现行财税体制改革下的PPP模式

周铁军

【摘 要】PPP融资模式的利益相关主体较多，涉及合同关系复杂，论文关注不同利益主体在PPP中的作用，并分析了证券化过程对PPP项目顺利实施的意义。

【Abstract】There are many stakeholders in the PPP financing model， and the related contract relations are complex. This paper focuses on the role of different stakeholders in the PPP， and analyzes the significance of the securitization process to the smooth implementation of the PPP project.

【关键词】财税体制；政企合作；PPP模式

【Keywords】financial and tax system； cooperation between government and enterprise； PPP model

【中图分类号】F121 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）12-0084-02

1 财税体制改革下地方融资困境

现行财税体制改革之下有三方面的内容：一是预算制度的改革，二是国家税制体系的改革，三是事权与支出责任的改革。预算制度的改革强调了预算约束的刚性原则，规定了中央一级财政允许出现赤字。在预算制度改革中，中央和地方的分税制格局保持不变。在这三者的改革当中，对于当前的PPP商业模式影响最大的，主要还是预算制度改革。在预算制度改革当中，要求2015年以后任何地方政府不得负债、任何上级政府也不再为下级政府的债务承担责任。

地方政府在经济发展要求驱动之下，还必须以投资为重点。在这种情形之上，地方政府选择各种渠道融资就成了当下最紧迫的任务。在这些融资方式当中传统的以银行信贷为主的操作方法，已经受到了预算法的约束。而在部分区域。因为投资压力过大，或者是相关政府执行预算法的意识还不够强。以至于不断违规融资，不断地扩大地方债务的情形屡见不鲜。有鉴于此，才有了50号文和87号文的规范等。在50号文和87号文当中，要求任何地方政府不得直接或者变相地承担债务。

2 政企合作模式与融资方式创新

2.1 PPP的概念

PPP也叫作政企合作，指地方政府和社会资本的合作。“PPP有多种译法。如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公私机构的伙伴合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等。[1]”在PPP的原始含义当中，一方面指的是政府，另一方面指的是私营经济，进而是二者的合作。这一概念放到中国以后可能需要修正，一方面是政府，一方面是社会资本。而且此时的社会资本，既可能是民间投资企业也有可能是国企。有鉴于此，PPP项目可以是政府与民间资本合作也可以是与各级国企的合作。综上所述，Public-Private Partnerships，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

2.2 PPP特点

2.2.1政企合作

政企合作建立伙伴关系，有一个共同的目标。企业追求的目标来实现自己的利益，政府通过这个目标实现公共福利和利益。

2.2.2 利益分享

分享利润（股息）不是政府的唯一目的，政府还需要对企业的利润进行调节。通过监管防范企业获得可能触犯社会公共利益的不当利润。于是这里的利益分享就有了两方面的含义。一是社会获得了公共品的分享，另一方面，企业获得了比较稳定的投资回报。

2.2.3 效率提升

PPP模式必须满足降成本提升效率满足公共需要的标准。物有所值评价适用于项目功能和预期的服务质量是不确定的，很难指定项目需求，或很难清楚地划分项目风险。

既有地方政府有投资的需求和冲动，也有中央政府对于地方债务问题的严格管理。因此地方政府需要探寻一条解决融资的渠道。PPP模式正是地方政府的较好选择。未来很长一段时间在基础设施领域，PPP项目或者政企合作的方式将会成为地方基础设施建设的主要方式。这种方式所带来的变革和制度性的风险也是显而易见的。

2.3 PPP适用的范围

教育培训、健康养老、燃气、供电、供水、供热、铁路、公路、机场、医疗、城市轨道交通等交通设施，旅游等公共服务项目，污水及垃圾处理等市政设施以及水利、资源环境和生态保护等项目。

2.4 PPP在中国的发展历程

财政部副部长王保安于2014年3月在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。

3 政企合作模式的利益相关者

3.1 利益相关者之政府

政府的领导小组或实施机构的PPP中心以及政府出资代表。“政府在PPP模式中不再是基础设施服务的直接提供者，这意味着基础设施产业政企不分问题在客观上得到解决，政府PPP政策制定者的身份得到强化”[2]。政府在PPP合作模式中，可以为投资人提供特许权的转让，还可以成为项目绩效的考核方。

3.2 利益相關者之投资人

投资人在整个项目过程当中，主要体现为实体企业或者是投资公司。投资人通过投资并且通过运营获得收益。这对于减轻政府负担起到了积极的作用，降低政府负债的风险。从社会资本方来讲，包括国企、民企以及外企。既包括本地的外地的，也涵盖了外国的出资方。从类型上来看。无论是产业公司还是运营公司还是财务公司，都可以作为社会资本方。投资人利益是这些年政企合作出现问题频率比较高的领域。endprint

3.3 利益相关者之金融机构

金融机构包括银行、保险机构、证券和信托基金等。信托基金销售通过产品的方式引入社会资本。金融机构在政企合作项目表现出多种多样的方式。保险机构投资者、银行基金等以股权的方式参与到项目中，也能够以债权的方式参与其中。金融机构还可以辅助项目的物有所值评估与政府财政承受能力评估，为整个PPP项目产业链提供金融支持。

3.4 利益相关者之第三方机构

第三方机构在政企合作当中，更多的是以咨询方的方式来介入。比如证券、律师，还有会计师等。这些机构帮助政府、投资人以及金融机构和承包单位共同形成一个规范的合同体系。在这一规范的合同体系之下，顺畅的运行机制得以建立，多方利益主体的权利义务得到保障。

3.5 利益相关者之施工方

施工方既服务于投资，也服务于百姓，因为通过施工方的承包。实物上才产出公共产品或者准公共产品。例如轨道交通、体育馆场馆、学校等。承包方主要承担着两方面的责任，一是投资人即建设方，另一方面是百姓。对投资方来说，施工方建成的基础设施要能够为投资者提供资金的回报。对于百姓来讲，施工方的成果要能够切实地解决百姓公共品的需求。

3.6 利益相关者之百姓

PPP全程最终服务于百姓，因为基础设施项目的最终检验者和使用着就是百姓，是我们实施PPP项目最终的目的和意义所在。顺利完成项目建设，百姓就能尽快获得基础设施所带来的便利，从这个角度而言，百姓才是整个政府与企业合作的直接受益者。

综上所述，PPP项目有六个相关的主体。这六个相关的主体相互影响，共同制约构成了一个非常复杂的体系。PPP关系人的体系，在这个体系当中，政府是整个PPP项目的倡导人同时也是项目直接的主导方，还是相关政策的制定者。所以政府在PPP项目中的地位举足轻重。

4 政企合作模式与资产证券化产品

证券化可以缓解资金的不足，但其缺点也显而易见。比如说，经过层层的打包，会导致整个证券的风险过于放大而导致机构亏损或倒闭。在市场上能够将证券权利转化，从而获得现金流的整个过程被称之为资产证券化。从资产证券化发展历史来看，信用卡、汽车消费、融资租赁等都可以进入到证券化的市场。

PPP证券化融资处在不同的历史条件下有不同的要求。在项目的发起阶段，首先是资本金的要求，在此时可以通过股权融资、发起人自有资本以及PPP的基金来介入。而在商务运营阶段则需要银行贷款，融资租赁，还有保险债权投资，还有银行的资管计划等等。最后试运阶段强调结构化产品对市场出售以形成投资人资金的回笼，缩短投资人在长达10年到25年的PPP项目中的资金沉淀时间。

【参考文献】

【1】劉薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（01）：11.

【2】陈婉玲.基础设施产业PPP模式独立监管研究[J].上海财经大学学报，2015（03）：2.endprint