建设中国自由贸易港的立法必要性及可行性研究

王淑敏，朱晓晗

磅礴于党的十九大报告的中国特色自由贸易港的蓝图已正式呈现世人，为了早日完成这一宏伟愿望，践行立法、执法和司法的完善与创新乃是依法治港的捷径。立法是执法和司法的根基，法令行则港治，法令弛则港怠，为了实践上述目标，需要借鉴已有的域外自由贸易港的立法经验，并将其移植于中国自由贸易试验区基础之上的中国特色自由贸易港，从立法的必要性和可行性的层面上晓之以理，以激发建设中国特色自由贸易港的能量喷薄。基于此，采用何种立法模式可以取得最佳效果呢?是统一立法还是分散立法?抑或是在现在的自贸试验区基础上增加自由贸易港的定义、功能、原则和监管相关内容呢?所有这些问题均是启动建设中国自由贸易港的法治进程中无法回避的现实问题。

一、建设中国自由贸易港的立法必要性

新时代具有中国特色的自由贸易港衍生于域外自由贸易港，在法源上似乎如出一辙。但通过比较二者的功能和特征，可以发现中国自由贸易港的独特法律地位，需要从立法上加以肯定。除此之外，宏观立法在平抑各地矛盾和纷争方面具有无可替代的作用。

(一)明晰中国自由贸易港的法律地位及功能

众所周知，港口概念超越了海上或河流交通管理空间的限制性框架，本质上是一种运输货物之间的接口，因此其以更多方式实现多式联运。港口既是陆路运输(铁路和公路)，亦是所有海运模式的汇合点。基于此，港口是如何演变为自由贸易港的呢?美国学者Rezenthel指出:港口多被定义为多式联运接口，旨在处理国内和国际物流流动的过渡。但自由贸易港在呈现传统港口的特征时，具有一个区别于以往港口的独特性质——治外法权。美国学者甚至支持自由贸易港作为“缓冲工具”，即符合以下特征:发货人可以卸载货物、置于存储区域，可以中断货物流程，并决定下一步该做什么，从目的国对货物的流通和控制、海关的适用角度而言，自由贸易港属于豁免管辖的域外区域。［1］通过扩展式解读美国学者的观点，不难看出，自由贸易港的法律地位被界定为治外法权区域。亦就是说，一国自然人或企业在自由贸易港区域不受所在国管辖，如同处于他们所在国领土以外。这一法律地位的特权在于，确保港内的货物和船舶可以自由流通。细予考量，学者的自由港定义与国际海关组织《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》的“自由区”不谋而合，在缔约方境内所划出的特定领土，任何进口货物均可享有如同境外的豁免关税待遇。1993年，欧盟(EU)27个成员国海关实施统一的《欧共体海关法典》，成为开展自贸试验区历史上关税同盟的佳话，它冲破了欧盟国家之间的海关关境封锁，凝聚成一致对外有效的强大的欧盟海关法律。法典基本移植了上述定义，规定自由区是共同体关境内所划出的特定区域，并将其与其他区域予以隔断。2013年10月9日，欧盟通过了新海关法典，将旧的法典取而代之，升级为所有成员国极有约束力的准则。法典的135条规定:“货物运抵自由区时应当直接进入区内，或者通过海运，或者通过空运，如果通过公路运输，禁止通过欧盟其他部分关境，如果自由区毗邻成员国和第三国之间的陆地边界。”此处的“自由区”与“自贸试验区”同出一辙。毋庸质疑，自由贸易港属于“自由区”的范畴，尽管二者的法律地位十分近似，但在细微之处仍有差异。首先，后者的设置无区域限制，既可设在港口，亦可设在包括内陆在内的任何区域;其次，后者功能更加综合，可从事加工制造，而前者的优势在于，利用港口装卸设施，经营货物的仓储、分类等业务及转口贸易;最后，自由贸易港的自由度高于自贸试验区。由此推断，自由贸易港的法律地位缘于海关法的授权，初衷在于豁免海关关税和相关税费，实现国际贸易的自由流通。但初衷并非一成不变，需要与时俱进，沿着自贸试验区的轨迹前行的中国自由贸易港必然突破关税豁免的纬度，探赜更加广袤的贸易和金融创新。之所以将自贸试验区与自由贸易港联系起来，是因为中国特色自由贸易港扎根于自贸试验区，前者是对后者改革创新成果的汲取与升华。从这个角度分析，中国自由贸易港并不完全等同于域外的自由贸易港，它涵映新时代中国特色社会主义的韬略，涵盖贸易、航运和金融等多种功能。

(二)从宏观上协调各地自由贸易港的竞争关系

自从党的十九大报告提出建设自由贸易港战略以来，已有包括上海、浙江、四川等沿海内陆十余个省份竞逐申办自由贸易港，辽宁省政府亦正式将大连申报自由贸易港方案上报国务院。特别引人注目的是，党中央决定支持海南全岛在建设自贸试验区的基础上，逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系。由此可见，在未来一段时间，以各地自贸试验区为基础的自由贸易港将接踵而至。由于各地自由贸易港自身环境、经济功能及发展目标不同，国家的利益分配原则，政策手段并不一致，若不从总体上加以规制，形成统一立法，一旦斫折宏图则难以挽回。另一方面，各地自由贸易港往往着眼于自身角度，无法在宏观上切入自由贸易港的整体发展，容易造成各地自由贸易港的不良竞争，某些不良经营者便投机取巧，扰乱市场秩序，无法做到资源的最优配置和港区内经济的良好运行，不利于自由贸易港的可持续发展和各地港区之间的交流合作。由此可知，制定一部具有整体框架特性的法律，有利于国家从整体角度把握好各地自由贸易港的产业分配、集中管理和高效规划，防止出现各地港区由于缺少法律规制而发生冲突和矛盾。

二、域外立法经验的借鉴

前文提及，自由贸易港属于自由区的范畴，而自由区在某些国内立法的称谓并不统一，而是略有差异。例如使用“特别经济区”或“自由贸易区”等。国内学者为特别经济区诠释的意涵是:境内设立的特殊开放区域，执行优惠税收政策，吸纳更多外资和先进技术，以抉发经贸合作的潜质。［2］显而易见，这一术语的外延大于减免海关关税的自由区，包括投资、金融等多种功能。迄今为止，鲜有专门制定自由贸易港法的国家，大多数国家以自由贸易区法或特别经济区法涵盖自由贸易港的法律关系。

(一)欧盟的新海关法典

为了实施《欧盟海关法典》，2015年12月29日，欧盟《官方公报》刊登两项已获理事会批准的指令，这些指令是关于《欧盟海关法典规例》的实施细则。第一项法例是理事会第2015/2446号指令——《欧盟海关法典授权法》，是对《欧盟海关法典规例》的具体补充。第二项法例是理事会第2015/2447号指令——《欧盟海关法典实施法》，即《欧盟海关法典规例》的实施细则。《欧盟海关法典规例》《欧盟海关法典授权法》和《欧盟海关法典实施法》彼此支撑，呈鼎足之势。

《欧盟海关法典》设专门一章“自由区”。分别是“自由区设置”(Designation of free zones)、“货物的递交及程序”(Presentation of goods and their placing under the procedure)、“在自由区的欧盟货物”(Union goods in free zones)、“在自由区的非欧盟货物”(Non-Union goods in free zones)、“从自由区提取货物”(Taking goods out of a free zone)、“通关状态”(Customs status)六项法条。规定如果货物从自由区运出，进入另一部分欧盟关境地区或置于海关监管程序之下，它们将被视为非欧盟货物。除非它们的欧盟货物的海关地位已被证明。尽管如此，为了实施共同农业或商业政策规定的出口关税和出口许可证或出口管制措施，除非确定它们不符合欧盟海关身份，否则这些货物应被视为欧盟货物。因此，欧盟的新法典并未专门规制自由贸易港的法律关系，而是将其纳入自由区的范畴统筹安排。

(二)美国的《对外贸易区法》

美国是倡导自贸试验区立法的先驱。早在20世纪30年代即颁布实施了《1934年对外贸易区法》(the Foreign-Trade Zones Act of 1934)，并辅之以《联邦政府法规汇编》作为实施细则，彼此相互策应，共同调整有关的法律关系。1950—1999年近50年间，《1934年对外贸易区法》历经多次修订、日趋完臻。［3］该法案定义的“对外贸易区”为:“即位于进口港或毗连进口港处的一个有限的进口区域，美国海关负责督查，美国对外贸易区委员会(Foreign-Trade Zones Board)负责管理①参见 Code of Federal Regulations(U．S．Title 15，Volume 2，Parts 300 to 799)，Award of 1 January 1998，para．48-65。。”可以看出，尽管美国最初颁布该项法案是将“对外贸易区”限定为自由贸易港，但随着法规的不断修订完善，其模式已突破了原有的局限，其地理范围亦较最初预见的更大，整体趋于更完善、更多样的变革。［4］体现为“加速和鼓励对外贸易的发展和其他目的”②参见 Code of Federal Regulations(U．S．Title 15，Volume 2，Parts 300 to 799)，Award of 1 January 1998，para．48-65。，也就是说，该法案的目标在于:首先，简化了美国海关程序;其次，在程序障碍消除后，美国因其现代化的设施和战略位置而将成为世界主要的转运枢纽之一;再次，最终促进美国海关港口附近的就业增长，鼓励新兴产业来美国投资。《1934年对外贸易区法》的主要内容如下。［5］

第一，对外国投资者在出资和货币兑换方面执行减税和豁免关税，外资可以享有100%股权。除进出口免税以外，对外贸易区还减少了关税价格，给予了租赁付款折扣。对于不是国家供应的材料，外国企业和国内企业自由核定材料价格。每个区域均有一个以官方汇率出售货币的银行，但亦可以选择以市场汇率出售外币。

第二，在对外贸易区展示商品。在纽约的对外贸易区，买方可以在购买之前或者在付税之前检查，甚至抽样检查在区内陈列室中展示的商品。美国商界广泛接受这种陈列室销售方式，潜在的进口商可密切地访问和检验产品。所有这些海外公司表明，如果缺少展示厅，他们将永远无法获得如此大的本地市场份额。

第三，增强美国的航运实力。扩大转口贸易，保证美国商船实现更大利润。任何位于入境口岸或邻近入境口岸的商船，有权提货、装货、处理、存放、操作等活动，并提供展示货物的设施，用于重新装载货物。涉及法律禁止或董事会禁止的商品，因为不利于公共利益、健康或安全，可能将被禁止进入对外贸易区。在该区域获得允许的商品可以以任何方式存储、展示、制造、混合或操纵，但法律或法规中规定不允许的除外。商品可以采用原包装或其他包装出口，或者从对外贸易区进入美国境内。

(三)韩国的立法

韩国不同于美国的政治制度和管理模式，很多方面与中国国情类似，因此，研究韩国的立法经验，对于探索建设中国自由贸易港的立法有着积极的借鉴意义。特别是《自由贸易区设置条例》值得关注，这一条例旨在为马山自由出口区的建立提供法律依据。由于马山自由出口区成效显著，韩国又于1973年设置了里里自由出口区。1997年的东南亚金融危机逼迫遭受重创的韩国经济酝酿新一轮的对外开放进程，通过提高国际竞争的实力，抵消国内经济的不足与风险。但又担心自贸试验区的优惠政策抢占国内市场的经济份额，韩国政府决定在距国内市场较远且经济规模较小的济州岛(相当于中国的省)开展新的自贸试验区的试点工作。

另一斐然的立法实践是《济州国际自由城市特别法》，将济州岛定性为“济州特别自治岛”。也就是说，“济州特别自治岛”具有自由贸易港的基本特征，岛内的人员和商品资本可以自由流通，有关财税、行政、人事等领域实行高度自治，投资和货物出入免税或减税，政府对经济活动实行完全自由的政策，并为方便国际贸易间的沟通，设置英语为通用交易的语言。除此之外，韩国国会通过了《港湾公社法》，该法推行后，将许可釜山港务局扩大其业务活动的法律界限，改变其当前难以管理水域设施的情势，政府不仅将水域管理权授予港务局，还许可其投资外国港口的发展与建设。随着修订法案的颁布，港务局的地位有所上升，自主管理权限有所增加。显而易见，这些规定均有助于促成釜山港成为未来的国际港口。［6］

(四)《智利自由贸易区法》

创立于1975年6月25日的伊基克自由贸易区(ZOFRI)是智利政府唯一的国家级的自由贸易区，也是美洲第二、南美洲最大的自由贸易区，依据《智利自由贸易区法》和《智利伊基克自由贸易区有限公司内部运作条例》，伊基克自由贸易区享有税务和海关方面的优惠政策。

《智利自由贸易区法》的自由贸易区的定义亦接近自由港的内涵:界线分明，隔离严谨，毗邻港口、机场或其他交通枢纽，免受海关管辖的特定区域。在这些地域，货物可自由的储藏、加工、制造或销售。事实上，伊基克自由贸易区的地理位置(靠伊基克港口、有明确隔离界线)和法律政策(是海关治外法权保护的单独的区域)均符合自由港的特征。［7］

(五)《俄罗斯经济特区法》

俄罗斯于2007年10月通过了《俄罗斯经济特区法》修订案。该法案目的在于创设自由港式的自由区，实施包括税收福利、政府资助、贸易便利化等在内的便捷的监管措施。

《俄罗斯经济特区法》第2条至第4条也分别规定了经济特区的概念、建立的目的和类型。根据该项法案，特别经济区主要有四种类型:第一，工业生产型特别经济区;第二，技术推广型特别经济区;第三，旅游休养地特别经济区;引发国际社会广泛关注的是第四类特别经济区——港口型开放区，与自由港高度契合。较之前三种类型特别经济区的20年经营期限，第四类特别经济区期限为49年，可以从事内河运输、沿海运输和国际远洋运输以及国际航空运输。此类经济区与中国的自由贸易港可谓“同工异曲”。

(六)埃及的《经济特区法》

作为发展中国家的埃及在自由港立法方面亦取得了令世人瞩目的成果——总统穆巴拉克于2002年6月4日颁布第83号法令——《经济特区法》(2002年5月30日埃及人民议会讨论通过)，全面规制区域的管理体制、投资便利化措施等，给予阿拉伯世界极大的撼动。［8］同年9月21日，埃及政府总理奥贝德签署第1625号令《关于颁布经济特区法实施条例的决定》。根据上述法规，特别经济区采取以下特殊的管理机制:第一，成立统一的管理委员会，代表政府负责管理特别经济区的全部事务;第二，设立统一办公的服务机构，为进驻区内的投资企业解决注册、生产、经营、销售等各个环节的问题;第三，由管理委员会组建独立的开发公司，授权其负责对特别经济区的全部或部分土地进行开发、建设，并负责对外招商，吸引企业入驻，为入驻企业提供具体的投资、经营服务;第四，在国家统一的税法和海关法管辖下，制订特别经济区独立的海关管理、通关、计税和完税规则;第五，在执行国家统一劳动法前提下，制订适合特别经济区的劳动合同管理、外国人就业、用工比例、社会保险、员工参与管理和分红的办法和制度;第六，成立争议处理中心，采取调解、仲裁、司法裁定的方式，解决企业之间各种纠纷，特别是企业与特别经济区管理部门之间出现的争议和问题;最后，设立隶属于特区的对外通道，包括机场、港口、陆路口岸等，便利企业对外发展。

2003年2月4日，埃及苏伊士湾西北经济特区正式启动，成为首个实施《经济特区法》，以立法引领实践的范例。特区的总面积确定为90．20平方公里。作为自由港的雏形，其功能在于输出商品、而非输入国内。该区域地理位置极佳，具有转口贸易枢纽的特质，联结亚、非、欧三大洲，依赖苏伊士运河和因苏哈那港，航运方面的优势毋庸置疑，加之距苏伊士和首都开罗较近，可以为埃及经济腹地提供运输便利。简而言之，这一区域是充分利用港口经济，将自由港功能发挥到极致的典范。

(七)中外立法模式的比较

之所以撷取以欧盟、美国为代表的发达国家和以智利、埃及为代表的发展中国家的自由贸易区或特别经济区立法，以及介于发达国家和发展中国家之间的韩国的成功经验，有很多先进成分值得借鉴。

第一，美国、韩国和智利三国均由中央权力机关——国会制定了统一的对外贸易区的法案，法律位阶较高，从基本法的角度确立了对外贸易区的法律地位，可以有效地避免法律效力低以及法规之间的冲突，无疑具有一定的先进性。欧盟的立法位阶更高——区域性的统一法典。相比而言，中国自由贸易港作为自由贸易的重要构成，立法机关并未以基本法律形式确认其法律地位，日常遵循的法则和处理问题的法律依据来自于宪法及民法、公司法等相关领域的原则性规定，法律法规缺乏针对性。此外，在欠缺上位法的情形下，若海关总署或者地方政府先行颁布上述事项的法律条文，均违反中国的立法的原则。至于为什么当今欧洲自由港呈现衰退趋势，而中国却要逆流而上建设自由贸易港?毋庸讳言，现代化物流的发展诉求是零库存，这意味着货物贮存、堆栈在港口的时间减少，免税或保税的现实性降低，特别是欧盟内部的关税政策足以超越自由港的传统优势。尽管如此，中国自由贸易港与欧洲自由港概念并非完全趋同。中国所提出的自由贸易港是在自贸试验区基础上的升华，仍系单一国体统辖下的境内区域，远未达到如同欧盟的高度一体化以及关税同盟的开放基准。

第二，域外立法彰显航运与金融和贸易的交相杂糅。航运与贸易和金融本来就相辅相成，息息相关，域外立法恰好反馈了这种现实。反观中国特色自由贸易港立法，作为自贸试验区的升级版，应以深化前一阶段贸易便利化改革的重要成果为已任，无论是法律地位、功能类别，还是管理体制、业务范围均大幅度递进，并叠加加工、投资、贸易和航运等多项领域。与域外自由港口相比，中国的自由贸易港发展潜质并不逊色，可以提升意义非凡的港口经济价值，但前提是须提供充分的法律保障和政策支撑，突破现有的自贸试验区的瓶颈。

第三，均由政府直接管理，体现了国家干预经济的原则。区内设有专门机构，代表国家行使管理权限，统一负责宏观经济的管理与协调，具有较高的法律效力。而在具体行政管理方面相对弱化，通常采用公司式的管理模式，通过经济杠杆调控市场秩序。管理机构内部各司其职，分工明确。区内开办开发管理公司均以公共事业为目的，以提高办事效率和竞争力。美国的对外贸易区直属于商务部下属的对外贸易管理局，每年向国会汇报工作，该局拥有广泛的自由裁量权，其中最主要的职责是负责制定生产产品的准则、检查和规范其标准。此外，由于入驻对外贸易区的制造业不断增加，平衡国家的整体利益、测评公共利益已成为该局的主要任务。2002年，韩国建设交通部(现已更名为国土交通部)根据《济州国际自由城市特别法》出资成立了公共事业特殊法人“济州国际自由城市开发中心”(Jeju Development Center，简称JDC)，JDC与济州岛政府、韩国观光公社和民间企业联合进行开发与建设。伊基克自由贸易区(ZOFRI)的最高行政长官根据《智利自由贸易区法》，规定由贸易区管理委员会负责一切商业行为的统一管理和服务。美国、韩国和智利三国针对自由贸易区的产品的征税是高度精细的，依据产品的不同种类、功能甚至产品的组成作为征税的标准。中国自由贸易港的管理模式是海关与中央及地方各级政府联合管理，微观上由所在地方政府管理，由管理委员会代理行使当地政府保税区的行政事务，这样的管理模式冗杂且分散，加大了国家从全局角度进行行政管理的难度。

三、建设中国自由贸易港立法价值及模式的选择

通过比较欧盟、美国和韩国的立法实践，可以为建设中国自由贸易港的立法价值取向和模式选择提供某些有益的借鉴。

(一)立法的价值取向

1．彰显贸易、航运、投资和金融的自由化

毋庸讳言，自由贸易区港是一种普世的现象，绝大多数自由港均赋予国际贸易豁免海关征税的自由。这些自由港往往凭借天然的地理优势、先进的物流仓储功能，以转口贸易吸引外国商船，成为商品集散中心及“避税天堂”。而中国特色的自由贸易港区建立在自贸试验区基础之上并更上一层楼，其立法的价值与域外自由港不尽相同，尽管仍以保障贸易、航运、投资和金融的自由化为已任，也就是说，凸现包括资本自由流动、企业自由设立、船舶自由进出、货物自由出入、人员自由进出在内的功能，但更重要的是，承载着助推自贸试验区继续前行的重要使命，所依赖的立法需要体现“负面清单+非违规不干预”准入模式，利于离岸法区价值的实现——离岸贸易和离岸金融的便利，以及加快通关便利保障与“单一窗口”建设进程，并为中国建设自由贸易港的司法保障及多元化争议解决机制奠定基础。

2．恪守航运、投资和金融安全的底限

另一方面，自由绝非意味着彻底实行法律监管的自由化，而是仍须守住法律的底限——维护贸易、航运、投资和金融的安全。具体来说，中国特色自由贸易港的立法价值需要在维系“根本例外”和“一般例外”的前提下最大程度上彰显自由度。

无论是WTO法，还是双、多边投资协定，前述两个例外均囊括其中，它们甚至无须载入法律条文之中，已经形成事实上的国际习惯法。前者针对抵御侵略、武力等足以影响国家社稷安危而采取的措施，后者限于保护环境、人身安全和动植物健康等采取的行动，由此国家有权启动紧急贸易政策或措施。加拿大学者Andrew Newcomb认为GATT第20条/GATs第14条即符合“一般例外”特征①参见 Andrew Newcombe，General Exceptions in International Investment Agreements，in Marie-Clair Cordonier Segger，Markus W．Gehring，Andrew Newcombe，Sustainable Development in World Investment Law 357(Kluwer Law International 2016)。。也就是说，在符合上述宗旨的情形下，缔约方可中断所承担的诸如最惠国待遇、国民待遇等WTO义务。该条款的起草者之一指出:“我们赋予了关于安全例外的完美理念，这一理念应当包含在本章之中。我们认识到现实存在着过于宽泛例外的危险性，这些宽泛的例外不应包含在本章之中。简而言之，基于每一缔约方的安全利益，任何事物应当暴露于阳光之下。因此应当谨慎地考虑安全利益并将其很好地体现于草案中。与此同时，可以限制例外的情形以尽可能地阻止贸易保护主义。草案应当明确关于安全措施的界限，它涉及问题的平衡性，必须有些例外，不能规定得太狭窄，因为我们不能仅仅出于安全原因设计限制措施。另一方面，又不能规定得太宽泛，那将导致滥用安全理由，缔约国运用这些措施的最终的出发点在于商业需求②参见 Analytical Index of the GATT，Article XXI，available at http://www．wto．org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/art21_e．pdf(last visited on June 29，2012)，EPCT/A/PV/33，p．20-21 and Corr．3;EPCT/A/SR/33，p．3。。”基于上述观点，中国自由贸易港的立法仍须限定建立在两个例外基础上的必要监管。

(二)中国自由贸易港立法模式的选择

通过探寻统一立法模式，诸如《自由贸易区法》或《自由贸易港法》的利与弊，进而推导出修订各地的自贸试验区规则是目前切实可行的方案。

1．制定《自由贸易区法》的可行性

美国的立法模式值得借鉴。美国的立法模式是由国会这一中央权力机关统一制定具有基本法地位的对外贸易区法案，而中国尚未通过基本法律的形式明确海关特殊监管区的法律地位。《自由贸易区法》的法律渊源应当包括《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法总则》等基本法律规定，内容涉及对公司、对外贸易、经济、社会保障、税收和外汇管理等一系列问题的规定，由于所涉及的法律规范极为分散，难以形成完整、独立的法律规范。若要从根本上解决这个问题，既要考虑到当下中国自贸试验区和自由贸易港的发展趋势，亦要吸取域外优秀立法经验，结合中国自身国情，由全国人民代表大会制定一部具有基本法律地位的《自由贸易区法》，列举包括自贸试验区和自由贸易港在内的各类区域，并分别予以规制。

2．制定《自由贸易港法》的可行性

现阶段各自港区尚未形成规范化的运作模式，虽然各自由贸易港区在战略定位上是不同的，且各港区战略目标并不相同，相对独立，难以相互补充形成一个统一的法律体系，但仍需制定一部基本法，解决发展过程中遇到的共同或相似的问题，辅之以各港区的单行法，对自由贸易港进行有效的规范与引导，不失为中国当下自由贸易港立法的明智选择，将自由贸易港规划在一个统一的法律规范下共同均衡地发展。

相比出台一部《自由贸易区法》，制定诸如《自由贸易港法》之类更为具体的法律，全面规制自由贸易港的法律地位、功能和价值、指导原则、管理体制，对于中国建设自由贸易港无疑更具有非凡意义。中国的立法传统习惯于采用统一的成文法立法模式，强调成文的法律制度。中国立法权限的划分采取的是中央集权下的地方分权模式，中央立法权处于主导地位，地方立法权相对有限。作为党的十九大报告中的国家战略，建设中国自由贸易港需要基本法律制度作为发展支撑。中国自由贸易港未来立法的事项关乎国家的税收、金融、海关、投资等领域。上述事项属于《中华人民共和国立法法》(简称《立法法》)第8条所规定的中央专属立法权限，而国家现有法律、行政法规对其均有规定。［9］进而言之，这些事项涉及国家基本的民事和商事制度，均是属于中央专属的不可以逾越的立法权限。由此看来，无论是《自由贸易区法》还是《自由贸易港法》在短期内均难以实现，究其缘由，受《立法法》所局限的立法程序十分严谨，任何僭越某一环节的试图均不现实。但从长远来看，这一立法模式势在必行。

3．修订地方立法的可行性

前已论述，以全国人民代表大会或人大常委会形式制定《自由贸易区法》和《自由贸易港法》均面临着立法程序繁冗、时间漫长的现实问题，而建设中国自由贸易港的进程正在日益提速，时不可待。另辟蹊径，在现有地方立法的基础之上增补自由贸易港的相关内容不失为一种权宜之计。

既然自贸试验区的模式和自由贸易港在某种程度上是相近的，党中央已经决定支持海南全岛建设自贸试验区和自由贸易港，海南的地方立法者可以借鉴上海自贸试验区内的改革成果和创新经验，然后在海南自由贸易港区域先行先试，若发展的效果良好，再扩大推行范围，将立法的前瞻性和实践效果相互结合。

各地自由贸易港区可以在基本法的指导下，根据自身目标的发展状况相应地调节完善本地区的自贸试验区条例或管理办法，增加有关自由贸易港的内容，既可以节省立法的成本，亦可以提高立法的效率。各地制定自由贸易港相关条文时既要有所突破，大胆创新，又必须尊重立法权限，严格遵守法制统一原则，这对地方立法来说，既是一场严峻的考验，又是有利的契机。

四、结语

依法治港，立法先行。建设中国自由贸易港的当务之急是尽快启动立法进程。尽快立法，可以明确中国自由贸易港迥异于域外自由贸易港的法律地位，即位于境内关外，货物和船舶自由通行，确保贸易自由、投资便利的特别自贸试验区域，与此同时，恪守“根本例外”和“一般例外”的法律底限。为了保障这一区域的市场秩序，制定专门的法律更是未雨绸缪的远虑。但基于现实的拘囿，可以启动替代性方案，即修订各地的自贸试验区条例或管理办法，增补自由贸易港的法律地位、经济功能和指导原则，以发挥拾遗补缺的作用。