论越南划设“南谒岛海洋保护区”的违法性——兼析南海海洋环保合作机制的构建

崔浩然

海洋保护区的建立扩大了国家对相关海域的控制和管辖，在国家管辖范围内建立海洋保护区逐渐成为国际社会的普遍实践。媒体形象地称之为“新海洋圈地运动”。1丘君：《悄然兴起的“新海洋圈地运动”》，下载于http://www.oceanol.com/gjhy/ktx/17581.html，2018年11月12日。对于存在岛屿主权争端和海域划界尚未完成的争议海域，由于管辖权的不清晰，国家一般不会划设海洋保护区以行使国家权利。2010年5月，越南总理阮晋勇发布了关于“批准至2020年越南海洋保护区制度规划”的第“742/QĐTTg号法令”（以下简称“742/QĐ-TTg号法令”），22010年的“742/QĐ-TTg号法令”被认为是越南近10年（2010年-2020年）间关于海洋保护区建设和发展的全局性、战略性意义的法规。该法令明确海洋保护区建设和管理的责任主体为越南农业与农村发展部。制定了越南海洋保护区建设的总目标，即建立国家海洋保护区体系。具体目标是在2010至2015年间建立16个海洋保护区并投入使用，“南谒岛海洋保护区”赫然在列。参见越南总理府《批准至2020年越南海洋保护区制度规划》的第“742/QĐ-TTg”号法令。宣布到2020年时，越南将建立16个海洋保护区。在这16个海洋保护区中，越南在中国南沙群岛海域非法划设的“南谒岛海洋保护区”鲜有人关注。这可能是由于国内对越南的南海动向主要聚焦于海洋油气开发和军事活动，对其它方面的关注较少。3目前国内多数有关南海区域环保和渔业合作的文章，都提及包括越南在内的南海周边国家签署的国际公约，倡导周边国家以国际公约为法律依据构建南海区域合作机制。但关于越南海洋保护区的问题仅在一些学者的研究中零星提及，例如，邬勇在其硕士论文《我国南海海洋保护区制度研究》（海南大学2014年硕士论文）中介绍了2008年越南政府关于海洋保护区的57号法令，指出越南海洋保护区的“三级管理机制”，但可能限于篇幅，作者并未就越南海洋保护区的相关法律做详细介绍。刘丹在《南海海洋环保合作的困境和出路——兼及对“南海仲裁案”相关事项的辩驳》（《外交评论》2017年第5期）一文中提及与中国有南海岛礁主权争端的越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱都设立了与海洋有关的保护区或保护地，但作者没有关注到“南谒岛海洋保护区”的规划，认为东盟国家的海洋保护区并未设在南海“争议水域”。作者认为，任何一国如不考虑地区环保的整体利益，在南海“争议水域”采取单方面划设海洋保护区的行为，对地区性海洋环保合作并无裨益。在《南海沿岸国区域环保合作机制的构建——以国际海运业温室气体减排的立法与执法为研究视角》（《海南大学学报人文社会科学版》2018年第2期）一文中，施余兵认为在争议海域设置海洋保护区是南海低敏感度环保合作中与岛礁主权和岛礁法律地位密切相关的环保合作，这类合作中相关海域性质是困扰各方的一大难题，作者主张南海周边各国应优先在国际海运业温室气体减排的立法和执法上进行与岛礁主权和岛礁法律地位关联不大的环保合作。但越南划设保护区的行为将引发一系列问题：岛屿存在主权争端或海域划界尚未完成之前，一国单方面划设海洋保护区，对其行使管辖权，是否具有法律效力？这种行为又能否构成其主权声索的依据？南海争议海域的海洋环境保护工作如何开展？基于上述疑问，本文以《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）等国际法为依据，分析了越南划设“南谒岛海洋保护区”的违法性，探讨南海海洋环保合作机制的构建路径。

一、“南谒岛海洋保护区”基本情况

“南谒岛”位于南沙群岛的郑和群礁南部，北距太平岛约12海里，西北距南熏礁约6.5海里。该岛呈椭圆形状，东西长740米，南北宽140米，面积约0.08平方公里。该岛最早为中国发现和命名。1935年，民国政府水陆地图调查委员会将该岛命名为南伊岛。有些外文图书称为“Namyit Island”。据学者考证，“Namyit”由外国人纪录中国渔民的称呼“南乙”（海南方言）而来。4韩振华：《南海诸岛史地论证》，香港：香港大学亚洲研究中心2003年版，第14页。其后，为了纪念中国政府派往接收南沙群岛的中业舰副舰长杨鸿庥，1947年民国政府出版的《南海诸岛位置图》将该岛命名为鸿庥岛。1983年，中华人民共和国政府中国地名委员会公布的该岛名称仍为鸿庥岛。1975年，越南利用南北统一之际乘机侵占了中国南沙群岛的6个岛礁，这其中就包括鸿庥岛。其后，越南将其改名为“南谒岛”，在岛上建造了灯塔、瞭望台等建筑物，并部署了军事力量。5《南海岛礁外军：越军最强将死守2岛 菲军最弱》，下载于http://war.163.com/14/1217/08/ADLFA60P00014OVF.html，2018年11月14日。2007年越南将该岛“划入”庆和省“长沙岛县”（越南称南沙群岛为“长沙群岛”）管辖。

2009年2月17日，菲律宾国会通过《领海基线法案》，将中国的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁划为菲律宾领土。中国和越南外交部均发表声明表示反对菲律宾将南沙岛礁划为菲律宾领土的行为。2009年5月6日，越南联合马来西亚共同向联合国大陆架界限委员会提交“南海南部200海里以外大陆架外部界限联合划界方案”，企图绕开中国，借助联合国的权威为其南海权利主张谋求“合法性”。5月7日，越南又单独向联合国提交涉及南海北部的200海里以外大陆架划界方案。6Submission to the Commission on the Limits of the Continental Shelf Pursuant to Article 76, Paragraph8 of the United Nations Convention on the Law of the Sea 1982, Partial Submission in Respect of Vietnam "s Extended Continental Shelf: North Area (VNM-N),7 May 2009, at http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_vnm_37_2009.htm, 14 November 2018.但由于中国向联合国秘书长提交照会，要求大陆架界限委员会按相关规定不审议上述“划界案”，越南的2个提案才暂时搁浅。7联合国《大陆架界限委员会议事规则》规定，如果已存在陆上或海上争端，委员会不应审议争端任一当事国提出的“划界案”。此后，越南并未放弃这方面的“努力”，一直寻找包括国内立法和行政法规在内的其它途径谋求侵占岛礁的“合法化”。

对沿海国来说，海洋保护区作为一种新型的海洋管理工具，可以通过制定相应的管制措施，限制其他国家的活动，从而提高国家对相关海域的管控能力。越南在南海“划设”的海洋保护区是以其侵占岛礁“南谒岛”为中心，且多次强调该保护区对“保护国家领土主权和海洋资源方面具有法律效力”。8《“南谒”——越南最大的海洋保护区》，下载于http://baobinhphuoc.com.vn/Content/nam-yet---khu-bao-ton-bien-lon-nhat-cua-viet-nam-54615，2018年11月15日。（越南文）也就是说，对侵占岛礁和海域划设海洋保护区，是越南谋求岛礁“合法化”的新手段。

按照越南的规划，以“南谒岛”为中心的海洋保护区总面积达350平方公里，其中海洋面积200平方公里。未来“建成”后，将成为越南总面积最大的海洋保护区。该岛及其附近海域是野生动植物资源分布的中心，珊瑚礁分布广泛，同时也是南海的鱼类和其他海洋物种的重要栖息地之一。9鸿庥岛及其附近海域是南海许多海洋物种的发源地，野生动植物资源丰富。有185种浮游植物，307种浮游动物，86种海藻，2种海草，225种海底定居种生物，414种珊瑚礁鱼类，2种海龟。珊瑚礁共有246种，其中包括222种石珊瑚，13种软珊瑚，9种角珊瑚和2种蓝珊瑚，还有极为珍稀的红珊瑚。海洋物种诸如龙虾、鲍鱼、巨蛤、海参、鹦鹉螺、绿海龟、玳瑁等亦广泛分布。陆生植物含有19种，包括近100年及其以上的植物等。参见《“南谒”——越南最大的海洋保护区》，下载于http://baobinhphuoc.com.vn/Content/nam-yet---khu-bao-ton-bien-lon-nhat-cua-viet-nam-54615，2018年 11月15日。（越南文）2012年，庆和省人民委员会向越南农业与农村发展部请求同意设置“南谒岛海洋保护区”，并制定了此保护区的实施规划。但截至目前，该规划仍未公开。越南将“南谒岛海洋保护区”同其它国家管辖范围内的海洋保护区置于同一文件（742/QĐ-TTg法令）中予以规划，按照规划，文件中的其它海洋保护区都已建成并投入使用，唯独“南谒岛海洋保护区”只停留在规划阶段，后续工作未有新的消息。

二、越南划设“南谒岛海洋保护区”的违法性分析

（一）越南侵犯了中国的领土主权

设置海洋保护区乃一国主权范围内之事，倘如越南并无该岛之主权，又何能通过政府号令行使主权权利。中国在南海的长期历史实践证明，中国先发现、先使用、先管理南沙群岛，并已经通过国际法上的“先占”取得了南沙群岛的领土主权。第二次世界大战结束后，中国收复日本在侵华战争期间非法侵占的中国南海诸岛，并恢复行使主权。中国政府为加强对南海诸岛的管理，于1947年审核修订了南海诸岛地理名称，编写了《南海诸岛地理志略》，绘制了标绘有南海U形线的《南海诸岛位置图》，并于1948年2月正式公布，昭告世界。

越南非常清楚中国的南海主张，而且越南统一之前，中国和越南不存在关于南沙群岛主权的争端。这一时期，无论越南政府的声明、照会，还是报刊、地图和教科书，都承认西沙群岛和南沙群岛为中国的领土。10越南明确承认中国对西沙、南沙群岛拥有主权的证据有：1956年6月15日，越南民主共和国外交部副部长雍文谦接见中国驻越南大使馆临时代办李志民，郑重表示：“根据越南方面的资料，从历史上看，西沙群岛和南沙群岛应当属于中国领土。”越南外交部亚洲司代司长黎禄进一步具体介绍了越南方面的材料，指出：“从历史上看，西沙群岛和南沙群岛早在宋朝时就已经属于中国了”；1958年9月4日，中国政府发表声明，宣布中国的领海宽度为12海里，明确指出：“这项规定适用于包括西沙群岛……在内的中华人民共和国的一切领土”。9月6日，越南劳动党中央机关报《人民报》在第一版全文刊登中国政府领海声明。9月14日，越南政府总理范文同照会中国国务院总理周恩来，郑重表示：“越南民主共和国政府承认和赞同中华人民共和国政府1958年9月4日关于领海决定的声明”，“越南民主共和国政府尊重这项决定”；1965年5月9日，越南民主共和国政府就美国政府确定美军在越南的“作战区域”问题发表声明，指出：“美国总统约翰逊把整个越南和越南海岸以外宽约100海里的附近海域，以及中华人民共和国西沙群岛的一部分领海规定为美国武装力量的作战区域”，这是“对越南民主共和国及其邻国安全的直接威胁”；1972年5月越南总理府测量和绘图局印制的《世界地图集》，用中国名称标注西沙群岛。1974年越南教育出版社出版的普通学校九年级《地理》教科书，在《中华人民共和国》一课中写道：“从南沙、西沙各岛到海南岛、台湾岛、澎湖列岛、舟山群岛……这些岛呈弓形状，构成了保卫中国大陆的一座‘长城’。”参见韩振华主编：《我国南海诸岛史料汇编》，北京：东方出版社1988年版，第542～569页；《“981”钻井平台作业：越南的挑衅和中国的立场》，下载于http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/snhwtlcwj/t1163255.htm，2018年11月14日。越南现在的南海立场与之前有根本性的改变。因此，越南划设的海洋保护区是建立在对中国鸿庥岛非法侵占的基础上。按照国际法，非法侵占当然不能构成权利主张，这是一项基本准则。因此，越南划设的“南谒岛海洋保护区”是对中国领土主权的侵犯，完全不具备法律效力，更不能作为其“主权声索”的依据。

（二）越南违背了《公约》第300条“善意履行条约义务”的原则

即使抛开中越关于南沙群岛的主权争议，越南单方面“划设”海洋保护区的做法本身，也违背了《公约》的相关规定。越南声称依据《公约》赋予的权利，划设海洋保护区。《公约》第十二部分专门规定了各国保护和保全海洋环境的义务，其中第194条规定沿海国可采用“包括为保护和保全稀有或脆弱的生态系统，以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他形式的海洋生物的生存环境，而有必要的措施”。一般认为，这种措施应当包括海洋保护区的设置。但《公约》第300条明确规定：“缔约国应诚意履行根据本公约承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式，行使本公约所承认的权利、管辖权和自由。”也就是说，沿海国在依照《公约》相关条款设立海洋保护区时，必须以“保护和保全海洋环境”为目的。事实上，该条款为国际法上“善意履行条约义务”原则的体现。“善意履行条约义务”原则是国际法上一项重要原则。1969年《维也纳条约法公约》第26条将该原则具体表述为：“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行。”11《维也纳条约法公约》，下载于http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/t83909.shtml，2018年11月14日。国家规避自己承担的国际义务，而行使与权利本身目的和宗旨相反的行为就是对权利的滥用和善意原则的违反。12Myron H. Nordquist and Shabtai Rosenne, United Nations Convention on the Law of the Sea, 1982: A Commentary, Leiden: Marinus Nijhoあ Publishers, 1995, p. 152.

在“毛里求斯诉英国查戈斯群岛海洋保护区仲裁案”中，毛里求斯请求仲裁庭裁决英国建立海洋保护区的行为违反了《公约》第300条的规定。毛里求斯认为英国设立海洋保护区的真实目的并不是保护海洋环境，而是排除毛里求斯在这一海域的合法权利。仲裁庭在对该问题的实体裁决中判定，英国设立海洋保护区的行为没有适当顾及毛里求斯在查戈斯群岛海域捕鱼等合法权利，没有善意履行其对毛里求斯所作出的承诺，也未就设立海洋保护区向毛里求斯提供充分的信息，违背了其在《公约》下的义务。13Chagos Marine Protected Area Arbitration (Mauritius v. United Kingdom), Award, 18 March 2015, paras. 536 & 541, at https://files.pca-cpa.org/pcadocs/MU-UK%2020150318%20 Award.pdf, 14 November 2018.在该案法官詹姆斯·卡特卡和吕迪格·沃尔夫鲁姆提交给仲裁庭的联合反对意见14Chagos Marine Protected Area Arbitration (Mauritius v. United Kingdom), Dissenting and Concurring Opinion, 18 March 2015, pp. 21～22, at https://pcacases.com/web/sendAttach/1570, 14 November 2018.中，两位法官认为，英国在设立海洋保护区的目的上有所隐瞒，违背了善意原则。

越南“划设”该保护区的真正目的并非保护海洋环境，而是排斥中国在这一海域的合法权利。多年来，为巩固对南沙岛礁的“占领”，“保卫”非法所得，越南政府不断出台多项优惠和奖励措施，大力鼓励越南渔民开赴南沙群岛海域捕鱼，甚至被中国罚扣的渔民还能得到越南政府的“补偿”。这些措施都被视为越南“主权宣示”工作的重要组成部分。15Master Plan on Fisheries Development of Vietnam to 2020, Vision to 2030, at http://asemconnectvietnam.gov.vn/default.aspx?ZID1=14&ID8=30446&ID1=2, 14 November 2018.越南2017年最新修订的《渔业法》中，第5条规定了关于渔业活动的原则，其中第1项原则即为“渔业活动必须紧密结合防务和安全维护”。16《越南渔业法》（2017年修订草案），第5条，下载于https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Tai-nguyen-Moi-truong/Luat-Thuy-san-338490.aspx，2018年11月15日。（越南文）为了落实“海上全民国防”策略，越南大力发展海上民兵等准军事力量，为赴南海作业的渔船配备海上民兵，组成有规模的船队，集体出入南海，并干扰别国渔民在该海域的正常作业。每年伏季，中国为养护渔业资源，在南海实施休渔时，越南却鼓励渔民在争议海域照常作业，并引导渔民成立船队，派遣舰船进行海上护航，阻止中国实施休渔令。17《反对中国颁布南海禁渔令》，下载于https://www.vietnamplus.vn/phan-doi-trung-quocban-hanh-quy-che-cam-danh-bat-ca-tren-bien-dong/494098.vnp，2018年11月15日。（越南文）需要指出，越南渔民赴南海捕鱼时，很多采用“炸鱼”这种非法捕捞方式，给生态环境造成极大破坏，而且越南政府对此类活动基本坐视不管。18近年来，媒体多次报道越南渔民非法侵入我国南海岛礁附近海域进行炸鱼作业，被中国执法部门扣押的新闻。“炸鱼”这种非法捕捞方式对环境的破坏相当大。一旦采用这种方式捕鱼，海域中大大小小的鱼类会被“通杀”，而渔民往往只捞取其中体重比较大、价格比较贵的品种，剩下很多体积小、经济价值低的鱼类“陈尸海上”，导致鱼类资源补充“后续无人”。参见《侵入中国领海被扣押的越南渔民获人道主义关怀》，下载于http://www.chinanews.com/gn/2012/03-27/3777188.shtml，2018年11月14日。以上行为显然与养护生物资源、保护海洋环境的目标背道相驰。总而言之，越南假借环境保护和养护生物资源之名，谋取某些政治目的的行为歪曲了设立海洋保护区的本意，已构成对“善意”原则的违背。

（三）越南违背了中越两国合作保护南海生态环境的共识

2011年10月，中越签署《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》。该协议明确规定，中越两国要从战略和全局高度出发，坚持通过友好协商，本着循序渐进、先易后难的精神妥善处理和解决海上问题。19《关于指导解决中华人民共和国和越南社会主义共和国海上问题基本原则协议》，下载于http://www.chinanews.com/gn/2011/10-12/3382401.shtml，2018年11月14日。协议指出两国应积极推进海上低敏感领域合作，包括海洋环保、海洋科研等领域。也就是说，两国对于南海的环保问题是有合作共识的，共同协商合作才是解决南海环保问题的正确路径。

实际上，在岛屿存在主权争议的情况下设置海洋保护区不仅不能保护海洋环境，还会使争议扩大化。上文提到的“毛里求斯诉英国查戈斯群岛海洋保护区仲裁案”就是个典型例子。2010年4月1日，英国外交部宣布，将在印度洋的查戈斯群岛海域建立世界上最大的海洋保护区，该保护区的范围覆盖了自查戈斯群岛外200海里的全部海域。英国表示，这一措施将进一步显示英国认真履行保护海洋环境的义务。商业捕鱼及深海采矿等行为将会在该保护区范围内被禁止。毛里求斯认为该群岛主权属于毛里求斯，英国无权建立海洋保护区，并根据《公约》第287条和附件七请求成立仲裁庭对相关争议进行仲裁。20Chagos Marine Protected Area Arbitration (Mauritius v. United Kingdom), Award, 18 March 2015, at https://files.pca-cpa.org/pcadocs/MU-UK%2020150318%20Award.pdf, 14 November 2018.2015年3月18日，仲裁庭做出决定，宣布英国在查戈斯群岛周围单方面宣布设立海洋保护区违反了《公约》相关规定。仲裁庭认为，英国在设立海洋保护区时，有义务与毛里求斯进行磋商。也就是说，不论岛屿主权归属哪方，双方都有义务就相关问题进行协商与合作，否则很容易引发冲突。对于这一点，越南学者曾撰文指出：“越南单方面在南沙群岛海域规划的‘南谒岛海洋保护区’很可能遭到中国和菲律宾的抗议，从而引发新的争议。”21Vu Hai Dang, Marine Protected Areas Network in the South China Sea: Charting a Course for Future Cooperation, Boston: Martinus Nijhoあ Publishers, 2014, p. 191; Aldo Chircop, Regional Cooperation in Marine Environmental Protection in the South China Sea: A Ref l ection on New Directions for Marine Conservation, Ocean Development and International Law, Vol. 41, Issue 4, 2010, p. 349.实际上，不光是越南，未来任何南海争端国如不考虑区域环保的整体利益，在南海争议海域单方面划设海洋保护区，都将损害区域整体的海洋环保合作。

三、南海各国合作保护南海海洋环境的必要性和可行性

（一）海洋环境的整体性和南海生态环境的恶化

海洋环境具有整体性的特征，海洋环境污染不同于陆地、大气污染。海洋一旦被污染，由于其扩散范围大、持续性强的特点，往往会影响多个国家和地区。另外，海洋环境污染严重危害生物多样性。例如，南海的珊瑚礁退化明显，严重威胁生态安全。珊瑚礁占据世界海洋表面面积不到0.1%，但为近30%的海洋物种提供栖息地，同时对保护沿海社区至关重要，是抵御飓风和海平面上升的天然屏障，全球有2.75亿人直接依赖珊瑚礁获取食物和维持生计。22《海洋塑料：对珊瑚礁构成新威胁》，下载于https://www.unenvironment.org/zh-hans/news-and-stories/gushi/haiyangsuliaoduishanhujiaogouchengxinweixie，2018年 11月 14日。但是与上世纪70年代相比，南海的珊瑚礁面积累计丧失80%，红树林面积累计丧失73%，整体形势严峻。23《南海珊瑚礁“严重退化” 海底“造林”百亩拯救》，下载于http://tech.sina.com.cn/d/n/2017-10-27/doc-ifynfvar4390743.shtml，2018年11月14日。

南海周边国家大都处在国家工业化发展的快速阶段，沿海地区又属于各国经济发展程度较高区域。密集的人口、工业，以及大量的废水和固体废物倾入海洋，海洋污染日趋严重。南海普遍存在的过度捕捞、油气开采、船舶污染、填海造地等现象，给生态系统造成极大破坏。联合国环境署和全球环境基金联合制定的《南中国海项目》指出，南海地区面临的三大环境问题：沿海栖息地的丧失、海洋生物资源的过度开发以及陆源污染。24The UNEP/GEF South China Sea Project, at http://www.unepscs.org/Project_Background.html, 14 November 2018.南海生态环境恶化的严峻形势，要求各国展开合作，采取必要措施保护海洋环境。

（二）《公约》半闭海合作之义务

南海是半闭海，《公约》第123条明确规定，闭海或半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时，应互相合作，协调海洋生物资源的管理、养护、勘探和开发，协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务。国内外很多学者也都主张南海国家应该依据《公约》所规定的义务在南海开展区域环境保护合作，例如构建南海渔业合作机制等。25傅崐成教授认为，南海周边国家应在南海法律地位“三级层论”的基础上就南海渔业资源管理开展合作，并指出了建立南海渔业资源区域性合作机制的可能途径及基本原则。有关南海海洋环境保护合作方面的研究，可参见傅崐成：《南（中国）海渔业资源区域合作护养管理研究》，载于《中国海洋法学评论》2005年第1期，第33～49页；张相君：《区域合作保护南海海洋环境法律制度构建研究》，载于《中国海洋法学评论》2011年第1期，第171～179页；刘丹：《南海海洋环保合作的困境和出路——兼及对“南海仲裁案”相关事项的辩驳》，载于《外交评论》2017年第5期，第113～140页；任洪涛：《论南海海域环境保护管辖的冲突与协调》，载于《河北法学》2016年第 8期， 第 118～119页；NTA Hu, Semi-enclosed Troubled Waters: A New Thinking on the Application of the 1982 UNCLOS Article 123 to the South China Sea, Ocean Development and International Law, Vol. 41, No. 3, 2010, pp. 281～314; Hai-Dang Vu, A Bilateral Network of Marine Protected Areas between Vietnam and China: An Alternative to the Chinese Unilateral Fishing Ban in the South China Sea?, Ocean Development and International Law, Vol. 44, No. 2, 2013, pp. 145～169; Aldo Chircop, Regional Cooperation in Marine Environmental Protection in the South China Sea: A Ref l ection on New Directions for Marine Conservation, Ocean Development and International Law, Vol.41, Issue 4, 2010, p. 349; Christopher Linebaugh, Joint Development in a Semi-enclosed Sea: China " s Duty to Cooperate in Developing the Natural Resources of South China Sea,Columbia Journal of Transnational Law, Vol. 52, No. 2, 2014, pp. 542～568.

南海周边国家虽存在岛屿主权和海域划界争议，但并非不能进行有关生物资源养护和海洋环境保护方面的合作。实际上，《公约》完全支持这一合作。《公约》第74条第3款和第83条第3款规定，在达成划界协议以前，有关各国应基于谅解和合作精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，这种安排应不妨害最后界限的划定。26有学者指出，《公约》第63(1)条和第74(3)条或第83(3)条规定的义务并不相互排斥。国家实践清楚地表明，渔业合作能够实现养护和开发鱼类种群的目标。南海渔业安排的好处是显而易见的，鉴于渔业合作的低敏感特征，当南海石油和天然气联合开发的前景依然难以捉摸时，渔业合作是暂时的且对争议方有益的安排。See Thang Nguyen Dang, Fisheries Cooperation in the South China Sea and the (Ir)relevance of the Sovereignty Question, Asian Journal of International Law, Vol. 2, No. 1, 2012, pp. 59～88.《公约》第63条第1款规定，如果有出现在两个或两个以上沿海国专属经济区的跨界种群，有关国家应直接或通过适当的分区域或区域组织，设法就必要措施达成协议，协调并确保这些种群的养护和发展。需要指出的是，南海区域内的所有经济鱼类都是跨界种群，只有周边国家共同合作，才能真正建立有效的区域渔业资源养护管理机制。

（三）南海各国合作保护海洋环境的可行性

鉴于南海各国大多为东盟国家，以及东盟在海洋环保领域取得的成就和作用，南海多边合作模式可在中国—东盟合作框架下进行。笔者认为，要构建这种多边环保合作机制，需要考察南海各国在海洋环境保护方面合作的可行性。

首先，从东盟方面来说，东盟成立之初就开始关注海洋环境的保护。1981年，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国五国通过了联合国环境规划署编制的《关于保护和发展东亚海洋环境和沿海区域的行动计划》。到1994年，澳大利亚、柬埔寨、中国、韩国和越南五个国家加入该计划，合作范围基本覆盖整个南海。其后，联合国环境规划署于2008年制定了“南中国海战略行动计划”，27United Nations Environment Programme, Strategic Action Programme for the South China Sea, at http://www.unepscs.org/remository/Download/20_-_Strategic_Action_Programme_for_the_South_China_Sea/Strategic_Action_Programme_Document/Strategic_Action_Programme_for_the_South_China_Sea.html, 14 November 2018.该项目涵盖整个南海周边国家，重点关注海洋污染的来源和后果等问题。自1994年以来，东盟环境部长会议先后达成了《东盟环境教育行动计划》《有关可持续发展的雅加达决议》《东盟2020年远景规划》等一系列约束性文件，初步形成东盟环境合作的制度架构。东盟还设立了专门的沿海和海洋环境工作组对海洋环境事务进行管理与协调。可以说，近年来东盟逐步建立和完善了本地区近海海域综合管理体制，并在生态旅游管理、生态保护区保护、海岸沼泽和海岸退化治理、海洋废弃物管理等方面取得一定成效。28《东盟：探索生存发展与保护海洋环境之路》，下载于http://www.cafs.ac.cn/info/1053/25097.htm，2018年11月14日。这些经验可为东盟与中国开展合作提供有益的借鉴。另外，2015年底发布的《东盟社会文化共同体2025年蓝图》强调，不仅要在东盟国家间进行合作，还要和地区内其它国家在包括海洋环境保护和生物多样性养护、海洋科学研究和技术转让、可持续利用海洋资源，以及集体应对海洋威胁方面开展合作。29The ASEAN Secretariat Jakarta, The ASEAN Socio-Cultural Community Blueprint 2025,March 2016, p. 11.

其次，从中国方面来说，中国国家海洋局于2012年、2016年分别发布《南海及其周边海洋国际合作框架计划》。30《国家海洋局发布〈南海及其周边海洋国际合作框架计划〉》，下载于http://www.soa.gov.cn/xw/dfdwdt/jgbm_155/201611/t20161108_53692.html，2018年11月14日。合作领域包括海洋与气候变化、海洋环境保护、海洋生态系统与生物多样性、海洋资源开发利用、海洋防灾减灾、区域海洋学研究、海洋政策与管理等多个方面。2017年，由国家发展和改革委员会、国家海洋局联合发布的《“一带一路”建设海上合作设想》指出，中国政府将用绿色发展的新理念指导“一带一路”建设海上合作，加强与沿线国在海洋生态保护与修复、海洋濒危物种保护、海洋环境污染防治、海洋酸化、赤潮监测、海洋领域应对气候变化以及蓝色碳汇等领域的国际合作，并将在技术和资金上提供援助。31《国家海洋局局长王宏解读〈“一带一路”建设海上合作设想〉》，下载于http://www.soa.gov.cn/xw/ztbd/ztbd_2017/gjhyj21sczl/gzbs/201706/t20170621_56620.html，2018 年 11月14日。从2015年起，中国三沙市筹措资金5亿多元，实施岛礁的垃圾污水处理和海水淡化“全覆盖、双保障”工程，在赵述岛、羚羊礁等岛礁实施生态整治修复工程等。32《三沙：垃圾“各扫门前雪”转集中处理 岛礁卫生环境大变样》，下载于http://www.hinews.cn/news/system/2016/11/13/030822168.shtml，2018年11月14日。

最后，中国和东盟各国达成的双边协议和多边协议中，均明确表示支持海上务实合作。2016年7月，中国和东盟联合发表《全面有效落实〈南海各方行为宣言〉的联合声明》，再次重申“各方可在包括航行安全、搜救、海洋科研、环境保护以及打击海上跨国犯罪等各领域探讨或开展合作。”33《中国和东盟国家外交部长关于全面有效落实〈南海各方行为宣言〉的联合声明》，下载于http://www.fmprc.gov.cn/ce/ceat/chn/zgyw/t1384157.htm，2018年11月14日。为全面有效落实《南海各方行为宣言》，中国于2011年倡导成立了海洋科研与环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪3个专门技术委员会。同年，中国设立了“中国—东盟海上合作基金”，推动南海周边国家在海上搜救、海洋科研与环保等领域开展合作。34《温家宝：中方将设30亿元中国—东盟海上合作基金》，下载于http://www.chinanews.com/gn/2011/11-18/3470532.shtml，2018年11月14日。目前，中国与东盟各国正在就《南海各方行为准则》（以下简称“《准则》”）进行谈判磋商，为继承《南海各方行为宣言》精神，在海洋环保领域谋求长效合作机制将会是该《准则》谈判的重要方向。

四、南海海洋环保合作机制的构建路径

（一）双边模式

1.北部湾渔业合作之经验

在南海海洋环境出现恶化以及生物资源不断衰退的背景下，中国和越南直接开展双边合作是应对此问题的有效策略。当然，南海其它国家也可以开展此类双边合作，例如菲律宾与马来西亚、马来西亚与印度尼西亚等。限于篇幅，本文只对中越之间的双边合作做相关考察。

学界对此问题已有讨论。例如，越南学者武海登认为，印度尼西亚、马来西亚、新加坡三国在苏鲁—苏拉威西海洋生态区建立的区域海洋保护区的成功案例值得中越两国学习，作者分析论述了建设海洋保护区双边网络的优势，建议中国和越南在南海西北部（北部湾）建立这种保护区网络。35Hai-Dang Vu, A Bilateral Network of Marine Protected Areas between Vietnam and China:An Alternative to the Chinese Unilateral Fishing Ban in the South China Sea?, Ocean Development and International Law, Vol. 44, No. 2, 2013, pp. 145～169.北部湾是中越两国渔民的传统作业渔场，中越两国在进行北部湾划界的同时，签署了《中越北部湾渔业合作协定》，对北部湾渔业活动做出过渡性安排。协定通过设立共同渔区、过渡性安排水域和小型渔船缓冲区等形式，在一定程度上减轻了北部湾划界对双方现有渔业活动的影响。协定还设立了中越北部湾渔业联合委员会来协商协定水域渔业合作、渔业资源养护和可持续利用的有关问题。36《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府北部湾渔业合作协定》，下载于http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/tyfg_674913/t556668.shtml，2018年11月14日。

2017年1月12日，习近平总书记和越共中央总书记阮富仲会晤时，双方签署了《关于开展北部湾渔业资源增殖放流与养护合作的谅解备忘录》37《中越北部湾渔业资源联合增殖放流与养护活动在北仑河口举行》，下载于http://www.shuichan.cc/news_view-322131.html，2018年11月14日。，决定联合开展北部湾渔业资源增殖放流活动。双方承诺将以北部湾渔业资源养护为突破口，全面推进鱼类捕捞、种苗培育、饲料研究等领域的合作，共同养护海洋资源。2017年5月8日，中越北部湾渔业资源联合增殖放流与养护活动于广西东兴市北仑河口正式启动。通过此次放流活动，“黑鲷回捕率为15.7%，长毛对虾回捕率高达39%，放流种类的产量整体提高两成，主要经济种类得以有效补充，渔民收入明显增加。”38《中越联合举行北部湾渔业资源联合增殖放流活动》，下载于http://www.farmer.com.cn/jjpd/yy/zyhb/201805/t20180514_1376721.htm，2018年11月14日。越南媒体也高度评价这一活动，认为此举对水产养殖和渔业资源养护作出了积极的贡献，改善了渔民的生计和北部湾的生态环境。39《越中投放4300万鱼种以养护北部湾渔业》，下载于https://www.vietnamplus.vn/viettrung-tha-43-trieu-con-ca-giong-de-bao-ton-thuy-san-vinh-bac-bo/501506.vnp，2018年11月14日。（越南文）2017年5月的《中越联合公报》、2017年11月的《中越联合声明》也都高度评价北部湾渔业资源增殖放流与养护项目。2018年5月8日，中越两国再次开展北部湾渔业资源联合增殖放流与养护活动，共向北部湾水域投放石斑鱼等鱼虾类苗种近4300万尾。

2.北部湾湾口海域作为南海环境保护合作的突破口

北部湾渔业合作经验可以逐步推广到南海更大范围。考虑到争议海域的复杂性质，两国需将岛屿主权争端搁置，只针对具体的渔业养护和环境保护开展合作。而合作区域的选址至关重要，笔者认为，前期可以选定临近北部湾的“湾口外海域”40北部湾湾口海域位于北部湾以南，是北部湾南向出口外的海域。其西北界为中越北部湾划界的南向边界，为我国海南岛西南部的莺歌海与越南昏果岛的连线。湾口海域东南部毗邻我国的西沙群岛，整个海域处在海南岛、西沙群岛和越南之间。参见《“美丽中国”生态环境调研实践团调研广西北部湾海洋生态环境状况》，下载于http://today2.hit.edu.cn/news/2017/08-21/6374725180RL0.htm，2018年11月14日。作为具体的合作海域，之所以选择该海域，主要有两方面原因。

第一，《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》（2011）、《中越联合公报》（2017）、《中越联合声明》（2017）等多份两国政府间的协议文件都提及两国要推进北部湾湾口外海域划界谈判，并积极推进该海域的共同开发。在此海域开展渔业合作既是两国高层达成的广泛共识，又是南海低敏感领域合作的主要内容。更重要的是，中越北部湾海洋划界完成以来，两国最有可能也最先完成的南海海域划界就是北部湾湾口海域。且该海域基本不涉及中越双方各自划定的海上石油招标区，距离石油丰富、高敏感度的“万安滩”海域较远，相关海域内也没有争议岛礁，不会因实施生物资源的共同养护而引发主权和管辖权方面的冲突。

第二，在此海域内开展渔业合作相对南海其它争议海域，有现实的合作基础。中越两国于2015年12月19日正式启动北部湾湾口外海域共同考察海上作业，并于2016年4月23日顺利完成既定考察任务。截至目前，中越“北部湾湾口外海域工作组”已就北部湾湾口外海域划界和共同开发等议题进行了9轮磋商。双方共同考察海上作业和多次磋商的经验可为将来在此海域内制定包括禁渔区、禁渔期等渔业资源养护制度，建立包括渔业信息监测中心、数据交换平台等在内的技术合作机构提供帮助。

选址确定后，针对具体的合作事项，可在渔业合作的基础上，划定以生物资源养护为核心的海洋保护区。该保护区应具备以下特征：其一，保护区参照世界范围内先进保护区的发展经验，设置“严格保护区”、“缓冲区”、“科研区”等不同类型的保护区域；其二，保护区管理机构由中越两国政府相关渔业、海事、环保和科研机构的专家和官员组成，共同协商保护区的管理和建设工作；其三，在海洋划界未完成之前，强调此类保护区的建设不影响双方权利主张，也不对将来的海洋划界产生任何影响。

（二）多边模式

参照全球范围内其它闭海或半闭海合作的成功经验，很多学者认为南海海洋保护区的建设应当学习“地中海合作模式”。41有关“地中海合作模式”的研究，可参见Mitja Grbec, The Extension of Coastal State Jurisdiction in Enclosed or Semi-enclosed Seas, London: Routledge, 2014; Michelle E. Portman and Daniel Nathan, Conservation “Identity” and Marine Protected Areas Management: A Mediterranean Case Study, Journal for Nature Conservation, Vol. 24,April 2015, pp. 109～116; Sofia Frantzi, What Determines the Institutional Performance of Environmental Regimes?: A Case Study of the Mediterranean Action Plan, Marine Policy,Vol. 32, Issue 4, 2008, pp. 618～629.国内学者多主张南海周边国家应借鉴“地中海合作模式”，在南海低敏感领域进行合作。可参见张相君：《东亚海区域海洋环境保护法律制度的构建》，载于《广东海洋大学学报》2011年第2期，第7～12页；王秀卫：《南海低敏感领域合作机制初探》，载于《河南财经政法大学学报》2013年第3期，第151～155页；郑凡：《地中海的环境保护区域合作：发展与经验》，载于《中国地质大学学报（社会科学版）》2016年第1期，第81～90页；邓颖颖、蓝仕皇：《地中海行动计划对南海海洋保护区建设的启示》，载于《学术探索》2017年第2期，第24页；刘丹：《南海海洋环保合作的困境和出路——兼及对“南海仲裁案”相关事项的辩驳》，载于《外交评论》2017年第5期，第113～140页。地中海国家和南海周边国家一样，在海域划界方面存在争议。地中海合作模式是以1995年《地中海海洋环境和沿海区域保护公约》和其后多个议定书为合作基础构建的一种“综合—分立”双层级海洋保护法律制度。42邓颖颖、蓝仕皇：《地中海行动计划对南海海洋保护区建设的启示》，载于《学术探索》2017年第2期，第24页。该合作模式有两大特点。第一，将海洋保护区分为一般海洋保护区和争议海域海洋保护区，前者指非争议海域的海洋保护区。对于非争议海域海洋保护区的建设，相关主体须承担区域生物多样性保护的责任。而对于争议海域，海洋保护区的建设需要由行动计划缔约国协商一致决定，并由定义明确的行政机构负责。43Protocol Concerning Specially Protected Areas and Biological Diversity in the Mediterranean, 10 June 1995, at http://www.minambiente.it/sites/default/files/archivio/allegati/biodiversita/protocollo_ASP.pdf , 14 November 2018.第二，通过设置“权利保留”条款，有效地避免了因海域划界等其它问题造成的争议，最大程度地促成了地中海范围内国家之间的合作。1995年的《地中海特别保护区和生物多样性议定书》第2条规定，“本议定书的任何内容或任何在本议定书基础上采取的行动，不应损害任何国家与海洋法有关的权利、当前及未来的主张以及法律观点，尤其是关于海域的性质及范围、海岸相向或相邻国家间的海域划界、在公海的航行自由、通过用于国际航行的海峡的权利及形式、在领海的无害通过权，以及沿海国、船旗国及港口国管辖权的性质及范围”。44Protocol Concerning Specially Protected Areas and Biological Diversity in the Mediterranean, 10 June 1995, at http://www.minambiente.it/sites/default/files/archivio/allegati/biodiversita/protocollo_ASP.pdf , 14 November 2018.

值得注意的是，2017年9月，亚洲海事透明度倡议45亚洲海事透明倡议由战略和国际研究中心（CSIS）所构思与设计，定期更新有关亚洲海洋安全的信息、分析与政策交流。CSIS新成立的南海问题工作小组汇集了各国杰出的海洋法、国际关系以及海洋环境专家。专家组成员希望声索国和相关方能够达成共识，共同寻找能够增强海洋合作、管控紧张局势的现实可行措施。专家组定期开展会议解决必要问题，以期能成功管控南海争端，并为争端相关方铺就前进道路蓝图。通过这一反复过程，专家组希望提出一个既在法律上又在政治上可行的稳健模式来管控争端。从本质上来讲，即为一个最终的《南海各方行为准则》勾画蓝图。参见亚洲海事透明倡议网站，下载于https://amti.csis.org/about/?lang=zh-hans，2018年11月14日。组织南海专家工作组制定了《南海渔业管理与环境合作蓝图》。作为一种多边合作设想，其主张南海渔业与环保合作包括以下6个方面：

（1）借鉴包括澳大利亚大堡礁海洋公园和《奥斯陆巴黎保护东北大西洋海洋环境公约》在内的成功先例，建立渔业和环境管理区；

（2）强调各方参与渔业和环境管理区的建设和管理，不构成对占领岛礁的主权或其法律地位（如岛屿、岩礁、低潮高地）的判断，也不被视为承认他国的主张；

（3）岛屿占领方与船旗国共同分担责任；

（4）争端方承诺不使用补贴来鼓励已经过度捕捞的南海渔业；

（5）避免破坏南海海洋环境或改变海床的活动；

（6）合作开展南海海洋科学研究。46A Blueprint for Fisheries Management and Environmental Cooperation in the South China Sea, at https://amti.csis.org/coc-blueprint-fisheries-environment/#, 14 November 2018.

结合其它半闭海合作模式之经验和南海的特殊情况，笔者认为，构建南海海洋环保多边合作机制的关键在于如何处理岛屿主权和海洋划界争议。2017年5月18日，中国与东盟10国通过了《准则》框架草案，其中一个重要共识就是：各方确认《准则》不涉及岛屿主权和海洋划界问题，坚持通过地区规则框架管控分歧，深化海上低敏感领域合作。也就是说，未来达成的《准则》将会是争议管控与合作机制而非问题解决机制。可见，岛屿主权和海洋划界争议与海洋环保这类低敏感领域的合作完全不是同一性质的话题，在海上合作时可以将此类问题进行技术化处理，对其有效搁置。

综上，未来南海海洋环保多边合作机制应包括以下实质：其一，通过设置“权利保留”条款巧妙地搁置争议，进而合作推动南海海洋保护区建设，优先选择在渔业管理、生物资源养护及海洋科学研究方面开展合作。其二，鉴于东盟在南海事务中的重要作用，应当认识到南海海洋环保多边合作机制将与现有的双边合作机制和中国与东盟国家在《南海各方行为宣言》框架下的多边磋商机制相辅相成、并行不悖。也就是说，未来的海洋环保合作机制将是对现有双边和多边机制的补充，并为开展相关技术合作提供新的平台。

五、结 语

就在本论文即将完成之时，马来西亚媒体报道，马来西亚沙捞越州政府决定将中国南沙群岛南端的中康暗沙设立为海洋国家公园，并宣称由于中康暗沙附近丰富的石油资源引起许多国家“虎视眈眈”，沙捞越政府将加强在此区域的执法。47《边谈友好边抢地盘？马来西亚在南海“圈地”禁止中方进入》，http://www.sohu.com/a/254342516_100200965，2018年11月14日。在南海争端日益趋向于法律战的背景下，可以预见，今后还会有其他的南海争端国假借海洋保护之名，行资源窃取之实。归根结底，海洋保护区虽是一国进行生物资源养护与海洋环境保护的重要举措，但在争议海域设置此类机制往往与其宗旨相悖。“南谒岛海洋保护区”早在2010年的越南海洋保护区规划中就已有提出，直到现在尚未向外界正式公布此保护区的具体位置和保护范围，也没有制定相关的保护措施和规定，充分表明，越南此举真正目的并不是为了保护海洋环境，而是作为“主权宣示”的一个手段，配合政治宣传需要。

南海虽涉及岛屿主权归属和海域划界争议，但不可否认，南海各国的生存和发展共同依赖这片海域，南海生态环境的恶化和海洋环境的整体性需要各国在南海进行生物资源养护和海洋环境保护。在构建南海环境保护的区域合作机制过程中，包括中国和越南在内的所有南海国家存在巨大的合作空间，深化合作的关键在于设置“权利保留”条款。中国和越南可以在北部湾渔业合作的基础上，谋求南海更大范围内的双边合作，以合作的示范效应带动本区域内其它国家的参与。对南海各国来说，在享有《公约》赋予权利的同时，必须履行相应的国际义务，共同构建南海环境保护的区域合作机制。虽然以上合作可能不会最终化解南海争议，但至少可以为南海争议海域下海洋环境保护缺失的现实困境提供解决思路。