新时代中国特色社会主义法治建设的鲜明特色

靳澜涛

（北京大学 法学院，北京 100871）

作为党的十九大的重要理论贡献，习近平新时代中国特色社会主义思想被确立为党的指导思想，具有十分重大的里程碑意义。其中，习近平总书记关于建设法治中国，全面推进依法治国的许多重要论断，立意高远、思想深邃、内涵丰富、逻辑严密，对依法治国和法治建设有着重大而深远的指导意义。在认真研读习近平总书记系列重要讲话精神和党的纲领性文件的基础上，深刻把握新时代中国特色社会主义法治建设的鲜明特色，把思想和行动统一到党中央对新时代全面依法治国的新要求上来，既是当前理论研究的重大政治任务，也是这些政策理念能够深入人心、得以广泛践行的重要思想基础。

一、法治布局精准：建设三位一体的法治中国

治天下者，善谋大势；决胜负者，长于布局。习近平总书记在法治中国建设总体布局上，特别强调系统的整合性和成效的最大化。早在上任伊始，他就通过纪念现行宪法公布施行三十周年大会以及中央政治局第四次集体学习指出，要坚持法治国家、法治政府与法治社会一体建设[1]。在党的十九大报告中，总书记再次强调这一命题，并将其作为现阶段法治建设的总体目标，提出到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会[2]。

法治建设的背后蕴含着如何治理好国家的实践哲学，这也决定了法治建设必然是一个多维、多向、多层的系统性工程。国家、政府与社会是现代国家三个不同层次的论域，将法治中国建设分解为法治国家、法治政府与法治社会，并实现三者的统筹规划、整体推进和协调发展，体现了法治建设已经迈入精细化、科学化和现代化的崭新阶段。“三个法治”在法治中国总体布局中的角色各有差异：作为依法治国的结果形态，法治国家是法治中国建设最直接和最根本的任务，而法治政府则是法治国家中的关键环节和主要任务，二者是整体与部分、宏观与微观、系统与个体的关系。相较而言，法治社会最接地气，是法治国家和法治政府的基础工程，它为整个法治中国建设供给崇尚法治的社会公民、厉行法治的良好氛围、助力法治的协同机制等。

所谓“一体建设”，就是要求法治国家、法治政府与法治社会在建设内涵上应衔接协调，不能各自为政、互相打架；在建设速度上应协调推进、同频运行，不能过分超前或滞后；在建设力度上应均衡发力，不能厚此薄彼，更不能出现短板或漏洞。换言之，我们应以系统论和整体论的观念来统筹三个论域的法治建设，以最恰当的资源与力量的投入，产生最大的法治建设成效，要避免法治国家建设缺动力、法治政府建设缺突破、法治社会建设缺基础的问题。建设三位一体的法治中国，是习近平总书记在深刻把握法治发展规律和我国现实国情后作出的精准判断，使得法治建设论域与国家治理形态形成全口径对接，因应了法治建设是一项宏大的社会系统工程的客观规律，成为全面依法治国纲领性的思想指引和行动指南。

二、法治体系拓宽：将党内法规纳入法治全局

自党的十五大起，依法治国就被确立为党领导人民治理国家的基本方略，随后上升为一项宪法原则。在此基础上，党的十九大将全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。社会主义法治国家是依法治国的结果形态，社会主义法治体系是依法治国的主要标志。正是由于作为结果的描述，法治国家比较抽象，故而形成了法治体系一词，更为直接地阐明依法治国的目标。法治体系作为法治建设的“纲”，是国家治理体系的骨干工程[3]。将党内法规纳入法治体系，是习近平总书记对法治体系的丰富、拓展和创新，是因应国家治理现代化的制度供给需求而作出的重大决策，体现了依法治国与依规治党的高度统一，进而有助于实现国家法治与党内法治的互联互动。

党内法规作为一种制度现象与党的发展历程始终相伴而行，其正式概念也早在党的六届六中全会上就被提出[4]。但是，长期以来，党内法规始终是作为党内治理的制度工具，鲜见有人将其与国家法律相提并论，甚至在近年内围绕“党内法规是不是法”，理论界曾展开了一场大讨论，“党规非法论”一度还拥有不少支持者[5]。

习近平总书记始终坚持“治国必先治党、治党务必从严、从严必依法度”的逻辑，将党内法规制度建设作为管党治党的治本之策，并将其纳入国家治理现代化的视域内予以考量，进而拓展传统的法治概念范畴。在党的十八届四中全会中，党内法规体系被明确纳入法治体系，同国家法律体系共襄法治事业，共促国家治理体系和治理能力现代化，这就在国家顶层设计层面结束了“党规是不是法”的争论。习近平总书记还进一步指出，全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局[6]。党的十九大确立了新时代 “实现党内法规制度体系全覆盖”的目标任务，有望与早已形成的“中国特色社会主义法律体系”并肩，避免在党规与国法之间“一条腿长、一条腿短”的问题。可以预见，在党的十九大宣告开启的新时代中，党内法规与国家法律的长期共存与协调衔接将成为法治中国建设征程中的“新常态”[7]。

三、法治权威维护：树立宪法法律至上的观念

万山磅礴必有主峰，龙衮九章但挚一领。在坚持法治中国一体建设的基础上，还应该抓住重点，突出难点，集中解决法治中国建设中的瓶颈问题。相对于法治国家和法治政府实践而言，法治社会建设显然处于后发状态。目前，全社会“敬法”氛围较为淡薄。习近平总书记直面现实，毫不避讳，他曾指出：我国是个人情社会，社会上那种遇事不是找法而是找人的现象仍然长期存在[8]。党的十八届四中全会也一针见血地提出，“一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在”[9]。

法治有两层含义，包括法律至上和良法善治，这是古希腊思想家亚里士多德最早提出法治概念时所欲表达的思想内核。在过去，我国政法工作中曾出现“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”的提法，尽管三者可以通过统合于“人民利益”而得到自洽的解释，但“至上”内含“唯一性”，“三个唯一”的口号面临着一定的理论质疑。特别值得注意的是，习近平总书记在十九大报告的“全民普法”部分，并没有提及“三个至上”，仅突出强调要“树立宪法法律至上”的法治理念。这一法治理念是对“三个至上”提法的修正，为社会主义法治概念的厘清彻底扫清了理论障碍，也真正回归到法治的最原初意涵上来。

党的十八大以来，习近平总书记多次对党和国家工作人员带头遵法学法守法用法工作作出重要指示，严厉杜绝以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法的现象[10]。总书记反复强调，要维护宪法法律的权威，并鲜明提出“宪法法律至上”的命题，表现了他对宪法法律的绝对服从和敬畏。由此不难看出，法治理念的树立，不仅是对法律内容的熟知，也不仅是头脑里存有法律意识，更不是机械、被动地执行法律条文，而应该是一种源自精神层面对法治的尊重、崇尚、敬畏和捍卫。恰如习近平总书记在论述宪法权威时所指出的，宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的威力在于人民出自真诚的信仰[11]。这一论述，深刻揭示了树立法治理念，维护法律权威，对于法治建设的极端重要性。由此，习近平总书记将全民普法作为全面推进依法治国的重大事项。同时，通过设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度、推进合宪性审查等具体措施，旨在营造“对法律敬畏和信仰”的社会氛围，在全社会树立法治的权威。

四、法治实施高效：坚持法治建设十六字方针

要树立法治的权威，除了提高全民的法治观念，还必须保障法治的实施。法律的生命力在于实施，法律的权威性也在于实施。习近平总书记多次引用古人“世不患无法，而患无必行之法”“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”“法令行则国治，法令弛则国乱”等名言，并不无忧患地指出，如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多的法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施[12]。因此，全面依法治国，不能仅仅关注制定出台了多少法律，更应该关注制定出台的法律在多大程度上付诸实施。从实践来看，“有法不依”的危害性，相较于“无法可依”有过之而无不及。

习近平总书记对法治实施的高度重视，体现到十八届四中全会的决策部署中，就落实为我国全面推进依法治国由建设“法律体系”向建设“法治体系”的战略转折。在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，党中央将“建设中国特色社会主义法治体系”作为全面推进依法治国的总目标。有别于平面的、静态的、固化的中国特色社会主义法律体系，中国特色社会主义法治体系是一个立体的、动态的、有机的完整体系，包括立法、执法、司法、守法等各个环节。其中，党中央就将“高效的法治实施体系”单列为五大体系之一，仅次于完备的法律规范体系，位于严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系之前。

同时，习近平总书记在“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的基础上，进一步提出了新时代法治建设的新十六字方针，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，并要求“全面推进”上述四个方面的建设。其中，“严格执法”“公正司法”、“全民守法”抓住了法治实施的要害，进一步细化了法治实施体系的各个环节，表明了我们党对如何保障法治实施已经形成了新的规律性认识。

具体而言，首先，“严格执法”是法治实施的最直接形式。只有行政机关严格规范公正文明执法，才能使良善的立法动机真正落地，让静态的立法文本照进现实。其次，“公正司法”是对法治实施的最重要保障，司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，起着定分止争、化解矛盾的作用，既能消解立法的僵化，也能推动执法的开展。习近平总书记曾引用哲学家培根的话，如果将无视法律的犯罪行为比喻为污染水流，那么，一次不公正的审判则污染了整个水源[13]。最后，“全民守法”是法治实施的基础性环节，任何组织和个人都应该在宪法和法律的范围内活动，否则，严格执法和公正司法只能成为无源之水、无本之木。

五、法治本位凸显：体现以人民为中心的立场

法治为谁，这是个关系全局、关系根本、关系方向的问题。现代法治就是以权利为本位的一种制度性安排。无论是精准的法治布局，还是健全的法治体系，抑或清晰的法治理念和高效的法治实施，都应当坚持人民主体地位，贯穿人民利益至上的原则，这是新时代中国特色社会主义法治建设的的根本品质。早在2012年纪念现行宪法公布施行30周年的讲话中，习近平总书记就曾将“坚持人民主体地位”作为宪法实施的基本立场，显示了情真意切的公仆之心。在此后的许多场合，他反复强调人民在全面推进依法治国中的主体地位，明确提出“必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”[14]。从这个意义上说，以人民为中心，既是新时代中国特色社会主义法治建设的出发点，同时也是落脚点。

“以人民为中心”的理念不仅是习近平总书记在法治建设中的基本立场，还贯彻在他对立法、执法、司法等具体工作进行指导的论述中。首先，在立法上，习近平总书记强调，要做到科学立法、民主立法，“努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”[15]。其次，在执法上，总书记反复要求，必须坚持严格执法，切实维护公共利益、人民权益和社会秩序，并将“执法为民”作为政法队伍建设的重要内容[16]。再次，在司法上，总书记提出了“司法为民”的主张，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”[17]。同时，他认为，司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。改革成效要由人民来评判[18]。以上一系列论述都能说明：习近平总书记在新时代中国特色社会主义法治建设的部署中渗透着心系人民的真挚情感，彰显出以人为本的执政理念，契合了人民当家做主的中国特色社会主义政治本质，具有极强的人民性。

同时，习近平总书记在党的十九大报告中，还旗帜鲜明地提出了“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”的目标。在此之前，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已经明确作出“加强人权司法保障”的要求。相比较而言，“加强人权法治保障”要比“加强人权司法保障”的要求更加宽泛，不仅强调了人权要获得“司法保障”，还涵盖“立法保障”“执法保障”“法律监督保障”等在内的一系列法治保障，说明了十九大报告更关注人权保障的普遍性和广泛性，为人权保障提供了更加有效的法治保障平台，更为集中体现了习近平总书记以人民为中心的法治建设立场。