重点人口动态管控服务体系建构研究

王占军

（铁道警察学院治安系 河南 郑州 450053）

重点人口作为社会特殊群体，其有效控制和管理是一个重大的社会问题，是维护和保障区域社会治安安全的基础性工作。但长期以来，重点人口有关法律规制的乏善可陈和实际管理“虚无化”引发了严重的社会治安问题。认识上的纷乱不一导致在社会服务和治安管理上轻重颠倒、缓急错位，尤其上下应付带来了实际管理与服务的“表层化”乃至“虚无化”。一方面可能侵害重点人口的合法权益，另一方面又导致治安隐患甚至影响社会治安稳定，与当前重点人口的发展态势和管理要求极不适应。近年来，随着社会经济建设的持续推进及社会流动人口数量的不断增加，重点人口的流动性越来越强，服务管理难度越来越大，任务越来越重。研究新形势下重点人口的发展态势，积极探索重点人口动态管控的长效工作机制，科学矫正重点人口管控中存在的本源性问题，破解重点人口管控难题，补齐重点人口管控短板，推进公安人口治理能力现代化及有效规制重点人口的控制和管理已经成为新形势下社会治安的迫切要求，对完善社会治安防控机制、维护社会治安大局稳定具有十分重要的现实意义。

1 困惑与尴尬：新形势下重点人口管控的矛盾纠结

1.1 传统列管与现实管控范围的错位纠葛影响到重点人口的管控效果

“重点人口”源于中华人民共和国成立初期的“特种人口”，主要以出身、成分、历史等来划分。1950年8月10日，公安部颁发《特种人口管理暂行办法（草案）》，将主要管理对象确定为土匪、特务、恶霸、反动党团骨干和反动会道门头子等反革命分子及可疑分子。1953年镇压反革命运动取得全面胜利后，公安部根据斗争形势的变化，在同年9月召开的全国民警工作会议上，将“特种人口”改为“重点人口”，对其管理范围作出调整，将坚持反动立场的反革命家属、逃亡地主等阶级敌对分子及港澳台和从帝国主义国家归来而又有可疑的人员补充进重点人口范围。1956年3月，公安部颁发《重点人口管理工作暂行规定》，试行1年后颁发《关于修改“重点人口管理工作暂行规定”的通知》，管理范围确定为“反革命可疑分子、各种刑事犯罪可疑分子、有反革命罪恶尚未查清的分子、尚未得到改造的反革命分子和阶级敌对分子、经政府处理的分子中有从事犯罪可能或可疑的”。1998年5月25日公安部颁发《重点人口管理工作规定》，1999年8月6日发布《关于将吸毒人员列为重点人口管理的通知》，将重点人口列管范围确定为有危害国家安全活动嫌疑的；有严重刑事犯罪活动嫌疑的；因矛盾纠纷激化而有闹事行凶报复苗头并可能铤而走险的；因故意违法犯罪被刑满释放或解除劳动教养不满5年的及吸食毒品的等5类人，沿用至今并成为现时期重点人口管理的主要依据。

无论如何嬗变，具有“危害嫌疑”均是重点人口的本质特征，也是列管为重点人口的基本依据。在当前社会治安形势下，其危害嫌疑已不显性指向重点人口，尤其治安特殊人群也强调可能产生社会安全危害的重点或特殊管控，与重点人口在危害社会治安可能性上基本难以做出区分。陕西省公安厅原厅长王锐认为：特殊人群即“5类人”（艾滋病和其他传染病患者；自伤自残和吞食异物人员；聋哑、肢体残疾人；有严重不良行为的未成年人；易肇事肇祸和有暴力倾向的精神病人）[1]。其界定的标准是“社会治安危害的可能性”，本质特征是“高安全威胁”[2]。深圳市将以下8类人员列为重点关注的“治安高危人员”：流入深圳、有刑事犯罪前科、长期滞留且无正当职业及合法经济来源的；无正当职业、生活规律异常、经济来源可疑的；涉嫌吸毒贩毒或销赃的；长期靠操纵儿童乞讨、扒窃等非法收入维持生计的；有报复社会的极端言行、可能产生极端行为的；危及他人安全的精神病人；使用假身份证件在旅业或出租屋居住的[3]。当前，重点人口和特殊人群列管范围唯一的可能区分点在于行为能力，即重点人口一般强调有完全行为能力，而特殊人群中的精神病人等无行为能力或者限制行为能力而危害可能或可疑情况则是一种主观判断和程度判断，并非只要有危害可能或可疑情况均列为重点人口，只有达到某种“程度”，才能列管。尤其随着社会治安形势的发展，人员复杂化的进一步加深，人员的“现实危害性”或“危害可能性”更难把握，传统上“犯罪”的把控、“吸毒”的把控及“纠纷”的把控已落后于社会上重点人口把控的范围。重点人口与治安特殊人群两者在管理目的和要求上的同质性与对象界定和管理责任上的异质性与错位性并存，落实到具体管理上则纠葛不清并影响到管控效果。

1.2 有关法律规制的乏善可陈制约着重点人口实际管控工作

基于过往表现，重点人口危害社会治安的可能性大于普通人群，公安机关为维护社会安全、预防发生违法犯罪所采取的管控措施似乎无可厚非，其出发点和目的都值得肯定。但在构建和谐社会和法治治理的大背景下，重点人口的界定标准也限定在了社会治安安全领域，而以“违法犯罪可能性”进行特殊管控，如无法律依据则涉嫌对公民权利的侵犯。公安部《重点人口管理工作规定》与宪法的冲突使得其由管控依据变为管控桎梏，成为制约公安机关管控重点人口的尴尬。《重点人口管理工作规定》第2条规定：“重点人口管理为公安机关内部掌握的基础工作，严禁对外泄露。”随着社会治理法治化的日益推进，不具有法的公开性和普遍认可性的《重点人口管理工作规定》显然同社会治理法治化要求相违背，能否继续适用值得商榷。另外，该规定第4条规定了“因故意违法犯罪被刑满释放不满5年的要接受管理。”犯罪行为人被执行完刑罚后，其公民权利即恢复到犯罪前，享有同其他社会成员等同的宪法权利。那么，《重点人口管理工作规定》如果执行，则构成了对“无违法行为”公民“无违法行为”的限制和干扰，即可能构成行政违法，其不可能用“具有现实危险性”来解释。即便以管控对象“现实危险性”衡量，其测定和结果运用均须符合限定条件。人身现实危险性测定的前提是行为人实施了一定的违法行为，基于其违法行为表现对其危险性进行判断，如果没有违法行为，则不能启动或实施人身危险性测定，否则就可能侵犯到公民合法权益，也会违背法治原则。就如日本刑法学者牧野英一所说：“首先必须明确，如果没有一定人的一定行为，其一定的恶性就不能确认。我们固然认为不等一定的行为实施就可能对一定的恶性产生嫌疑，但这种嫌疑并非能够确认。按照我们的知识和经验，只有一定的人实施一定的行为时，才能确认一定的恶性”[4]。《重点人口管理工作规定》的内容难以有效执行，列管难以有效确定，日常管控难以到位，久而久之演变为“虚以应付”，与社会治安管控的初衷相背离，严重影响到管控措施的执行力。

2 重点人口管控现状分析

2.1 重点人口实际管理“虚无化”，列管与控制难以有效落实

随着社会治安形势的发展，人口管理在社会治安基层基础工作中的重要性愈发被忽视，重点人口管理工作的思想认识往往不到位，存在“重档案、轻实效”的问题。传统上重点人口管理以建档和档案内容抽查熟悉程度为考核指标，要求列管率、熟悉率、控制率及民警与被列管人的季度性谈话等。实际工作中往往演变成了档案检查，管控效果难以考量，列管率、熟悉率、控制率等管控要求表面化现象严重，上级考核往往成为现有档案“熟悉率”等档案检查考核，不重实效，管理“虚无化”，管控缺失严重。如根据公安部《重点人口管理工作规定》要求，重点人口的列管对象共5类。但在实际工作中，列管对象第1类“有危害国家安全活动嫌疑的”和第2类“有严重刑事犯罪活动嫌疑的”往往在犯罪前信息不易掌握、难以判断，犯罪后由刑侦部门处理，在实际考核中与社区民警基础工作难以形成交集。第3类“因矛盾纠纷激化，有闹事行凶报复苗头、可能铤而走险的”则需要民警熟悉社区状况，及时获取有关信息并及时判断。如果没有涉嫌违法，社区民警在进行人口信息采集时也会存在难度，往往在矛盾纠纷激化或已进入治安调解阶段甚至刑事犯罪阶段时，此类人员才被列管。而派出所所列管的重点人口往往多集中于第4类“因故意违法犯罪刑满释放不满5年的”人员和第5类“吸食毒品的”，其它类型列管很少，甚至根本没有列管。出现此种现象的原因主要是部分社区民警缺乏深入细致的调查研究，没有真正把握辖区社会治安状况和熟知人员信息，工作停留在表面，缺乏主动发现、挖掘问题的意识。在这种状况下，辖区常住人口中的重点人口信息掌握及人员列管不全面，更妄谈发现和管控辖区流动人口中的重点人口。在新形势下，基于重点人口管理法制缺失等因素，“面谈”似乎不太现实，缺乏法律依据，硬性执行使得档案造假情况大量出现，违背了管理的初衷。有些重点人口在外打工，户籍地派出所难以全面了解其现实表现，季度性考察很难完成。

2.2 流动人口管理协作不力，大量重点人口漏管失控

经济的快速发展带动人员的大流动，在此背景下，许多重点人口外出打工谋求生计，但其流动后的行踪等信息难以掌握，管控成为难题。基于“重点人口主动向公安机关报告”的规定已形同虚设，如何将其纳入事实上的管理成为现时代应当深入思考的问题。现行制度下，重点人口往往由户籍地公安派出所建立重点人口管理档案并进行列管，而实际有效的管理则应由居住地公安派出所进行实际管控，故要求户籍地公安派出所和居住地公安派出所之间应及时进行相关材料的转递，及时掌控流出、流入的重点人口信息，及时予以列管。但在实际工作中，由于人户分离、人口流动频繁等情况，流出地往往难以及时掌握重点人口的流动信息，流入地难以对流入人员进行全面发函调查，两地协查协作不力，从而导致流动人口信息难以做到共享，大量重点人口漏管失控。

2.3 刑释人员难以及时纳入重点人口管控范围

随着社会的发展，户籍制度的约束力逐步被削弱，身份证取代户口本“走遍天下”。原有的立户、销户等制度规定对户籍人员的管控日渐削弱。尤其对于刑释人员，原有规定违法犯罪人员开始服刑即予以销户，刑满释放后返回户口所在地派出所报到后再依规定予以落户，从而纳入户籍地派出所管控范围。但在公安部门取消对判刑人员注销户口的规定后，刑释人员不再受必须返回原户籍地这一规定的约束。当前刑释人员信息主要靠刑释人员服刑监所向其户籍地公安机关发函告知，但由于公安与监所间相互联系不够紧密、刑释人员法律文书等信息资料转递延时甚至丢失及刑释人员不返回户籍地等原因，公安部门难以及时掌握刑释人员信息并落实相应管控措施，以至部分刑满释放人员脱离管控。

2.4 “类重点”人口脱管失控

重点人口列管的前提在于有危害国家安全或社会治安活动的迹象或可能性，但具有危害国家安全或社会治安活动迹象或可能性的人员却未必列管为重点人口，如肇事肇祸的精神病人（包括行为已经触犯治安管理法律规范、严重危害社会安全的曾经肇事肇祸的精神病人；已经表现出暴力倾向、病情不稳定且经专业精神卫生机构评估为高风险的精神病人；表现出暴力倾向但未造成危害的精神病人等；不符合刑罚处罚条件的青少年犯罪人员等）。这类群体的社会危害性或潜在社会危害性并不亚于列管的重点人口，可称为“类重点”人口。传统管控强调责任年龄和责任能力齐全，所以使得该类群体游离于重点人口管控之外，其日常监管主要由其监护人执行，但监护不到位以致于再次伤害、重新犯罪的情况屡禁不止。政府部门实际管控则主要依托综治部门协调公安部门、财政部门、民政部门、卫生部门、教育部门、残联等共同管理，但多元化管理中存在的利益争夺、责任推诿等往往使得该类群体危害难以防治、权益难以保障，日常管控往往流于形式，从而造成其脱管失控。即使基于其危害社会治安可能性的类同性迫使公安机关重点关注，但关注的重点也往往在于祸端酿成之后的防控与处置。

3 新形势下重点人口动态服务体系的构建路径

3.1 重构重点人口管控法律规范，完成重点人口管控工作

从制度层面解决社会问题是社会治理根本之道，应当重新建构重点人口管控法律体系，结合重点人口社会管控实际及国家对特殊群体服务与管理的政策和制度规定，强化我国重点人口服务与管理法规、规章和制度完善的研究，有效解决重点人口社会控制与预防犯罪的需求与现有法律规定落实形式化的问题，为重点人口管控到位寻求合法性与合理性依据。

现阶段可考虑修订《重点人口管理工作规定》，删除不合时宜的内容，重新规范重点人口列管范围、职责分工、管控措施、服务要求、考核要素等，使其真正成为重点人口管控的依据和切实可行的操作规范。亦可考虑将重点人口纳入特殊人群管控体系，以“现实危险性”评估结果作为列管依据，将有危害国家安全活动嫌疑的人员、有严重刑事犯罪活动嫌疑的人员、因矛盾纠纷激化容易铤而走险的人员、吸毒人员、肇事肇祸精神病人、艾滋病人等纳入“特殊人群”管理，借助社会治安综合治理平台完成重点人口的管控工作。以《社会治安综合治理法》的制定出台为契机，将特殊群体管控纳入《社会治安综合治理法》，或修订各省市目前正在实施的地方性法规《XX省社会治安综合治理条例》，明确特殊群体列管范围和管控服务措施，还可以出台《社会特殊群体服务与管控规范》，吸纳合并《重点人口管理工作规定》，有效解决重点人口管控法律依据不足的弊端。

3.2 建构科学的重点人口管控评估机制，切实强化管控的有效性

科学实用的考核评价机制是强化重点人口管控的有效保障，是消除重点人口实际管理“虚无化”的有效路径。考核评价内容应注重结果与过程相结合，以不侵犯列管对象合法权益为基本管控原则来实施内部管控，变定期谈话式思想动态掌握为外围行为动向和思想状况信息摸排掌控，变管控过程书面考核为危害结果和管控效果实绩考核，将管控措施落实情况与通过管控实现打击处理及促进防范结合起来进行考核。在原有“底数清、情况明”等基本工作要求的基础上，加入“管控实效性”和“信息有效性”考核，以“实效性”和“有效性”激励、监督民警做好重点人口管理工作，以“列管到位”和“控制到位”为工作评价指标，并将激励、监督效果纳入民警实绩考核中。

重点人口建档工作是重点人口管理的一项非常重要的基础性工作和前提性工作，社区民警应当及时获取辖区重点人口信息，将其照片、指纹、体貌特征、社会关系、笔迹、可能的社会危害类型等材料，逐一建立重点人口信息档案，做到列管率100%。社区民警应当强化辖区重点人口的熟知率，切实做到“七熟悉”，即熟悉身份情况、主要问题、体貌特征、经济状况、交往人员、活动场所、现实表现等，做到熟悉率100%。此外，应变“面谈”为“侧控”，通过帮教工作社会化、物建治安耳目等方法，在不违反现有法律规定的情况下及时掌握重点人口动态信息，从而采取相应管控措施。同时，积极探索建立重点人口危险评估机制，将危险评估分析实效纳入考核评价，从社区管控效果、家庭情况、社会关系、思想动态等方面定期进行社会危害风险评估并建立危险档案，按照合理、一般、较危险、很危险4类分级给出危险性等级，根据评估结果及时由相关部门和人员进行重点管控、分类施教和妥善救治，实现动态实时有效管控。

3.3 建构重点人口信息系统，实现全国范围内共建共享

信息化建设是公安工作从传统走向现代的重要途径，也是当前破解重点人口管理难题的重要途径。要积极推进重点人口信息系统全国联网，以现代警务为导向，全面运用信息化管控手段，以县级公安机关为单元，建立区域重点人口信息系统。利用全国公安网络信息平台，建立健全国家重点人口信息系统，形成完整的重点人口信息数据库。在此基础上，建立集各有关职能部门管理服务职能于一体的重点人口综合管理服务信息系统，实现区域间、部门间信息共享，全面运用信息化管控手段有效管控重点人口。尤其在流动的重点人口实际管控中，应当强化“以房管人”“以业管人”等实有人口管理方法实效，尽可能做到辖区出租房屋信息采集录入率达到100%、暂住人口信息采集录入率达到100%、外来务工人员信息采集录入率达到100%，通过实有人口信息采集的全面有效来及时发现流动重点人口并及时纳入列管范围。可尝试在重点人口信息系统中建立“协查管控”提醒功能，当重点人口流出时，由流出地管控民警及时向流入地公安机关发出“协查管控”提醒，提醒流入地公安机关纳入列管范围，同时可追究当事责任民警漏管缺管责任；亦可尝试在重点人口身份证机读信息中存入“列管”二字或其它特殊符号作为重点人口列管标识，以便于流入地公安机关在流动重点人口进行暂住登记、申领流入地居住证等事项时及时掌握流动重点人口情况，从而有效进行列管。同时要以实用性和适用性为原则，根据年龄、危害类别和现实危险性分类建立信息系统，增强管控的针对性。如根据不同年龄段人口群体生产、生活取向和心智发育程度的不同，可以分为25周岁以上的重点人口、18～25周岁的重点人口、14～18周岁的重点人口、14周岁以下重点人口；根据危害类别可分为可能适时犯罪人员、邪教影响人员、极端思想人员、吸毒人员、精神病人及其他重点人口等；根据现实危险性可分为重大现实危险性、潜在危险性、监管对象、其他重点人口等。

3.4 建构部门间协作反馈新机制，严防信息断档

重点人口管理不仅仅限于公安机关，其衍生管理涉及司法、劳动和社会保障、建设（房管）、工商、民政等多个政府职能部门，故各部门的密切协作、齐抓共管对重点人口的有效管控至关重要。以刑释人员的协作管控为例，在区域综治部门的组织协调下，公安派出所与监狱、看守所、司法所、戒毒所等部门要改变各司其职的单一工作格局，及时沟通，建立新型互助协作关系，密切刑罚执行初、刑罚执行时与刑罚执行后的人员管控衔接机制，形成人员改造与转控无缝对接的整体工作格局，确保有关重点人口始终处于公安司法机关的管控视野之中。刑罚执行初，公安机关办案人员和居住地社区民警配合监所部门，及时将监所所需要的犯罪行为人相关情况反馈给监所，以利于监所针对性加强犯罪行为人改造；刑罚执行时，公安与监所互相配合，针对犯罪行为人相关情况及时互通有无，利于犯罪行为人改造；刑罚执行后，刑释前监所提前向公安机关通报刑释人员情况，公安机关应及时反馈并提前介入，提前查清刑释人员的户籍、住房、亲属、狱中表现、社会危害评估等相关信息，刑释后及时跟踪刑释人员行踪，及时依照规定列管为重点人员。监所和公安机关应当针对每一刑释人员建立反馈确认制度，以签字确认的形式明确刑释人员去向确认责任，最大限度落实现住地管理，做到知晓来处、明确去处，从源头上解决漏管失控问题。

3.5 力促帮教工作社会化，利用社区资源及时有效进行社区矫正

重点人口工作的最终归结是重点人口不再是重点人口，重点人口服务与管控的重心在对待、保护和控制重点人口方式的确定性上，重点人口与社会治安安全有着高度的相关性，可立足于思想转化，通过社会的关爱，帮助其进行思想转化，消除其“危害社会可能”，不再符合重点人口列管条件。影响重点人口的本源性问题未得到解决，在条件因素的促动下，某些重点人口可能会再次危害社会，甚至重新走上犯罪道路。重点人口大多处于社会底层，生存困境、生计困境、机会困境、权利困境交织，失落感和被剥夺感强烈，容易产生焦虑情绪和心理失衡，容易做出一些偏激的行为，成为社会不稳定的风险源，对现行社会治安管理造成巨大压力。思想的改造、问题的根本解决须依靠全社会的力量齐帮共教，社区有关治安力量应当动员社区、家庭、亲友等有针对性地解决重点人口普遍面临的自尊心与自卑心交错、缺乏家庭关爱、容易受到社会歧视、自我法律意识淡薄、日常生活难以维继等现实问题。

参考文献：

[1] 王锐.加强特殊人群服务管理工作探析[J].公安研究,2012(5):9-11,21.

[2] 王占军.区域安全与特殊人群社会治安管控创新研究[J].江西警察学院学报,2015(5):69-73.

[3] 人民网—人民日报.深圳警方否认遣返治安高危人员称系其自行离开[EB/OL].(2011-04-16)[2017-02-23].http://news.sina.com.cn/c/2011-04-16/022722301748.shtml.

[4] 马克昌.近代刑法学说史略[M].北京:中国检察出版社,2004:276-277.