新时代“坚持党对一切工作的领导”的历史逻辑

崔言鹏

（中共中央党校 研究生院，北京 100091）

党的十九大报告指出中国特色社会主义进入了新时代，在提出新时代中国特色社会主义思想和基本方略时指出，中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导，坚持党对一切工作的领导。研究党的领导的历史逻辑，总结经验教训，对于把握新时代“坚持党对一切工作领导”的内涵具有重要的理论意义，对于如何坚持党对一切工作的领导具有重要的指导意义。

一、新民主主义革命时期“掌握革命的领导权”

坚持党对无产阶级革命事业的领导是马克思主义政党的一条基本原则。在无产阶级政党成立后不久，马克思、恩格斯就指出了无产阶级政党的先进性，强调党在无产阶级运动中的领导作用。列宁也在《社会民主党在民主革命中的两种策略》中指出，只有坚持无产阶级领导才能将革命进行到底，并且必须把自由资产阶级驱逐出领导舞台，建立工农联盟，初步阐述了无产阶级在民主革命中的领导权问题。

中国共产党掌握新民主主义革命的领导权的提出，深受马克思经典作家思想的影响，是在同“两条路线”斗争中逐渐提出的。从同资产阶级争夺革命的领导权，到坚持党对军队的领导权，再到坚持新民主义主义革命的的领导权，经历了一个逐步深入和提高的过程。

1922年7月中国共产党第二次代表大会指出，工人阶级是“革命领袖军”，是“伟大势力”，但尚处于“极幼状态”，并未形成一种独立势力。特别是陈独秀认为，作为资产阶级革命应该由资产阶级领导，无产阶级只能处于帮助地位。1923年9月，瞿秋白最早提出了无产阶级领导权问题。1924年12月，彭述之提出，中国工人阶级“天然是国民革命的领导者”。党的四大明确提出了无产阶级在民主革命中的领导权问题，但由于受“天然领导权”的影响，没有解决如何实现领导权问题。五卅运动之后，党明确提出了同资产阶级争夺革命领导权的思想，但此时的领导权指群众运动的领导权，由于没有掌握军队和政权的领导权，仍然无法同资产阶级争夺领导权，加上共产国际和党的右倾退让，导致了大革命的失败。

在“八七会议”上，毛泽东提出了“枪杆子里面出政权”的论断，确立了开展土地革命和武装斗争的总方针。1927年9月，毛泽东进行了“三湾改编”，从实践中确立了党对军队的领导。1929年12月，古田会议则从理论上确立了坚持党对军队的绝对领导。1934年1月，毛泽东阐述了党的领导任务与群众路线的关系，指出动员和依靠群众进行革命战争，必须关心群众生活，坚持群众路线的领导方式和工作方法。但是大革命失败后党内出现了单纯强调工人成分，认为民族资产阶级已成为反革命的阶级，主张进行一次革命，党的左倾错误越来越严重，对革命的性质和领导权也没有作出明确的回答。

抗日战争期间，毛泽东总结两次胜利、两次失败的经验教训，明确提出新民主主义革命的领导权问题。1935年瓦窑堡会议上，毛泽东提出了“争取统一战线领导权”的任务。1936年12月，毛泽东在《中国革命战争的战略问题》中指出，“领导这个革命战争的惟有共产党，共产党已经形成了对于革命战争的绝对的领导权”[1]。1938年六届六中全会上，毛泽东批评了王明“一切经过统一战线”的右倾观点，强调坚持独立自主原则。1939年12月，毛泽东在《中国革命和中国共产党》中指出了中国革命的性质，提出了新民主主义革命总路线，回答了新民主主义革命的领导、动力、对象和任务等一系列基本问题，明确提出了掌握新民主主义革命领导权。

为了实现新民主主义革命的领导权，毛泽东在1939年10月《<共产党人>发刊词》中提出党的建设的“伟大工程”的基本任务。随后在全党范围内开展了马克思列宁主义的教育运动。1940年3月，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中指出“所谓领导权，……是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”[2]。为此，在抗日民主政权人员分配上施行“三三制”原则。1942年9月，为了加强对抗日根据地的集中统一领导，党中央发布《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，建立了党的一元化领导体制。1943年6月，毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中阐述了群众路线的内容和实施步骤，形成了党的群众工作的领导方式和方法，确保了新民主主义革命的领导权的实现。除此之外，还提出了新民主主义政权的领导权，在1948年《关于目前党的政策中的几个重要问题》中毛泽东阐述了实现领导的两个条件：第一，要率领被领导者坚决同敌人作斗争；第二，要给予被领导者以物质福利和政治教育。

二、向社会主义过渡和社会主义建设时期“党是领导一切的”

1954年毛泽东在全国人大第一次会上指出，“领导我们事业的核心力量是中国共产党”。1956年，邓小平在党的八大修改党章的报告中进一步指出，“中国共产党已经是执政的党，已经在全部国家工作中居于领导地位”[3]214。1962年1月，毛泽东在扩大的中央工作会议上强调，“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的”[4]。在70年代，毛泽东进一步强调，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。中国共产党的执政地位，决定了党的领导主要是通过国家政权组织来实现的。为实现党的领导，必须建立党领导国家政权的体制机制。

如何实现党对一切的领导，中国共产党从一开始就注意到了这个问题。为了加强党对国家政权的领导，1949年11月，中央政治局发布《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，要求党组定期向政权之外的党委负责、报告工作。一些地方也按此原则建立了党组。由于新中国成立初期对党政不分、以党代政有着清醒的认识，注重同各民族党派合作协商来开展工作，通过选拔干部到政府中任职来实现对国家政权的领导，形成了党政相对分离的一元化领导体制。但随着社会分工的需要，特别是计划经济的执行，党的一元化领导越来越不能适应。

自1953年开始，党开始设立与政府机构相对应的党的工作机构，实行分口领导方式来加强对政权的领导。1953年3月，中央发布了《中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》，开始建立党的直接领导体制。1955年10月，中央建立各级党委分口领导政府工作的机构和制度，党委不仅管干部，而且直接抓生产业务，逐步代替了政府的职能。1956年党的八大试图纠正党与政权之间的不正常关系，但被之后的反右派斗争中断了。1958年党中央发布《关于成立财经、政法、外事、科学等各小组的通知》，强调大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分、以党代政的领导体制最终确立。“文化大革命”期间的革命委员会进一步将这一体制推向了极端，形成了高度集中的领导体制。

新中国成立以后，党的组织和国家政权都实行民主集中制，表现在党的领导活动中就是集体领导和个人分工负责相结合，以及党委领导制度。1956年，邓小平在《修改党的章程的报告》中指出党的领导必须正确处理党的中央和地方、上级和下级、个人和组织的关系，党的集体领导的主要形式是党委制，明确了党领导国家政权的集体领导方式和制度。除此之外，还指出党对于人民群众的领导作用是“正确地给人民群众指出斗争的方向，帮助人民群众自己动手，争取创造自己的幸福生活”[3]217，党是人民群众的工具，党的领导必须坚持群众路线。

新中国成立后，党的领导地位已经确立，处于建立党的领导体制机制的阶段。但是，党的领导的探索不能说已经很成功，对什么是党的领导，如何实现党的领导还没有完全搞清楚，依然沿用了过去革命党的领导方式，管了许多不该管的事。特别是1958年以后，党成为超越国家政权的权力机关。党的群众路线也逐渐演变为一切经过群众的群众运动，个人崇拜严重，最终造成了文化大革命，为后来坚持和改善党的领导留下了深刻的教训。

三、改革开放新时期“坚持和改善党的领导”

“坚持和改善党的领导”是在特定历史背景下提出的。“文革”结束后林彪、“四人帮”的极左思潮，都出现了否定和削弱党的领导的倾向。在这种形势下，1979年3月邓小平在党的理论务虚会上提出了现代化建设的“四项基本原则”，其中最重要的一条就是“坚持党的领导”。他指出，党的领导当然不会没有错误，如何密切联系群众实施正确有效的领导，是一个必须认真考虑和解决的问题，但决不能成为削弱和取消党的领导的理由。1989动乱结束后再一次强调要坚持“四项基本原则”，坚持党的领导。

1980年1月邓小平在 《目前的形势和任务》讲话中，明确提出了“坚持党的领导，改善党的领导”的任务，指出要改善党的组织状况，领导工作状况，纪律状况，改善党的领导制度，加强党的纪律。8月的中央政治局扩大会议 《党和国家领导制度改革》中进一步指出，过去党的领导制度和干部制度存在诸多弊端，不改革这些弊端，以后可能重现，并就如何改革做了具体部署，拉开了改善领导的序幕。

党的十二大报告提出“把党建设成为领导社会主义现代化事业的坚强核心”的任务。在通过的《中国共产党章程》中规定了“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，回答了什么是党的领导。1982年，彭真同志在起草宪法时，把“党的领导”写入了宪法序言。在1985年5月全国教育工作会议上，邓小平进一步指出“什么叫领导？领导就是服务”，丰富了党的领导的内涵。

党的十三大指出党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导，向国家政权机关推荐重要干部，和通过党组织和党员的先锋模范作用实现党的领导；指出要划分党组织和国家政权的职能，并逐步撤销政府部门的党组和纪检组。但是由于受到国际国内形势的影响，改善党的领导的努力被阻断了。

党的十四大通过的党章指出“党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，加强和改善党的领导”，恢复了政府中设立党组和纪检组的规定。之后党的十四届四中全会提出新时期党的建设的“新的伟大工程”的任务。党的十五大报告提出了党在社会主义初期阶段的基本纲领和“依法治国”的基本方略，对党的执政作出了定义，将坚持和改善党的领导纳入了法制化范畴。

党的十六大科学判定了党“历史方位”的转变，提出了“三个代表”思想，明确了党的执政的含义，恢复了党的领导主要是政治、思想和组织领导。强调党要按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。同时提出“改革完善党的领导方式和执政方式”的命题。党的十六届十四全会提出坚持“科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”，加强党的执政能力建设，将党的领导纳入了党、国家和社会大系统中。党的十七大提出“以人为本”的科学发展观，党的群众路线从“工具论”提升到了“以人为本”的高度。十七届四中全会进一步指出，发挥党总揽全局，协调各方的领导核心作用，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。随着制度的完善，党的领导步入了良性轨道。

四、新时代“坚持党对一切工作的领导”

十八大以来，中国特色社会主义的发展发生了历史性变化，特别是社会主要矛盾的变化，对党的领导提出了新的要求。为加强和完善党的领导，党的十八届三中全会提出，以国家治理体系和治理能力现代化为向导，全面深化改革，完善中国特色社会主义制度。2016年7月1日庆祝中国共产党成立九十五周年大会上习近平指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导”。2017年2月13日，在学习贯彻党的十八届六中全会精神专题研讨班上习近平指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。2017年10月，党的十八届七中全会进一步指出，“必须坚持党的领导，坚持和完善民主集中制，坚持党领导各项工作的体制机制，确保党对一切工作的领导，确保党总揽全局、协调各方”[5]。在党的十九大上，习近平将“坚持党对一切工作的领导”作为新时代中国特色社会主义思想的首要内容向全党提出，并将“坚持和加强党的全面领导”作为新时代党的建设总要求的首要原则向全党提出。至此，“坚持党对一切工作的领导”成为新时代党的领导首要内容。

坚持“党对一切工作的领导”，就是坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高的政治领导力量。十八大以来以习近平为核心的党中央多次提到中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征，是继邓小平提出社会主义本质理论后的重大发展。十八届三中全会上党中央指出推进国家治理体系和治理能力现代化来完善中国特色社会主义制度，党扮演着中流砥柱的作用，是建设中国特色社会主义提倡者和领导者，也是重要参与者。2015年2月，习近平在省部级研讨班上提出党“是最高的政治领导力量”，是“众星捧月”的“月”，党中央是棋局中的“帅”。党是领导核心，处于总揽全局、协调各方的地位。

必须牢固“树立四个意识”，维护党的权威和党的集中统一领导。党的十九大将习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位写入党章，强调坚持中央权威和党的集中统一领导。正是因为确立了以毛泽东为核心的党中央的领导，才完成新民主主义革命，确立社会主义制度；正是因为确立了以邓小平为核心的党中央的领导，才实行改革开放，开创中国特色社会主义事业。当前以习近平为总书记党中央的核心、全党的核心地位是在十八大以来伟大斗争中形成的。

坚持和加强党的全面领导，发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。十九届三中全会提出以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，深化党和国家机构改革，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系；指出要完善坚持党的全面领导制度，建立健全党对重大工作的领导体制机制。2018年2月发布的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》中，指出要完善党的领导法规制度，完善党的领导体制机制，制定中国共产党重大事项请示报告条例等法规制度，进一步推进了党的领导的制度化。

针对新时代新任务新要求，为了提高党的领导水平和执政水平，围绕党对一切工作的领导，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，强调坚持党各方面、各领域的全面领导，对党的领导在中国特色社会主义中的地位和作用有了更深刻认识，在推进党的领导制度化和规范化上取得了重大进展。党的领导制度不断完善，党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力不断提高。