改革开放40年来全面依法治国的新发展

周 琰（司法部司法研究所研究员）

刘培培（司法部司法研究所）

伴随着改革开放的历史步伐，我国的法治建设走过了不平凡的40年历程。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持问题导向，把依法治国放在四个全面战略布局中统筹考量，我国的民主法治建设迈出重大步伐，为全面深化改革保驾护航。中国特色社会主义法治理论不断创新发展，形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，依法行政深入推进，司法体制不断完善，司法公信力不断提升，全民法治观念明显增强，法治社会建设不断深化。在党的十九大提出新时代新战略新征程的时刻，全面回顾这40年来的伟大历史进程，深刻总结改革开放以来依法治国的成功实践经验与理论创新成果，立足现实、展望未来，具有承前启后的特殊意义。

一、中国特色社会主义法治建设的历史进程

（一）发展社会主义民主，健全社会主义法制

1978年党的十一届三中全会总结历史经验，作出把国家工作中心转移到社会主义现代化建设上来的重大决策，实行改革开放政策，并明确了一定要靠法制治理国家的原则。为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和权威性，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，成为改革开放新时期法治建设的基本理念。十一届三中全会掀开了中国法治建设新篇章，中国社会主义法治建设迈入了一个焕发勃勃生机的时代。在发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针指引下，基本法律体系得以初步建立，法律权威被再次强调和树立，包括司法机关在内的国家机关依法运行，法学教育开始恢复，全民法治意识逐步提高，法律逐步成为社会治理的基本方式与公民权利的重要保障。

（二）依法治国，建设社会主义法治国家

1997年召开的中国共产党第十五次全国代表大会，将“依法治国”确立为治国基本方略，将“建设社会主义法治国家”确定为社会主义现代化的重要目标，并提出了建设中国特色社会主义法律体系的重大任务。以党的十五大报告为基础，1999年3月15日，九届全国人大第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”载入《宪法》第5条第一款。这不仅把党的主张上升为国家意志，更意味着我国治国方略的根本转变，是中国法治建设新的里程碑，为我国在21世纪坚定不移走法治道路，提供了强有力的宪法保障。

2002年召开的中国共产党第十六次全国代表大会，将社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备、依法治国基本方面得到全面落实作为全面建设小康社会的重要目标。2004年，将“国家尊重和保障人权”载入宪法。2007年召开的中国共产党第十七次全国代表大会，明确提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，并对加强社会主义法治建设作出了全面部署。

（三）全面依法治国，建设法治中国

2012年，党的十八大报告要求全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，报告提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的“新十六字方针”，确立了新时期法治中国建设的基本要求。报告要求继续完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。推进依法行政，做到严格规范公正文明执法。进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。深入开展法治宣传教育，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。

2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将推进法治中国建设列为全面深化改革的重要内容，提出建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

2014年，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），全面推进法治，中国法治建设进入了一个新阶段。十八届四中全会的《决定》指出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。即在党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

2017年，在党的十九大报告中，习近平总书记在全面总结民主法治建设迈出的重大步伐和依法治国取得的历史性成就的基础上，站在新时代新的历史起点上，及时回应人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的美好生活需要，深刻阐述了新时代中国特色社会主义思想的法治内涵，重申了全面依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，明确把坚持全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，健全并完善了全面依法治国的工作布局，开启了全面依法治国的新征程，明确到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，掀开了中国特色社会主义法治强国梦的新篇章。

二、改革开放40年来依法治国的重大成就

（一）中国特色社会主义法治理论不断创新发展

改革开放40年，中国特色社会主义法治理论不断创新发展。特别是党的十八大以来，习近平总书记以中国特色社会主义法治道路、法治体系、法治实践为基础，围绕全面依法治国作出一系列重要论述，涵盖了新的历史条件下我国法治建设的指导思想、性质方向、根本保障和总目标、总路径、总任务、总布局等各个方面，深刻回答了中国特色社会主义法治向哪里走、跟谁走、走什么路、实现什么目标、如何实现目标等一系列重大问题，形成了一个主题集中、主线鲜明、内容丰富、内涵深邃的法治思想体系，是对马克思主义法治思想的全面发展，是对中国特色社会主义法治理论的重大创新，为全面依法治国、建设社会主义法治国家提供了根本遵循和行动指南。

（二）以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善

完备而良善的法律体系是法治国家的基本标志，是政权稳定和社会发展的基本保障。改革开放40年来，中国共产党领导中国人民经过坚持不懈的努力，到2010年年底，形成了立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现中国共产党和中国人民意志、以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，国家和社会各方面总体上实现了有法可依。中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法、民商法、行政法、经济法、刑法、诉讼法等组成的有机统一整体。它的形成，体现了中国特色社会主义的本质要求，体现了改革开放和社会主义现代化建设的时代要求，体现了结构内在统一而又多层次的国情要求，体现了继承中国优秀法律文化传统和借鉴人类法治文明成果的文化要求，体现了动态、开放、与时俱进的发展要求，是中国社会主义民主法治建设的一个重要里程碑。

（三）法治政府建设成效显著，行政权力得到有效规范

法治政府建设是法治国家建设的关键，依法行政是依法治国的重要内容。改革开放40年，各级政府坚持法定职责必须为、法无授权不可为，依法决策、简政放权、严格执法、优化服务，政府工作法治化水平不断提高。颁布实施《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》，确立了到2020年基本建成法治政府的奋斗目标和行动纲领；“放管服”改革持续推进，国务院先后取消、下放行政审批事项618项，彻底终结了非行政许可审批，极大地激发了市场和社会活力；清单管理全面实行，31个省级政府公布了省市县三级政府部门权力和责任清单；政府法律顾问制度普遍建立，行政决策科学化、民主化、法治化水平进一步提高；“双随机、一公开”全面推行，事中事后监管不断加强；行政执法体制改革深入推进，严格规范公正文明执法水平明显提升；法治政府建设考核评价制度正在建立，督促检查力度显著加强。推进依法行政进入“快车道”，法治政府建设展现出前所未有的“加速度”。

（四）司法体制不断完善，司法公信力不断提升

深化司法体制改革是全面依法治国的必然要求，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。改革开放40年，我们党着力于破解影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，对深化司法体制改革作出了系统化的顶层设计，把我国司法体制改革推进了一个新的历史阶段。党的十八届三中、四中全会所作出的司法体制改革部署，范围之广、力度之大、程度之深，不仅在中国司法文明史上前所未有，在世界司法改革史上也很少见。新一轮司法体制改革大潮涌起，改革主体框架基本确立。司法责任制改革全面推开，以审判为中心的刑事诉讼制度改革深入推进，省以下地方法院、检察院人财物统一管理逐步推行，干预司法记录、通报和责任追究制度制定实施，知识产权法院、最高人民法院巡回法庭、跨行政区划法院检察院设立，实行了立案登记制，废止了劳教制度，一批重大冤假错案得到坚决纠正，司法职权配置不断优化，执法司法规范化建设进一步加强。司法质量、效率和公信力大幅提升，人民群众对公平正义的获得感明显增强。

（五）全民法治观念明显增强，法治社会建设不断深化

增强全民法治观念，推进法治社会建设是全面依法治国的重要任务。改革开放40年来，全民普法工作不断提档加速，普法取得系列成果；设立国家宪法日，宪法宣誓制度普遍实施；更加重视社会矛盾纠纷的调解化解，多元化纠纷解决体系日益健全；完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，社会诚信建设显著加强；领导干部带头尊法学法守法用法，运用法治思维和法治方式的能力和水平明显提高。社会主义法治权威逐步树立，尊法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。

三、改革开放40年来依法治国的基本经验

（一）坚持党的领导

党的领导是中国特色社会主义法治的本质特征和根本保证。坚持中国共产党的领导，必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一，在领导和推动全面依法治国进程中，不断提升党依法执政的能力水平。必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导推进全面依法治国，准确把握和深刻领会习近平总书记法治思想与法治建设战略，正确认知中国特色社会主义法治建设的本质特征、发展规律、体系布局与目标价值。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略和依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。

（二）坚定不移走中国特色社会主义法治道路

全面推进依法治国，必须首先明确道路问题。法治是政治文明建设和政治体制改革的重要组成部分，中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现，是中国特色社会主义这条总道路的重要组成部分。具体而言，大致包括以下要素： 制度基础，即中国特色社会主义制度；领导核心，即中国共产党；总目标，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家；总要求，即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一；五个必须坚持的基本原则，即必须坚持中国共产党的领导、必须坚持人民主体地位、必须坚持法律面前人人平等、必须坚持依法治国和以德治国相结合、必须坚持从中国实际出发；总布局，即全面加强立法、执法、司法、守法和队伍建设、党的领导，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；总方向，即实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化等等。

（三）坚持建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标

全面推进依法治国涉及方方面面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是全面推进依法治国的总目标，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。建设中国特色社会主义法治体系，包括形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。具体而言，必须坚持立法先行，加快完善以宪法为核心的法律法规体系，也包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章等社会规范体系，为全面推进依法治国提供基本遵循。要加快建设包括宪法实施和执法、司法、守法等方面的工作体制机制，坚持依法行政和公正司法，确保宪法法律全面有效实施。要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效。要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。全面推进依法治国的总目标，与我们党关于社会主义法治建设的战略思想和战略部署一脉相承，与全面深化改革的总目标相互衔接，有利于在法治轨道上完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。

（四）坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式，依法行政是依法治国的重要环节，三者紧密联系、不可分割，必须共同推进。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，要求我们党必须在宪法法律范围内活动，各级领导干部要带头依法办事、带头遵守法律，各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件；要依法正确处理党同国家政权机关之间的关系，旗帜鲜明地坚持党的领导地位，把党对国家政权机关的领导作为依法执政最根本的原则，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，不断改进党领导国家政权机关的方式方法。

在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家这一基本方略的指引下，法治国家、法治政府、法治社会应该是一个有机统一体。这就是说，法治国家、法治政府、法治社会都是法治的目标，三者分别表达了法治建设的不同“面相”，是不可分割的有机统一体。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，就是要把国家的整个权力系统以及对社会的管理都纳入法治的轨道，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法法律为行为准则，依照宪法法律行使权利或权力、履行义务或职责。

（五）坚持依法治国和以德治国相结合

法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律作为社会行为的底线，是社会公德的固化和外化，对人的社会行为具有强制作用。道德作为更高的行为标准，像看不见的“软性法律”规范着人们的行为，使人们以遵纪守法为底线，根据自己的道德修养和道德情操体现出不同程度的符合社会规范的行为。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用，依法治国和以德治国相辅相成、不可偏废。在我国法治建设进程中，坚持依法治国和以德治国相结合，是全面推进依法治国的内在要求。在新形势下只有把法治作为治国理政的基本方式，同时注重用道德调节人们的行为，使法治建设和道德建设相辅相成、协同发力，国家治理才能有序推进，社会发展才能健康运行。坚持依法治国和以德治国必须坚持一手抓法治、一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，以道德滋养法治精神，强化道德对法治文化的支撑作用。为此，一方面，要在立法、执法、司法实践中体现社会主义核心价值观的基本要求；另一方面，要把在全社会牢固树立社会主义法治理念、大力弘扬社会主义法治精神、积极培育社会主义法治文化作为社会主义核心价值体系建设的重要内容，把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育。

（六） 坚持从中国实际出发

任何法治体系的形成都是植根于特定社会经济发展水平、历史文化背景和价值观之中的，一个国家的法治体系是否有效，关键在于它是否与这个国家的实际情况相适应。中国经过几千年积累下来的法律理念与起源于经院哲学、抽象总结于社会思想家的西方法律思想有着重要的区别。中国特色社会主义道路、理论体系、制度是全面推进依法治国的根本遵循。只有从我国基本国情出发，坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，才能实现全面推进依法治国，为决胜全面建成小康社会、全面深化改革创造良好的法治环境。坚持从中国实际出发，必须从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应，总结和运用党领导人民实行法治的成功经验，围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑。汲取中华法律文化精华，吸收我国法治有益经验。

回首改革开放40年，法治正在成为13多亿人民的共同信仰，社会主义法治建设已经迈上新的征程。展望未来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在党的十九大精神指引下，坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，坚持中国特色社会主义法治理论，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，着力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，法治建设必将进一步深化和提速，为建设社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦汇聚起更加磅礴的力量。