民政部门如何在创新城乡基层治理实践中发挥作用——来自上海的调研与思考

◎ 民政部第18工作组

2014年以来，上海在全市范围内开展了一场具有划时代意义的“创新社会治理、加强基层建设”改革实践活动，2017年12月，民政部在上海召幵了“全国城乡社区治理创新现场会”，向全国推广了具有引领意义的“上海经验”，各地反响热烈。今年6月25日至29日，民政部第18工作组在上海调研蹲点期间了解到，在上海创新城乡基层治理的实践中，作为牵头部门之一的上海市民政部门，围绕中心、服务大局，勇于担当、积极作为，发挥了重要作用。上海民政部门的做法，对于研究机构改革后新时代民政事业的发展思路具有很好的启示借鉴意义。

实践背景

上海作为全国最大的经济中心城市，在国家发展大局中占有重要位置，对于上海的发展，党的历代领导人都十分关心、寄予厚望。2014年5月，习近平总书记考察上海时强调，上海要继续当好全国改革开放排头兵、科学发展先行者。2013年至2017年，习近平总书记连续五年参加全国人大上海代表团审议，对上海探索创新社会治理提出殷殷期盼，“希望上海努力走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。”上海市委、市政府牢记总书记嘱托，紧紧把握习近平总书记“核心是人、重心在城乡社区、关键在体制创新”的重要指示，以党的领导系统治理、依法治理、源头治理、综合施策为原则，将“创新社会治理、加强基层建设”列为2014 年市委一号课题，由时任市委书记的韩正同志亲自挂帅，举全市之力开展调查研究。韩正同志当时讲了四句话“问题倒逼、形势要求、改革驱动、制度创新”，他亲自主持召开了20多个专题会议和座谈会，从方案制定、调研组组建、问题聚焦、对策研究等方面，全过程加强对课题调研的领导，经反复修改、多方征求意见，最终形成了一个市委调研总报告和“1+6”文件。文件抓住了当前影响基层社会治理的突出问题，提出了许多具有针对性和操作性的政策措施。

政策内容及成效

2014年12月31日，以《中共上海市委上海市人民政府关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件正式出台为标志，上海市构建起了创新社会治理发展的“四梁八柱”，拉开了深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神、推进上海治理体系和治理能力现代化这一重大社会工程改革发展的序幕。《意见》作为总的指导意见，重在体现原则性和系统性。一是提出了五个坚持的原则，即坚持党的领导、坚持核心是人、坚持依法治理、坚持改革创新、坚持重心下移；二是明确了两个“进一步”的目标，即进一步完善治理体系，进一步提升治理能力；三是从街道、乡镇、居、村四个层面，区域化党建、社会组织、网格化管理、队伍建设、法制保障和组织保障等多方面提出了指导意见。上海市委办公厅和市政府办公厅印发的6个配套文件为专项政策，重在体现操作性和规范性，具体是：《关于深化街道体制改革的实施意见》《关于完善居民区治理体系加强基层建设的实施意见》《关于完善村级治理体系加强基层建设的实施意见》《关于组织引导社会力量参与社区治理的实施意见》《关于深化拓展网格化管理提升城市综合管理效能的实施意见》《上海市社区工作者管理办法（试行）》。

为了推进工作，上海市委专门成立了“创新社会治理加强基层建设推进领导小组”，并于2015至2017年连续三年将创新社会治理列入市委重点推进和督查工作清单，持续推进落实。由此，一个市、区、街镇、居村四级纵向贯通，部门横向协同，政社互联互动的社会治理格局在上海逐步形成；一套党建引领下重心下移、服务靠前、做实基层力量、强化信息支撑、加强法制保障的城乡社区治理体系逐步建立。

民政部门在推动政策落实中的作用

加强和完善城乡社区治理是贯彻落实上海市委“1+6”文件精神的重中之重，在2017年上海市“创新社会治理、加强基层建设”推进大会上，韩正同志明确要求：“组织、民政作为推进社会治理创新牵头部门，要切实发挥好作用。”

上海市民政部门，积极贯彻韩正同志和上海市委的要求，认真学习、深刻领会《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》精神，并与上海市委“创新社会治理、加强基层建设”工作紧密衔接，坚持围绕中心、服务大局，秉承“民政为民、民政爱民”理念，扎实落实各项任务。四年来，上海市委为落实创新社会治理工作，共分解细化了376项任务，其中，民政部门牵头负责和参与的有155项，占比42%，—定程度上反映了民政工作的权重和地位。民政部门配合有关部门在基层党建、街镇体制改革等方面发挥了积极作用，并在法治建设、社区政务服务、社区自治共治、社会力量参与、基层社区工作者队伍建设、社会组织参与社会治理、智能化信息系统建设等方面发挥了重要的牵头作用，有力地助推了上海创新社会治理取得新进展。如上海市民政局坚持用法治思维和法治方式促进基层建设，于2015年向市人大提出修订《上海市街道办事处条例》、修订《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、制订《上海市居民委员会工作条例》的立法建议，并起草建议草案，经人大“三审三读”，将实践经验通过法定程序固化为法规条文，使重大改革于法有据，构建了上海创新社会治理、加强基层基础工作建设的法治保障体系。

启示与思考

（一）充分认识“上海经验”的重要意义和引领作用。“上海经验”是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想的具体实践，也为各地学习贯彻党的十九大精神提供了重要示范。“上海经验”强化了基层党组织建设、基层政权建设和基层社会治理功能，实现了基层治理体制机制的改革创新，工作水平在全国处于领先地位，是我国基层治理、特别是城市治理发展的必然趋势。上海为适应经济社会的发展，从顶层设计的角度，将各区、街道长期以来在基层城乡社区治理方面的探索，进行总结提炼，形成指导全市推行基层治理创新的政策意见。“上海经验”对于东南沿海发达地区的一线城市具有直接的典型示范作用；对于中等发达地区和西部部分地区具有借鉴和引领作用；对于维稳任务繁重的边疆地区，由于基层政府和乡镇不考核经济指标，也同样具有直接的典型示范作用，他们可以结合实际全面学习“上海经验”，不排除存在既能解决当地基层治理问题，也可以利用后发优势，实现中西部地区弯道超车的可能性。

（二）充分认识民政工作在“上海经验”中发挥的重要作用及其启示意义。上海基层社会治理的新体制是一个具有战略意义的重大社会工程，将会在相当长的一个历史时期内服务于上海的政治、经济和社会建设。在这样一个上海市委、市政府高度重视的中心工作中，民政部门能够发挥重要的牵头协调作用，这本身就反映出随着经济社会的发展，民政工作将越来越重要的必然规律。在持续推动城乡社区治理水平整体提升过程中，上海市民政部门勇于担当、积极作为，发挥了重要作用，提高了自身地位，实现了民政工作的实质性突破，为新时代民政工作提供了新的发展思路。

（三）积极探索新时代民政事业的发展方向。在中国特色社会主义进入新时代的形势下，民政工作能否打破现有瓶颈，进一步提升民政工作服务改革发展稳定大局的能力和水平，进而在党和国家的中心工作中承担更重要的责任、发挥更大的作用，这是新形势对民政工作提出的新要求，也是我们民政工作者需要深入思考、认真回答的时代课题。上海民政部门的做法给了我们很好的启示，特别是对于机构改革后民政工作而言，这种启示尤为重要。应对“上海经验”进行深入、全面的调研和总结，并结合全国其他地方的先进经验和做法，积极研究新时代民政工作的发展趋势和规律，做好顶层设计，促进民政事业更好更快地发展。