理角度看，深化“三治融合”建设，还存在着以下薄弱环节：一是司法行政融入“三治”建设整体性、系统性和协调性不够，已出台的措施、举措较为零散；二是政府在“三治”治理模式中的功能定位还不够清晰，相关制度、标准体系建设需要进一步健全。三是社会对“三治”认识还不到位，宣传力度不足，社会力量参与“三治”建设有待加强。针对存在的问题，提出如下对策建议。

（一）加强党建高站位引领“三治融合”

把加强基层党组织建设、巩固党的执政基础贯穿于“三治融合”基层社会治理体系建设始终，积极探索党建引领基层社会治理的有效途径。加大对基层党员干部的法治宣传教育力度，大力开展宪法法律、党章党规和社会主义核心价值观等学习宣传活动，提高基层党员干部法治意识和道德自觉。

（二）紧密结合自治、德治强化“三治融合”

大力推广村级民主恳谈会、村民议事会、民情沟通日、村民票决制、村民说事等民主自治形式，依法保障基层群众的知情权、参与权、表达权、选举权和监督权，通过激发自治活力催化“三治融合”。围绕形势政策、民主法治、道德规范等内容，运用培训讲座、文艺演出、知识竞赛等多种形式，开展宣传教育。深挖当地法治典故、道德故事、法治案例等植入文化礼堂，积极利用文化礼堂组织开展法治讲座、法治咨询、法治文艺巡演、法治电影展播等活动。

（三）加强民主法治村（社区）创建深化“三治融合”

总结民主法治村（社区）建设经验，制定市级民主法治村（社区）建设标准。扩大民主法治村（社区）的社会影响力，建立“法治学校、法治宣传栏、法治书架、法治文化点、公共法律服务点、人民调解室”等基层民主法治阵地，为基层干部群众尊法学法守法用法提供场所。培育一批以村（社区）干部为重点的“法治带头人”，挖掘一批具有法律知识背景的党员、村（居）民代表等“法律明白人”，为建设工作打造一支良好的人才队伍。

（四）创新载体纵深推进“三治融合”

针对乡村的社会形态和“熟人社会”的特性，把自治、法治、德治结合起来，统筹推进源头治理、系统治理、综合治理、依法治理。重点发挥百姓参政团、道德评判团、百事服务团（法律服务团）、村民议事会、乡贤参事会“三团两会”作用；探索开展以“无诉、无访、无案、无毒”等为主要内容的村（社区）创建活动；大力推广“和善村民、和美家庭、和睦邻里、和谐村庄、和德大爱”的“五和众联”项目，推动基层普遍形成“大事一起干、好坏大家评、事事有人管”的社会治理新格局。

（五）激励社会组织助力“三治融合”

拓宽社会组织参与社会治理渠道，积极搭建村（居）民参与社会治理平台。探索社会组织参与社会治理的领域和方式，充分发挥各类社会组织寓治理于服务的独特作用，探索乡贤参与乡村治理机制，鼓励发展乡贤组织，培育有地方特色和时代精神的新乡贤文化，吸引支持企业家、党政干部、专家学者、医生教师、技能人才等回馈故里，共同参与乡村治理。

调研组组长：

周梅芳（浙江省嘉兴市司法局局长）

调研组副组长：

陈建新（浙江省嘉兴市司法局副局长）

王正华（浙江省嘉兴市桐乡市司法局局长）

调研组成员：

蒋 科（浙江省嘉兴市司法局）

林 佳（浙江省嘉兴市司法局）

张颖洁（浙江省嘉兴市司法局）