澳大利亚联邦渔业立法研究

刘新山，郝振霞

相对中国海域而言，澳大利亚海域的生物生产力很低，海洋捕捞产量不高，2006年至2016年的年均渔获量约为16．8万吨①参见 Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics and Science，Department of Agriculture and Water Resources，Australian Fisheries and Aquaculture Statistics2006-2016。，但是这不影响其成为学界公认的渔业管理绩效最好的国家之一。［1］澳大利亚联邦政府农业与水资源部发布的《2017年渔业状况报告》显示，［2］在2006年评估的97个鱼类种群中，未遭受过度捕捞的种群为41个，而在2016年评估的94个鱼类种群中，未遭受过度捕捞的种群则为81个。这说明澳大利亚海域的渔业资源在过去10年恢复得很成功，目前总体上都处于可持续开发状态，开始于20世纪80年代末90年代初的澳大利亚联邦渔业监管体制改革基本上实现了预期目标。

笔者将全面深入地探讨澳大利亚联邦的渔业立法体系、主要的渔业法律制度和管理措施、渔业执法程序、渔业犯罪和刑事法律责任、渔业立法的域外适用等问题，以期为修订、完善中国的渔业立法提供借鉴。

一、澳大利亚联邦渔业立法

澳大利亚的陆地领土由澳洲大陆、塔斯马尼亚岛以及七处外部领地(external territories)构成①从澳大利亚联邦宪法或者说法定的行政、司法管辖区的角度讲，澳大利亚联邦的陆地领土由6个州(states)和10处联邦领地(territories)构成。北方领地(Northern Territory)、首都特区(Australian Capital Territory)和杰维斯湾领地(Jervis Bay Territory)被称为内部领地(internal territories)。七处外部领地，即有人居住的圣诞节岛(Christmas Island)、诺福克群岛(Norfolk Island)和科科斯群岛［Cocos(Keeling)Islands］，以及无人居住的阿什莫尔与卡迪亚群岛(Ashmore and Cartier Islands)、珊瑚海群岛(Coral Sea Islands)、赫德岛与麦克唐纳群岛(HIMI，Heard Island and McDonald Islands，位于南印度洋，距离澳洲大陆约3 845公里)和南极州领地(Australian Antarctic Territory，1933年依据英国1841年的主张转让而来，未获得国际社会普遍承认;对南极洲提出领土主权要求的国家还有:阿根廷、智利、法国、新西兰、英国)。这些外部领地使得澳大利亚根据《1982年联合国海洋法公约》(简称《联合国海洋法公约》)主张了辽阔的专属经济区，直接关系着联邦渔业立法的适用范围。另外，属于塔斯马尼亚州、无人居住的麦考瑞岛(Macquarie Island)位于塔斯马尼亚岛东南约1 500公里，使得澳大利亚在次南极海域了主张了415 600平方公里的专属经济区，适用联邦渔业立法。而且，遥远且无人居住的HIMI、麦考瑞岛还使得澳大利亚主张了辽阔的200海里外大陆架(ECS，Extended Continental Shelf)，联邦渔业立法同样适用于外大陆架上的生物资源利用和保护活动。，［3］1953年主张大陆架，［4］1973年通过了《海洋与水下土地法》(Seas and Submerged Lands Act 1973)，1979年宣布专属捕捞渔区(AFZ，Australian Fishing Zone，即3海里外至200海里)，1983年公告了领海基线②澳大利亚1974年曾公布塔斯马尼亚岛和新南威尔士的部分领海基线。最近修订于2016年。参见Seas and Submerged Lands(Territorial Sea Baseline)Proclamation 2016。，1990年宣布领海宽度由3海里扩展为12海里，［5］1994年批准《联合国海洋法公约》，宣布200海里专属经济区(EEZ，Exclusive Economic Zone)，2012年公告了外大陆架界限③参见Seas and Submerged Lands(Limits of Continental Shelf)Proclamation 2012。澳大利亚是第一个所主张的外大陆架界限得到联合国大陆架界限委员会(CLCS，Commission on the Limits of the Continental Shelf)背书的国家。2004年11月15日，澳大利亚向CLCS提交了划定其外大陆架界限的意见案(包括对南极州领地的外大陆架主张，但要求CLCS不予审议);2008年4月9日，CLCS做出决定，确认了大约95%澳大利亚所主张的外大陆架，约256万平方公里。。

根据《1901年澳大利亚宪法》以及1979年澳大利亚联邦政府和州(包括北方领地，下同)政府达成的《解决海岸外宪法争议问题的政治协议》(Offshore Constitutional Settlement)，［6］沿海 3 海里内的渔业主要由毗邻该海域的州政府管理，3海里外至200海里以及公海和外大陆架渔业主要由联邦政府管理，但也存在由联邦政府和相关州政府联合管理的渔业(实际上主要由州政府管理)。由此，澳大利亚的渔业制定法实际上分为两类，即联邦渔业立法和各州的渔业立法，分别适用于联邦政府管理的渔业和各州政府管理的渔业。［7］依据立法机构的不同，联邦渔业立法分为三个层级:即联邦议会通过的渔业基本法(primary legislation)，以总督名义或者部长制定的次级立法(subordinate legislation)以及澳大利亚渔业管理局(AFMA，Australian Fisheries Management Authority)发布的立法文件(legislative instrument)。

(一)联邦渔业基本法

澳大利亚联邦议会通过的渔业基本法主要包括《1984年托雷斯海峡渔业法》(Torres Strait Fisheries Act 1984)，《1991年渔业管理机构法》(Fisheries Administration Act 1991)，《1991年渔业管理法》(Fisheries Management Act 1991)，以及设立渔业研发机构的《1989年初级产业研究与开发法》(Primary Industries Research and Development Act 1989)和一些征收渔业特别税、费的法律。

《1984年托雷斯海峡渔业法》主要是为了实施1985年生效的《托雷斯海峡条约》而制定④《托雷斯海峡条约》的全称是:《澳大利亚与巴布亚新几内亚独立国之间关于主权和两国间海域(包括称为托雷斯海峡的海区)的海洋边界及有关问题的条约》(Treaty between Australia and the Independent State of Papua New Guinea concerning Sovereignty and Maritime Boundaries in the area between the two Countries，including the area known as the Torres Strait，and Related Matters)。二战后，巴布亚新几内亚为澳大利亚的托管地，1975年独立。1978年12月18日，两国在悉尼签署了《托雷斯海峡条约》，并于1985年2月15日批准了《托雷斯海峡条约》。《托雷斯海峡条约》明确了两国对托雷斯海峡中所有岛屿的主权，划定了海洋边界，设立了托雷斯海峡保护区，并对海峡原住民传统生活方式和生计的保护、渔业管理、海洋环境及动植物保护、油气资源开发、航行及飞越自由等问题做了约定。，仅适用于《托雷斯海峡条约》设立的托雷斯海峡保护区(Torres Strait Protected Zone)以及公告的邻近海区内的渔业，由依据该法设立的保护区联合委员会(PZJA，Protected Zone Joint Authority)管理，追求的优先目的是保护托雷斯海峡地区原住民的传统生活方式和生计，其次才是保护海洋环境和生物资源，管理商业渔业，以期实现资源的最佳利用。［8］PZJA由联邦政府渔业部长、昆士兰州政府渔业部长和托雷斯海峡地区管理委员会(TSRA，Torres Strait Regional Authority)主席组成①作为管理托雷斯海峡地区原住民和岛民经济、社会和文化发展的联邦政府机构，TSRA由选举产生的20名海峡地区原住民和岛民代表组成，首席行政官则由负责原住民事务的部长经TSRA同意后任命，其职责主要由《2005年原住民和托雷斯海峡岛民法》(Aboriginal and Torres Strait Islander Act 2005)规制。TSRA最初是根据《1989年原住民和托雷斯海峡岛民委员会法》(Aboriginal and Torres Strait Islander Commission Act 1989)于1994年成立的，目的是使海峡地区的原住民和岛民参与影响其生活的政府决策。参见The TSRA Annual Report 2016-2017。。

《1991年渔业管理机构法》主要是设立了具有独立法人地位的AFMA，负责实施联邦渔业立法。国内渔业管理主要由AFMA的专员委员会(Commission)决策，而涉外渔业管理主要由AFMA局长决策。AFMA专员委员会由主管渔业的部长任命的AFMA局长和具有渔业管理、捕捞企业经营、游钓渔业或者原住民渔业事务、科学、自然资源管理、经济、商务或者财政管理、法律、公共事业管理或者治理等领域专门知识的兼职专员组成，总人数不超过8人，任期不超过5年。AFMA局长应当按照联邦政府渔业主管部长批准的工作计划、指示等行事，并应当按照该法和《2013年公共治理、绩效和问责法》(Public Governance，Performance and Accountability Act 2013)编制年度报告，经由部长提交给议会，并且还应当提供给捕捞行业协会，对联邦议会和渔业行业组织承担报告责任。

《1991年渔业管理法》取代了《1952年渔业法》(Fisheries Act 1952)和《1968年大陆架(自然生物资源)法》［Continental Shelf(Living Natural Resources)Act 1968］等渔业立法，是有关捕捞业最主要的基本法，明晰了联邦渔业管理应当追求的主要目标，创设了基本的渔业法律制度和管理措施，对渔业犯罪行为、刑事法律责任、证据规则、执法程序以及域外适用问题等作出了详尽的规定。

此外，主要由环境部负责实施的《1999年环境保护与生物多样性养护法》(Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999)、《1981年南极海洋生物资源养护法》(Antarctic Marine Living Resources Conservation Act 1981)、《1975年大堡礁海洋公园法》(Great Barrier Reef Marine Park Act 1975)，以及主要由海事安全部门负责实施的船舶检验、登记、航行安全等方面的立法，如《1981年船舶运输登记法》(Shipping Registration Act 1981)、《2012年航海法》(Navigation Act 2012)，也和渔业管理有着十分密切的关系。多部门协作的渔业海上执法体制、犯罪调查、定罪和刑罚等问题还涉及《1901年海关法》(Customs Act 1901)、《1914年犯罪法》(Crimes Act 1914)、《1958年移民法》(Migration Act 1958)、《1995年刑法典法》(Criminal Code Act 1995)、《2000年海上犯罪法》(Crimes at Sea Act 2000)、《2013年海上权力法》(Maritime Powers Act 2013)、《2015年澳大利亚边境局法》(Australian Border Force Act 2015)等很多部联邦议会立法。

(二)联邦渔业次级立法和立法文件

《1991年渔业管理法》为联邦渔业管理规定了基本的制度框架和管理措施，并授权总督(名义立法权，实为内阁决策)②参见 Commonwealth of Australia，Department of the Prime Minister and Cabinet，Federal Executive Council Handbook 2017。、部长、AFMA制定渔业次级立法和立法文件，以便实施基本法。此类行政立法数量相对较多，多称为条例、公告(Proclamation，主要涉及立法的生效日期、适用范围等)、渔业管理计划、决定、通告、禁渔指示、临时命令等③参见《1991年渔业管理法》第11条、第12条、第17条、第18条、第19条、第41A条、第43条、第168条。，一般应当接受议会审查④参见 Commonwealth of Australia，Department of the Prime Minister and Cabinet，Legislation Handbook，February 2017。，严格遵守《2003年立法法》(Legislation Act 2003)规定的立法和登记程序⑤《2003年立法法》设立了联邦立法登记簿(Federal Register of Legislation)，所有的联邦立法都必须在完成立法程序后尽速登记，未经登记的行政立法不具有强制实施的效力。另外，还对联邦立法之修订法的汇编、行政立法的起草标准、咨询、议会的审查程序、10年到期自动废止(即日落制度)等做了明确的规定。该法对改革、完善中国的行政立法程序是非常具有借鉴意义的。。例如，《1992年渔业管理条例》(Fisheries Management Regulations1992)、《1995年渔业管理(南方蓝鳍金枪鱼渔业)条例》［Fisheries Management(Southern Bluefin Tuna Fishery)Regulations 1995］等。

二、渔业管理计划

《1991年渔业管理法》第3条规定了渔业主管部长和AFMA在实施该法和履行职能的过程中应当追求的多重目标，一是代表联邦政府实行低成本的、有效率和有效果的渔业管理;二是确保按照符合生态可持续原则的方式开发渔业资源，并特别考虑捕捞对非目标物种的影响以及海洋环境的长期可持续性;三是实现渔业对澳大利亚社会的净经济回报最大化;四是对捕捞企业界和澳大利亚社会担当责任;五是实现有关AFMA成本恢复的政府目标;六是实现澳大利亚捕捞渔区生物资源的最佳利用，履行澳大利亚承担的国际法义务等。而对每个渔业逐一制定属于次级立法性质的渔业管理计划①目前，AFMA实施了10个渔业管理计划:《1995年南方蓝鳍金枪鱼渔业管理计划》(Southern Bluefin Tuna Fishery Management plan 1995)，《1995年北方虾渔业管理计划》(Northern Prawn Fishery Management Plan 1995)，《2002年巴斯海峡中部海区扇贝渔业管理计划》(Bass Strait Central Zone Scallop Fishery Management Plan 2002)，《2002年赫德岛和麦克唐纳德群岛渔业管理计划》(Heard Island and McDonald Islands Fishery Management Plan 2002)，《2003年南部和东部硬骨鱼和软骨鱼渔业管理计划》(Southern and Eastern Scalefish and Shark Fishery Management Plan 2003)，《2005年南部鱿鱼钓渔业管理计划》(Southern Squid Jig Fishery Management plan 2005)，《2005年西部金枪鱼和旗鱼渔业管理计划》(Western Tuna and Billfish Fishery Management Plan 2005)，《2006年麦考瑞岛犬牙鱼渔业管理计划》(Macquarie Island Toothfish Fishery Management Plan 2006)，《2009年小型中层渔业管理计划》(Small Pelagic Fishery Management Plan 2009)，《2010年东部金枪鱼和旗鱼渔业管理计划》(Eastern Tuna and Billfish Fisheries Management Plan 2010)。，进而要求从事特定渔业捕捞活动的人遵守该渔业的管理计划则是实现上述立法目的的主要途径。

(一)渔业管理计划的立法程序

一个渔业，通常是参照目标渔获物的种类、捕捞渔区、捕捞方法、渔船类型、特许捕捞权人的身份、捕捞目的等因素或者上述因素的组合而界定的②参见《1991年渔业管理法》第4条。。如果AFMA认为没有必要对某个渔业制定专门的管理计划，亦可以作出管理决定，经部长接受后成为立法文件，并按照决定对该渔业实施管理③参见《1991年渔业管理法》第17条、第19条。。

从立法程序上看，渔业管理计划先由AFMA在资源评估工作组(Resource Assessment Group)和有关的渔业管理咨询委员会(MACs，Management Advisory Committees)协助下起草和决定，［9］而后呈递给渔业主管部长，由部长决定是否接受管理计划，进而成为次级立法。在向部长呈递渔业管理计划时，AFMA应着重阐述进行咨询和磋商的情况，对反对意见的处理情况，以及与AFMA的长期工作计划和年度工作计划的符合情况。如果部长不接受，可退回AFMA修改，但应告知其理由。MACs是依据《1991年渔业管理机构法》第56条设立的法定咨询机构，其成员来自于渔业企业界，代表捕捞渔业界的利益，由 AFMA 任命。［10］

另外，AFMA还必须建立和维护与AFMA拟定之管理计划或者决定有利害关系主体(interested persons)的登记簿，且每年更新登记簿，以便听取意见，书面告知其决定④参见《1991年渔业管理法》第17条、第17A条。。根据具体的渔业管理计划，这些主体多为对拟定管理计划的渔业有持续投资的人、其宗旨或者活动与该渔业有关联的组织或者协会等。

(二)渔业管理计划的主要内容

渔业管理计划是AFMA调控捕捞强度、保障捕捞渔业经营者捕捞权益的重要工具，规定了特定渔业的捕捞生产规则。从内容看，所有的计划必须包括管理计划的目的、为实现目的而采取的措施、以及评价实现目的之措施的绩效标准和时间期限。

某一具体的渔业管理计划还可包括该渔业捕捞承载能力的测算方法、给予特许捕捞权应当遵循的程序和条件、法定捕捞权管理体系、可使用的捕捞渔具和数量、将非目标渔获物降至最低的措施、特许捕捞权人承担的义务、外国人入渔、渔业科学研究等诸多方面的内容⑤参见《1991年渔业管理法》第17条。。

三、特许捕捞权制度

《1991年渔业管理法》创设的特许捕捞权(fishing concession)制度是明确谁享有捕捞权，以及捕捞权人如何行使捕捞权利、履行法律义务的根本性制度。形式上分三类:捕捞许可(fishing permit)、外国捕捞执照(foreign fishing licence)和法定捕捞权(SFRs，statutory fishing rights)。从权利的形成、演化或者说设计历史看，法定捕捞权多是从捕捞许可过渡而来的。在此过程中，澳大利亚曾实施了特许捕捞权回购计划(buyback programme)，［11］削减了过多的捕捞渔船，以便解决过度捕捞问题，客观上强化了捕捞权的财产权利性质。

(一)捕捞许可

取得捕捞许可，意味着持有人享有使用澳大利亚船舶⑥渔业立法含义下的澳大利亚船舶(Australian boat)包括三种情形，一是在澳大利亚经营、完全由澳大利亚居民或者公司拥有、且在澳大利亚建造的船舶，二是以光船租赁的方式在澳大利亚经营、且按照澳大利亚《1981年船舶运输登记法》登记的外国人拥有的船舶，三是AFMA基于澳大利亚居民拥有公司股份或者参与经营管理船舶等因素而认定的船舶。悬挂澳大利亚旗帜的船舶(Australian-flagged boat)，不当然是渔业法含义下的澳大利亚船舶，反义亦然。对捕捞渔船作此种区隔，有利于灵活制定和实施内外有别的渔业管理政策。申请人如果对澳大利亚船舶资格认定有异议，可要求AFMA再次审议;若对再次审议决定依然持异议，可向行政申诉特别法庭(Administrative Appeal Tribunal)提出申诉复议。参见《1991年渔业管理法》第4条、第165条。在指定的AFZ内的渔区或者渔业按照渔业基本法、相关的条例、指示和许可条件等从事捕捞活动的权利。使用的捕捞渔船可以是许可证上载明的船舶，也可以由许可持有人随时指配船舶，但是指配的船舶必须是登记在捕捞许可登记簿(Fishing Permits Register)上的船舶，并符合有关的许可条件。为此，AFMA必须建立和维护捕捞许可登记簿，对许可持有人、允许的作业渔区、指定的渔业、有效期、指配的捕捞渔船、转让等详尽信息进行登记。在有关捕捞权纠纷的诉讼中，登记簿记载的信息是可以被直接采信的初步证据(prima facie evidence，意味着证明责任转移给了对方当事人)，任何人都可以付费查阅。捕捞许可的有效期通常是1年，至多5年，多适用于未制定管理计划的渔业，且可以有偿转让(除非注明不得转让)，转让经AFMA登记后生效①参见《1991年渔业管理法》第32条、第32A条、第33条、第57G条、第57H条、第57J条。。

此外，捕捞许可也可适用于渔获物载运、渔获物加工、捕捞渔具测试、休闲游钓渔业、科学研究等渔业活动。科学许可的有效期不超过6个月。

(二)外国捕捞执照和条约执照

外国捕捞执照是外国船舶在AFZ享有特许捕捞权的法律证明文件，有效期不超过12个月。给予外国捕捞执照是AFMA履行联邦政府与外国政府间渔业协定义务的结果。经部长批准，AFMA亦可与民间人士签署有关的渔业协定，允许外国渔船入渔。适用于捕捞许可的条件基本上都可以适用于外国捕捞执照，但是船长还应申请取得有效期不超过12个月的外国船长捕捞执照(foreign master fishing licence)，进出指定的澳大利亚港口还需要AFMA给予外国捕捞执照背书②参见《1991年渔业管理法》第34条、第35条、第36条。。

另外，由于澳大利亚和美国之间特殊的政治、军事、经济关系，还有一类所谓的条约执照(treaty licence)，专门适用于被称为条约船(treaty boat)的美国捕捞渔船，允许其在AFZ内的条约海区(treaty area)从事捕捞活动③参见《1991年渔业管理法》第4条、第37条。。此类执照是根据1987年4月2日在巴布亚新几内亚首都莫尔兹比港签署的《某些太平洋岛国政府与美国政府之间的渔业条约》④《某些太平洋岛国政府与美国政府之间的渔业条约》的英文名称是:Treaty on fisheries between the Governments of certain Pacific Island States and the United Statesof America。缔约国包括:澳大利亚、库克群岛、密克罗尼西亚、斐济、基里巴斯、马绍尔群岛、瑙鲁、新西兰、纽埃、帕劳、巴布亚新几内亚、所罗门群岛、汤加、图瓦卢、美国、瓦努阿图、西萨摩亚。，由代表缔约的太平洋岛国的条约管理人(administrator)发放的，捕捞作业条件主要由条约规定，条约执照在《条约》有效期内一直有效，对美国捕捞渔船违法犯罪行为的执法程序和处罚亦受条约的限制。例如，《条约》第4．6条规定，可由美国政府对违反条约之美国捕捞渔船施加罚金处罚，金额可以是美国法律对外国渔船在美国EEZ从事类似违法行为规定的罚金金额，但不超过250 000美元;第5．3条规定，对因违反条约而被逮捕的美国捕捞渔船及其船员，在提供合理的保证金或者其他担保后，应当迅速释放，施加的处罚，不应当包括监禁或者身体处罚。

(三)法定捕捞权

法定捕捞权意味着持有人有权从事特定渔业，捕捞规定种类或者数量的渔获物，使用特定的船舶或者渔具，在特定的期间内进行捕捞等，实为上述内容组合所描述的财产权利。依据适用的不同渔业管理计划，分为船舶法定捕捞权(boat statutory fishing right)、指定配额的法定捕捞权(designated quota statutory fishing right)和渔具法定捕捞权(gear statutory fishing right)⑤参见《1992年渔业管理条例》第3条。。

船舶法定捕捞权，主要是通过捕捞渔船的特征参数界定捕捞权大小、品质或者说潜在价值的权利，如船长、吨位、主机功率等，属于投入管制的渔业管理方式。

渔具法定捕捞权，则是通过捕捞渔具参数明确捕捞权大小、品质或者说潜在的价值权利，亦属于投入管制的渔业管理方式。例如，《1995年北方虾渔业管理计划》规定的渔具法定捕捞权上限为53 844个单位，每个渔具捕捞权代表一船带两网之虾拖网上纲9厘米或者一船带4网之虾拖网上纲8．1厘米;如果一艘船舶的渔具捕捞权低于100单位，渔具法定捕捞权停止有效;只有通过购买或者租赁渔具捕捞权，进而增加至100单位以上，才可以继续出海作业。［12］《2005年南方鱿鱼钓渔业管理计划》则是通过标准化的鱿鱼钓机数量测算、控制渔具捕捞权，AFMA应当在每个捕捞年度开始之前与鱿鱼资源评估组、鱿鱼渔业管理咨询委员会以及利害关系人协商后决定该渔业的渔具捕捞权总数量。

指定配额的法定捕捞权，则是通过权利人拥有的捕捞配额明确捕捞权的大小、品质或者说潜在的价值的权利，属于产出控制的管理方式，是可分割性、可交易性最好的财产权利。目前，大多数的联邦渔业是按照此种可转让捕捞配额(transferable quotas)的产出控制方式管理的。配额捕捞权持有人可以指定多艘船舶完成其配额，而其他法定捕捞权和捕捞许可持有人仅能指配一艘捕捞渔船，行使其拥有的捕捞权。

依据具体的渔业管理计划，法定捕捞权的原始获取方式包括拍卖、招投标、抽签以及AFMA决定的其他方式。为了确保法定捕捞权初始分配的公平、公正、透明，AFMA必须事先对有资格获得捕捞权的人(eligible persons)进行登记，并暂时给予其特许捕捞权。根据特定的渔业管理计划，这些人实际上多为具有该渔业捕捞历史的人以及参加拍卖和招投标的人。如果申请人对AFMA不予登记的决定有异议，可在告知其决定的21天内或者AFMA允许的更长期间内要求其再次审议;AFMA必须在收到要求之后的45天内予以再次审议，并作出决定。如果申请人对AFMA的再次审议决定依然持异议，可在被告知再次审议决定的14天内依据《1975年行政申诉特别法庭法》(Administrative Appeals Tribunal Act 1975)向特别法庭提起申诉复议①参见《1991年渔业管理法》第165条。。

如果登记的有资格获得捕捞权的人对通过拍卖、招投标以外的方式分配法定捕捞权的决定有异议，可以在结果公示后的14天内向法定捕捞权分配复议小组(Statutory Fishing Rights Allocation Review Panel)申请复议。复议小组由若干兼职委员组成，主任委员(Principal Member)需具备企业、商业、公共管理等方面的知识和经验，由部长任命;其他委员需要具备商业捕捞、捕捞企业经营、渔业科学、自然资源管理、海洋生态、经济学、商务管理等方面的专门知识，先由AFMA遴选委员会(Selection Committee)提名，再由渔业主管部长任命。遴选委员会是由部长决定的1名主席及2名委员、捕捞行业协会提名的2名委员和渔业部长理事会(Ministerial Council，即联邦政府和各州政府渔业主管部长议事会议)提名的1名委员组成。复议案件由主任委员和至少两位委员审理，以简单多数方式作出决定，可以确认、变更或者废除原决定，作出新的决定。若复议小组的委员与复议的案件存在利益冲突，必须进行利益披露，由主任委员或者当事方决定是否回避。如果对复议小组的决定依然持异议，可以在告知其决定的28天内，依据《1977年行政决定(司法复议)法》［Administrative Decisions(Judicial Review)Act 1977］就复议涉及的法律问题向联邦法院提起司法复议;提起司法复议不影响复议决定的执行，除非法庭作出暂停或者影响执行的法庭令②参见《1991年渔业管理法》第8章。。

法定捕捞权是特许捕捞权的主要形式，权利的品质、安全性、可分割性、可交易性、市场价值等远胜于捕捞许可和外国捕捞执照。AFMA必须建立和维护法定捕捞权登记簿(Register of Statutory Fishing Rights)和法定捕捞权期权登记簿(Register of Statutory Fishing Rights Options)，为法定捕捞权持有人颁发权利证书。权利人可以抵押、分割、转让、出租其法定捕捞权。渔业的管理计划被废止时，所有的特许捕捞权停止有效，且不给予补偿，但是法定捕捞权的持有人将自动享有特定类别渔业的法定捕捞权期权。期权也是可以抵押担保、分割、交易的财产权利，经登记生效，期权所有人有权按照新的渔业管理计划获得实质相同或者成比例的法定捕捞权。

(四)特许捕捞权人的义务

从事特定渔业的特许捕捞权人除了应当遵守各个特定渔业管理计划明确的具体法律义务以外，还应当遵守《1991年渔业管理法》以及相关条例规定的普遍适用的渔业管理措施。主要涉及以下几方面，一是按照条例规定标识其指配的船舶;二是必须安装船舶监视系统，并确保正常运行;三是指配的船舶需具备搭载渔业观察员的条件，以便随时接受AFMA派驻的观察员，并便利观察员工作;四是按照AFMA的决定填写渔捞日志，报告生产情况，主要目的是监督捕捞配额的完成情况和用于渔业资源评估;五是按照AFMA发布的通告，将通告指定渔业的渔获物仅出售给持有渔获物接收许可(fish receiver permit)的人，以便核实配额的完成情况，渔获物接收许可持有人应保存接收记录至少5年;六是遵守AFMA可随时发布的禁渔指示，在特定渔区附带捕捞的某些非目标渔获物不得超过捕捞限量，避免干扰、伤害受保护的海洋生物以及海鸟;七是在捕捞渔船上按照规定的方式加工某些类别的渔获物，如金枪鱼、鲨鱼等;八是依法缴纳特别税、费等③参见《1992年渔业管理条例》。。

四、渔业科技研发及推广和管理成本恢复制度

通过向渔业企业界征收特别税、费，进而部分恢复渔业科技研发、推广和AFMA管理成本是《1989年初级产业研究与开发法》和《1991年渔业管理法》的重要立法目的之一，其法理依据是政府服务的受益者应当负担服务成本。成本恢复政策是澳大利亚政府普遍推行的公共财政政策，［13］优势是不言而喻的。一是由政府服务接受者承担部分或者全部成本，而不是所有的公众，有利于促进社会公正;二是提升利益相关者的成本意识，减少政府的公共支出，促进小型化政府、节约型政府和社会建设;三是有利于提高政府工作效率、效能、响应能力和可问责性，提高利益相关者参与民主管理的意识。

渔业成本恢复大致分为两类。一是向整个渔业行业征收的成本恢复特别税(cost recovery levy)，由于属于澳大利亚宪法意义上的征税，必须根据单独的议会基本法征收，主要涉及《1989年初级产业研究与开发法》《1999年初级产业(国内货物税)特别税法》［Primary Industries(Excise)Levies Act 1999］、《1999年初级产业(海关税)特别税法》［Primary Industries(Customs)Charges Act 1999］、《1991 年捕捞特别税法》(Fishing Levy Act 1991)、《1991年法定捕捞权特别税法》(Statutory Fishing Rights Charge Act 1991)、《1991年外国捕捞执照特别税法》(Foreign Fishing Licences Levy Act 1991)以及相关的实施性条例①目前，澳大利亚政府和农业及食品生产者共同出资，根据《1989年初级产业研究与开发法》以及另外的11部联邦议会立法设立了包括渔业研究与开发公司在内的15家初级产业研发和推广特别法人组织，促进农业和食品生产技术研究、开发和推广工作，而依法向农业及食品生产者普遍征收特别税(levy)是实现共同出资的主要方式。这对改革中国农业、林业、水产、食品行业的众多科研和技术推广事业单位以及官办协会组织，依据《中华人民共和国民法总则》构造非营利性的特别法人具有一定的借鉴意义。。渔业特别税、费与普遍性税收(general taxation)的区别在于特别税、费只能用于支付渔业科技研发、推广和AFMA的管理成本②参见《1991年渔业研究与开发公司条例》(Fisheries Research and Development Corporation Regulations1991)。。二是向接受政府服务的特定人或者组织收取的管理成本恢复费用，《1992年渔业管理条例》附件2规定了48项此类收费。AFMA的2017-18年度工作计划显示，其年度财政预算的33．9%源于向渔业企业界征收的特别税和费③参见 Australian Fisheries Management Authority，AFMA Annual Operational Plan 2017-18。。

另外，执法成本(特别是行使强制权力)在理论上常被认为是不应当适用成本恢复财政政策的，但因渔业海上执法而产生的紧追成本则属于例外情形。2004年，联邦议会对《1991年渔业管理法》进行了修订，规定可采用紧追成本之债务(debt for pursuit costs)的名义恢复对违法外国船舶的紧追成本，要求外国船舶的所有人以缴纳罚款的形式清偿此债务④参见《2004年渔业立法修订(守法和威慑措施及其他事项)法》［Fisheries Legislation Amendment(Complianceand Deterrence Measuresand Other Matters)Act 2004］。此种罚款不是刑事法律责任，也不是行政法律责任，在普通法国家常被称为民事处罚(Civil penalty)，由此产生的争议应当由民事法院依据民事诉讼程序、民事证据规则及证明标准处理。。2003年8月，澳大利亚海关与渔业巡逻船曾对乌拉圭籍渔船维亚萨1号(Viarsa 1)实施紧追21天，航程3 900余海里，最终在南非和英国政府的支援下在南大西洋逮捕了该船。［14］由此产生了高额的执法成本，包括支付南非和英国政府的协助执法成本，这是2004年修订《1991年渔业管理法》增加恢复紧追成本条款的直接原因，目的主要是更有效地威慑和惩治未经许可的外国非法捕捞行为。2013年，联邦议会通过了适用于所有联邦海上执法活动的一般法——《海上权力法》，将恢复海上紧追成本制度纳入了该法第112条和第114条，删除了《1991年渔业管理法》中的有关条款，同时增加了恢复扣押成本(seizure costs)的规定，也未再规定仅适用外国船舶，且规定海关署长或者国防部秘书官有权决定放弃该债权。这有助于提高该项法律制度的公平性和实施的灵活性。

五、渔业执法和犯罪的刑事责任

根据《联合国海洋法公约》确立的海洋区域，海洋捕捞活动可以发生在沿海国享有主权的内海、领海和群岛水域，亦可发生在享有一定管辖权的毗连区、EEZ和大陆架(含外大陆架)，以及在沿海国管辖权之外的公海，同时渔业活动亦可伴随发生危害沿海国家安全、海上恐怖主义、非法移民、海上难民、走私、环境污染、海难事故及救助等诸多问题。因此，基于国内法行使的海洋渔业行政执法、刑事犯罪调查、司法权的复杂性远远超过陆上行政执法、犯罪调查和司法权，特别需要相关行政机关之间以及与国防力量之间的快速反应和有效协作。

(一)渔业执法官和执法程序

《1991年渔业管理法》第4条规定，澳大利亚的渔业执法官(officer)包括了AFMA任命的执法官、澳大利亚联邦警察局(Australian Federal Police)的警察、州政府或者领地政府警察局的警察、澳大利亚国防军军人以及海关执法官⑤根据《1901年海关法》第189A条和《1991年渔业管理法》第84C条，海关执法官(officer of Customs)可以配备武器和个人防护装备。。这意味着联邦政府的渔业执法活动通常是由上述机构协作实施的①参见 Guide to Australian Maritime Security Arrangements，published by Australian Border Protection Command，September 2013。。渔业海上执法的法律依据除了渔业立法之外，还包括《2013年海上权力法》《1958年移民法》等许多部与上述执法机构有关的联邦立法。这些立法对渔业执法官有权采取的执法手段和应当遵从的执法程序，特别是适用外籍船舶和人员的执法手段和程序作出了详尽的规定，主要包括登临、紧追、拦截船舶、使用武力、询问、搜查人身和场所、扣押、逮捕、拘留、人员转移、妨碍公务、证据搜集、信息收集及分享和披露、执法官的防护装备、财产征用的补偿、文件或者设备损毁的补偿、在AFZ以外海域的执法权、基于国际渔业协定和安排的执法权、与《鱼类种群协定》②即《执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉有关跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定》(Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocksand Highly Migratory Fish Stocks)。协定于2001年12月11日生效，截止到2017年7月31日，缔约国86个。澳大利亚于1999年12月23日批准协定。中国于1996年11月6日签署了该协定，但尚未批准。缔约国的国际执法合作、与法国在赫德岛和麦克唐那群岛邻近海域的渔业执法合作③参见2007年1月8日两国在巴黎订立的《澳大利亚政府和法兰西共和国政府在法国南方及南极州领地、赫德岛和麦克唐那群岛邻近海区合作执行渔业法的协定》(Agreement on Cooperative Enforcement of Fisheries Laws between the Government of Australia and the Government of the French Republic in the Maritime Areas Adjacent to the French Southern and Antarctic Territories，Heard Island and the McDonald Islands)。等方面的要求。

在具体的渔业执法实践中，AFMA往往制定和遵循内外有别的守法和执法政策。在对辽阔的澳大利亚专属经济区实施巡航、紧追、逮捕外国非法捕捞渔船的涉外执法行动中，通常需要AFMA与海关和边境保护局、皇家澳大利亚海军间的协作执法，甚至与外国执法机构间的协作执法。［15］对内执法，则根据AFMA专员委员会背书的年度《国内守法和执法政策》制定的具体行动计划进行④参见 Australian Fisheries Management Authority，National Compliance and Enforcement Policy 2017。。

在制定和实施国内渔业执法政策时，AFMA除了考虑渔业立法、AFMA和各州及领地渔业主管部合作制定的《澳大利亚渔业国内守法策略》⑤参见Australian Fisheries National Compliance Strategy 2016-2020，prepared by the National Fisheries Compliance Committee of the Australian Fisheries Management Forum。以外，还必须考虑检察机关制定的《联邦刑事起诉政策》⑥参见Prosecution Policy of the Commonwealth:Guidelines for the making of decisions in the prosecution process by the Commonwealth Director of Public Prosecution 2016。该文件主要是依据《1983年检察长法》(Director of Public Prosecutions Act 1983)制定的指南性文件，目的一是促进做出各种刑事起诉决定、行为的一致性，二是告知公众检察长办公室履行法定职责时遵循的主要原则。、内务部制定的《联邦欺诈控制指南》⑦参见Commonwealth Fraud Control Guidelines2011。该文件是根据《1997年财政管理和问责条例》(Financial Management and Accountability Regulations1997)制定的，目的是处理针对联邦的欺诈行为，所有的联邦机构在履行职责时都必须遵循该指南，以期有效果地、有效率地、节俭地、符合伦理地使用公共资源。、《澳大利亚政府违法犯罪调查标准》⑧参见Australian Government Investigations Standards 2011。该指导文件是由澳大利亚联邦警察局牵头，与所有联邦执法机构合作制定的最低执法标准，包括调查政策、绩效度量、调查员资格、执法机构间的关系和联络、信息共享、国际查询和国外证据、伦理规范、媒体、违法识别和案件筛选、调查管理、调查实践行为等多方面内容。《1997年财政管理和问责法》(Financial Management and Accountability Act 1997)要求所有联邦执法机构必须遵守该文件。、审计署制定的《实施监管:实现正确的平衡》⑨参见Australian National Audit Office，Administering Regulation:Achieving the Right Balance2014。该指南性文件适用于所有的联邦行政管理机构，目的在于指导联邦监管部门实施有效率的、有效果的监管，以便减少不必要的监管、减轻对被监管者造成的负担、提高生产力和竞争力、提高监管绩效等。，以及《2013年海上权力法》。

《2016—2020版的澳大利亚渔业国内守法策略》规定了国内渔业执法的三大策略:最大化自愿守法、有效威慑和能力建设，并明确了贯彻上述策略的具体途径。《2013年海上权力法》是对其他联邦法律的补充，对海上执法官(maritime officers)行使海上权力做出了一般性的规范，以便在海上实施和执行联邦法律。海上执法官包括海关执法官、澳大利亚国防军军人、联邦警察以及部长任命的其他人员;海上权力主要包括登临和进入权力，信息收集权力，搜查权力，扣押和保管物品的权力，扣留船舶和飞机的权力，识别、扣留、转移和逮捕人员的权力，以及要求停止违反澳大利亚法律的权力。

(二)渔业犯罪及其刑事责任

按照澳大利亚渔业立法和刑法理论，渔业违法属于法定犯罪(statutory crime)，一般需要通过法庭审理定罪后施加刑罚。刑罚的种类包括监禁、罚金、没收财产(船舶、渔获物、捕捞渔具等)以及吊销证照或者文件等，并参考犯罪行为发生地(领海、AFZ、公海等)、是否拥有捕捞权或者许可、本国船还是外国船及船舶的主尺度、自然人或者法人以及其他犯罪特征规定了不同的惩罚力度。其中，最长3年监禁和最高7 500处罚单位(penalty unit)的罚金①处罚单位是参考消费者价格指数(CPI，Consumer Price Index)每三个财政年度调整一次的变量，目的在于解决通货膨胀造成的法律适用不公平问题，目前是210澳元，将于2020年7月1日调整。参见《1914年犯罪法》(Crimes Act 1914)第4AA条。中国立法规定的罚款、罚金金额几乎都是多年不变的固定数额，这是非常不科学的，严重地影响了法律的实施效果和公平，可以借鉴此立法技术，修订中国立法中的罚款、罚金金额确定方法。根据澳大利亚《1995年刑法典法》(Criminal Code Act 1995)，犯罪构成要件有二，即客观要件(physical elements)和罪过要件(fault elements)，前者又分行为、行为的结果、行为发生的境况或者行为结果发生的境况，后者包括故意、知道、放任和疏忽。检方的证明标准是超过合理怀疑(beyond reasonable doubt)，而辨方的证明标准是盖然性平衡(on the balance of probabilities)或者合理可能性(reasonable possibility)，检方不但要证明所有法定犯罪要件，还必须反驳辨方的所有证据，这与中国刑法的疑罪从无原则基本一致。严格责任犯罪是对无罪推定(presumption of innocence)原则的限制，意味着全部或部分地免除了检方证明罪过要件的责任，限制了除事实误解(mistake of fact)之外的抗辩事由，有利于提高渔业犯罪指控的成功率。绝对责任犯罪(offence of absolute liability)，意味着检方同样不需要证明罪过要件，而且辨方也不能将事实误解作为抗辩事由。适用于使用24米以上外国船舶在澳大利亚领海无证照商业捕捞犯罪行为，可单处或者并处②参见《1991年渔业管理法》第100B条。。在领海内行使无害通过权的外国船舶必须将渔具断开和绑扎堆放，沿着AFMA允许的最短航线通过，否则将可能被认定实施了犯罪，可处5 000单位的罚金或者最长2年监禁，亦可并处③参见《1991年渔业管理法》第101AA条。。对干扰电子监视设备运行、毁坏或者篡改数据，可判处监禁最长2年或者250单位的罚金，亦可并处④参见《1991年渔业管理法》第97A条。。对向法庭提交虚假证据，却声称是AFMA保存文件的犯罪行为处以最长2年监禁⑤参见《1991年渔业管理法》第57条、第57F条、第57L条。。

罚金也可通过快速、低成本的非诉讼程序执行，由渔业执法官向犯罪嫌疑人送达轻微犯罪处罚告知书(infringement notice);如果嫌疑人认罪，且在28天内缴纳了罚金，将不再被起诉。适用此程序的两个条件之一是罚金不超过法庭能够施加最高罚金金额的五分之一，且对个人的罚金不超过12处罚单位，对法人组织的罚金不超过60处罚单位;条件之二是告知书应当在据称发生犯罪行为的12个月内送达⑥参见《1992年渔业管理条例》第39条。。

此外，法官还可签发法庭令，禁止渔业犯罪者在法官决定的期间内出现在AFZ内商业捕捞船舶上，对违反法庭令的人可判处12个月监禁;法庭亦可判令暂时中止或者吊销有关的特许捕捞权⑦参见《1991年渔业管理法》第98条。。AFMA也有权施加行政制裁，暂时中止或吊销渔业犯罪或者拖欠税费人的特许捕捞权，亦可在一定期间内禁止使用犯罪所牵涉的船舶从事公海捕捞⑧参见《1991年渔业管理法》第16A条、第16B条、第38条、第39条。。由于澳大利亚和美国之间的特殊关系，对牵涉美国捕捞渔船(即所谓的条约船)的渔业犯罪提起公诉必须得到部长的书面同意，施加的罚金最多不超过500处罚单位，对违反法庭禁令出现在AFZ内捕捞渔船上的人不能判处监禁，只能施加罚金处罚，至多50处罚单位⑨参见《1991年渔业管理法》第104条、第105条。。

六、联邦渔业立法的域外适用问题

澳大利亚是《联合国海洋法公约》所确立之当代国际海洋秩序的最大受益国之一，主张的EEZ面积达815万km2;如果包括其单边主张的南极州领地 EEZ，则为1 019 万 km2。［16］这为其积极参与制定和批准相关的国际渔业条约⑩例如:2004年批准了2003年生效的FAO《促进公海捕捞渔船遵守国际养护和管理措施协定》(Agreement to promote Compliance with International Conservation and Management Measures by Fishing Vesselson the High Seas)，2015年批准了2016年生效的FAO《防止、抑制和根除非法、未报告和未管制捕捞的港口国措施协定》(Agreement on Port State Measures to Prevent，Deter and Eliminate Illegal，Unreported and Unregulated Fishing)。目前，上述两个协定中国均未批准。，随之修订国内渔业立法，积极实施国际渔业法提供了动力。具体的立法表现则是根据属地、属人、船旗国管辖原则，以及国际渔业法承认的养护和管理措施对其域外(即领海外)的捕捞活动竭力主张管辖权，并运用严格责任犯罪刑法理论和是否适用陪审团诉讼程序立法技术精心设计专门惩治外国捕捞渔船犯罪的条款，以便有效治理外国捕捞渔船的非法捕捞行为。

(一)外国捕捞渔船在AFZ内犯罪和航行自由

《1991年渔业管理法》第100条、第100A条、第101条和第101A条的立法目的差异不大，均是惩治外国渔船在AFZ内未经许可的捕捞行为，但是侧重的违法行为以及在犯罪构成的罪过要件、诉讼程序和罚金金额方面有一定区别。根据第100条和第100A条，在AFZ内使用未持有执照的外国捕捞渔船构成犯罪;第101条和第101A条则侧重于防范外国非法捕捞行为，即外国捕捞渔船出现在AFZ内就有可能被认定为犯罪。第100条和第101条属于严格责任犯罪(offence of strict liability)①处罚单位是参考消费者价格指数(CPI，Consumer Price Index)每三个财政年度调整一次的变量，目的在于解决通货膨胀造成的法律适用不公平问题，目前是210澳元，将于2020年7月1日调整。参见《1914年犯罪法》(Crimes Act 1914)第4AA条。中国立法规定的罚款、罚金金额几乎都是多年不变的固定数额，这是非常不科学的，严重地影响了法律的实施效果和公平，可以借鉴此立法技术，修订中国立法中的罚款、罚金金额确定方法。根据澳大利亚《1995年刑法典法》(Criminal Code Act 1995)，犯罪构成要件有二，即客观要件(physical elements)和罪过要件(fault elements)，前者又分行为、行为的结果、行为发生的境况或者行为结果发生的境况，后者包括故意、知道、放任和疏忽。检方的证明标准是超过合理怀疑(beyond reasonable doubt)，而辨方的证明标准是盖然性平衡(on the balance of probabilities)或者合理可能性(reasonable possibility)，检方不但要证明所有法定犯罪要件，还必须反驳辨方的所有证据，这与中国刑法的疑罪从无原则基本一致。严格责任犯罪是对无罪推定(presumption of innocence)原则的限制，意味着全部或部分地免除了检方证明罪过要件的责任，限制了除事实误解(mistake of fact)之外的抗辩事由，有利于提高渔业犯罪指控的成功率。绝对责任犯罪(offence of absolute liability)，意味着检方同样不需要证明罪过要件，而且辨方也不能将事实误解作为抗辩事由。，罚金均不超过2 500单位，且存在控辩双方协商选择适用陪审团程序(indictable offence)或者简易程序(summary offence)的可能性，而适用简易程序定罪的罚金仅为不超过250单位。第100A条和第101A条是适用陪审团程序的犯罪，对24米以上船舶罚金不超过7 500单位，对小于24米的船舶罚金不超过5 000单位。

不难理解，实施上述立法规定可能的结果是带来定罪以及量刑的不确定性或者说灵活性，即被告认罪、与检方合作可能轻罚，拒绝认罪可能遭到重罚，这似乎有意识地回应了EEZ独特的国际法地位以及国家关系的复杂性。另外，第101条和第101A条还对外国捕捞渔船在AFZ内的航行自由权附加了事先许可和要求，即要求将捕捞渔具断开、绑扎堆放，向AFMA提出申请，沿着批准的最短航线通过。另外，根据第99条，使用外国船舶在AFZ内休闲垂钓亦可能被认定构成严格责任犯罪;根据第101B条，在AFZ以外、且在外国领海以外支持外国船舶在AFZ内非法捕捞的外国船，等同于在AFZ内从事渔业犯罪。

实际上，《1991年渔业管理法》对外国船舶“最霸道、蛮横”、使被告和可能的无辜第三人得不到实体司法救济的立法设计是第106A条和第106AC条规定的自动没收(automatic forfeiture of things)惩罚，即在领海或者AFZ内未经授权的商业捕捞、垂钓犯罪所牵涉的船舶、渔获物和渔具等财产自动没收归联邦政府。2004年，澳大利亚联邦法院曾经根据第106A条支持AFMA没收了涉嫌在AFZ内非法捕捞的俄罗斯籍延绳钓捕捞渔船“伏尔加号”(Volga)。然而，这两条规定几乎等同于“立法没收”(legislative forfeitures)，［17］因存在未经司法审判即定罪、强夺他人财产、涉嫌违宪、违反《联合国海洋法公约》第73条迅速释放规定等问题而受到了澳大利亚学者的批判。［18］

(二)对公海捕捞渔船的适用

《1991年渔业管理法》第6章第5A节规定，澳大利亚除了对悬挂其旗帜的公海船舶享有管辖权以外，还可以对违反国际渔业管理措施的外国船舶以及船旗国立法要求取得许可而实际未经许可的公海捕捞渔船实施管辖，并设计了严格责任犯罪处罚轻(60单位)、部分严格责任犯罪处罚重(500单位)的两个条款。在实施时，检察总长同意是启动对公海外国船舶上外国人定罪处罚诉讼程序的前提条件，而检察总长在给予同意前必须考虑船旗国政府的意见，如果未获同意，案件将被永久搁置。然而，检察总长的同意与否并不妨碍或者延迟采取逮捕、搜查、扣押、决定指控、引渡、羁押候审、保释等执法程序①参见《1991年渔业管理法》第105EB条。。

另外，尽管澳大利亚政府不谋求国际社会承认其对南极洲领地的主权，但《1992年渔业管理条例》第4条规定，《1991年渔业管理法》适用于南极州领地EEZ内的本国公民、法人、船舶和船舶上的人员。《2015年渔业管理(底栖生物)公告》［Fisheries Management(Sedentary Organisms)Proclamation 2015］则明确《1991年渔业管理法》适用于澳大利亚外大陆架的底栖生物资源。《2013年海上权力法》第13条规定，如果有关的国际协定规定澳大利亚法律可以适用外国船舶，且该外国是该协定的缔约国，则该外国船舶将被视为澳大利亚船舶，适用澳大利亚法律。根据第21条，海上执法官有权对无国籍船舶、飞机行使海上权力。第41条也规定，可以在公海对外国船舶行使权力，实施或者确保遵守渔业立法。

很显然，这些大胆、激进的立法规定实际上为澳大利亚担任“公海渔业警察，甚至法官”提供了国内法依据。

(三)在外国管辖海域的适用

船旗国管辖原则和属人原则是澳大利亚在他国海域适用其渔业立法的法理依据。根据《1991年渔业管理法》第105C条，对在外国EEZ、领海、群岛水域或内水使用悬挂澳大利亚旗帜船舶未经许可捕捞的人应当处以500单位罚金。如果该外国已定罪惩罚，则不再施加惩罚;如果被告就持有外国捕捞许可提交了达到合理可能性标准的证据，则不构成此犯罪。

第105F条和第105FA条从属人角度，将澳大利亚国民在外国海域利用外国船舶违反国际渔业管理措施的行为分别设定为完全严格责任犯罪和部分严格责任犯罪。但是，如果该捕捞行为得到了所在海域国家的许可，则不构成犯罪。

另外，根据《2013年海上权力法》第14条，如果澳大利亚与有关国家间的协定或者安排做出了如此规定，也可以在该外国海域适用澳大利亚渔业立法，第40条也作出了与第14条立法目的协调一致的规定。

七、结语

1989年12月，澳大利亚联邦政府发布了《1990年代联邦渔业管理新指示》①参见 New Directions for Commonwealth Fisheries Management in the1990s—AGovernment Policy Statement，December 1989。，规划了联邦渔业管理的改革蓝图，也是为1994年批准《联合国海洋法公约》做准备。《1991年渔业管理法》和《1991年渔业管理机构法》落实了此改革蓝图，对联邦渔业立法和监管体制进行了全面而深刻的改革，经过27年的不断发展、完善②《1991年渔业管理法》最近一次修订登记于2016年11月9日，合计修订50次。《1991年渔业管理机构法》最近一次修订登记于2017年11月23日，合计修订25次。《1992年渔业管理条例》最近一次修订登记于2017年3月30日，合计修订58次。最早实施的《1995年北方虾渔业管理计划》最近一次修订登记于2011年12月19日，合计修订5次;《1995年南方蓝鳍金枪鱼渔业管理计划》最近一次修订登记于2013年4月26日，合计修订8次。，无论从维护国家海洋权益的视角看，还是从实现渔业可持续发展的视角看，都取得了很大成功。虽然中国海洋渔业的自然条件，与海洋邻国的国家关系，经济发展水平以及立法、行政和司法体制等方面与澳大利亚有很多不同，但是其清晰的立法目的和思路、立法技术以及具体的法律制度和措施等都是非常值得思考和借鉴的。

一是澳大利亚渔业立法设立了定期资源评估制度、渔获物总价值统计、渔业研发和推广及管理成本恢复等制度，使得定量考核渔业管理绩效成为了可能;二是全面落实《联合国海洋法公约》以及相关国际渔业法所确立的原则以及管理制度和措施，建立了基于特定渔业管理计划和特许捕捞权的制度框架，充分运用了渔业生态学、经济学和法学理论，较好地解决了渔业资源开发与海洋生态环境保护之间的矛盾，在保护渔业生物资源和海洋生态环境的同时，提高了渔业效益和渔业企业的竞争力;三是规定了渔业科学家、渔业经营者以及其他利益相关者参加渔业管理决策的法定途径，建立了渔业管理计划利益相关人士登记簿，设立了由中立的兼职人员担任委员的AFMA专委会、渔业企业界人士组成的渔业管理咨询委员会、法定捕捞权分配复议小组，明确规定了渔业决策前后的法定咨询和告知程序等，充分体现了科学决策和民主决策，实现了渔业合作管理，有效提高了捕捞渔业权人自觉守法的意愿;四是建立了包括国防军在内的多部门协作渔业海上执法体制，详尽规范了海上执法程序，积极大胆地在域外适用渔业立法，将严格责任犯罪理论引入渔业立法，为渔业执法、犯罪调查、检察机关和司法机关坚定而不失灵活地惩治外国渔船非法捕捞活动提供了国内法律依据。

《中华人民共和国渔业法》诞生于1986年，并于2000年、2004年、2009年、2013年进行了修订，但是其行政法、经济法属性十分显著，这与目前基于财产权利的市场经济发展理念、绿色经济发展理念、依法治国原则之间在协调性、一致性上存在某种程度的冲突。为此，建议借鉴澳大利亚渔业立法的有益经验，增强中国渔业立法的环境资源部门法和民事法律属性，增加渔业资源和生态环境定期评估及公开制度，详尽规定捕捞渔业经营者享有的权利和法律义务，与《中华人民共和国物权法》第123条衔接③《中华人民共和国物权法》第123条规定:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”，建立捕捞渔业权登记制度，允许捕捞渔业权有序转让，强化捕捞渔业权的用益物权性质，确立基于捕捞渔区、目标渔获物及捕捞方法的渔业法律制度和措施，提高渔业管理制度和措施的针对性。只有如此，才有可能将“加强渔业资源保护、保护渔业生产者的合法权益”的渔业立法目的有机地结合在一起，并使之成为现实，且降低渔业管理的公共成本。

另外，渔业立法在发达国家一直都是维护国家海洋权益和海上国家安全的重要“抓手”，国防军事力量亦是渔业等涉海立法明确规定之海上执法力量的组成部分。目前，中国海洋活动的监管体制和海上执法机制正处在深刻的变革时期，而澳大利亚渔业立法以及其他涉海立法所确立的海上执法体制、海上国家安全保障体制也是很值得中国深入研究借鉴和思考的。