加强农村基层政权的教化职能

◎贺更行

毋庸讳言，当前一些农村地区的社会风气很不理想，不孝之风、赌博之风、婚丧嫁娶奢华低俗之风越来越盛，迷信、攀比、拜金、享乐、不劳而获等观念习气沉渣泛起，公共意识、参与精神越来越淡薄，有些地方甚至出现了黑恶势力以致正不压邪，曾经的邻里和睦、长幼有序、守望相助、宁静祥和的乡村渐行渐远，传统乡村社会礼治文化维持功能已日渐式微，影响了农村社会的和谐稳定。造成这种现象的原因很多，其中，农村基层政权未能承担教化职能，是重要的原因之一。

一、

重视教化，是中国国家治理的优良传统。《论语》中孔子有“既富且教”之论，《孟子》中有“善政不如善教之得民”之言，汉代董仲舒说“凡以教化不立而万民不正也”，宋代儒者也言“至治之极，教化既成，道德同而风俗一”（曾巩），“国家之所以存亡者，在道德之深浅，不在乎强与弱；历数之所以长短者，在风俗之厚薄，不在乎富与贫”（苏轼），由此可见，传统的治国思想对“教化”的国家治理功能高度重视。

通常而言，“教化”作为“德治”，与单纯依靠刑罚的治理模式相区别，而是主张礼乐刑政并举，认为刑罚只是治标，礼治才是治本，即孔子所说的“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”。正因为教化顺应人情而唤醒和培育民众本有的善性，可使民众发自内心地承认和践行国家法令，从而化民成俗，实现善治。

在中国古代，教化作为基层治理的一种重要手段，不仅是基层政权的重要职能，也是每一个地方官员的主要工作，在乡间还有负责教化的专门官吏，通过扬善惩恶等措施，依靠礼俗、人情、乡约、族规等地方社会组织和群体公认的行为规范，起到引导风俗的作用，从而达到维护社会秩序、巩固基层政权的目的。历史证明，教化的治理成效非常显著。

因为特殊历史时期所限，我们对教化及其治理功能的认识一度陷入误区，“教化”一词也从国家政治话语中消失。时至2014年，十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调“重视发挥道德的教化作用”，“教化”一词再次回归，是为重大的理论突破。2017年，中办、国办印发《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，再一次重申“文以载道、以文化人的教化思想”，明确要求弘扬仁爱、孝悌、修齐治平等传统价值理念，及至十九大进一步要求“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，2018年中央一号文件继续强调要“教化群众”“强化道德教化作用”，皆彰显了对传统文化及其治理经验的认识日益完整和深化，恢复基层政权的教化职能已没有政策障碍。

新中国成立以来，农村基层政权经历了比较频繁和深入的制度变革，大体经历了建国初期的乡（村）政权、人民公社时期的政社合一体制和改革开放后乡政村治体制的乡（镇）人民政府这三个阶段，每个阶段的政权组织形式、内部结构和运转机制，都经历了十分明显的变化，但对教化职能都付之阙如。

改革开放后，新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规定的乡镇政府有七项基本职权。根据学者的调查，这七项职权在目前乡镇工作中的权重依次排序为：（1）执行党的路线、方针、政策和上级行政机关的命令、决定；（2）完成上级人民政府交办的其他任务；（3）维护社会稳定；（4）从事经济建设；（5）管理社会事务；（6）从事公共服务；（7）促进文化建设。

从上述七项职权来看，“文化建设”可算是“教化”的内容，但在操作层面上，主要是精神文明建设以及法治、科普、国防等宣传工作，与传统“教化”不尽相同、差距很大。而且，在目前的实际工作中，乡镇政府主要领导的绝大部分精力都投入到抓稳定上，其中最主要的是处理上访事件，少部分精力投入到发展经济中，另外有少部分精力用于应付上级的各种检查，至于提供公共服务、施行道德教化，既无力也无心去做。

十九大报告强调要“巩固基层政权”，而要巩固农村基层政权，恢复和强化基层政府的教化职能是应有之义。要充分发挥道德的教化作用，应以习近平总书记概括的“讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同”等核心思想理念为精神要求，在加快基层政府职能转变的目标和措施中，明确赋予并强化教化职能，打造乡村社会生活共同体。

打造乡村社会生活共同体，是农村基层政权施行教化的目标。传统乡村共同体的精髓，在于以价值为核心、以文化为纽带、以福利为保障而形成的认同感和凝聚力，凝聚人心的是敬天法祖崇圣、忠孝仁义诸价值观，联结人们的是宗族祠堂、城隍土地等宗教性场所，即不仅仅只“以利诱之”，或者借重行政力量“以力制之”，主要是“以情感之”“以义合之”，这是需要特别注意也值得继承的宝贵经验。

二、

伴随着中国传统文化的复兴，传统治理经验也开始复归，并与国家法律、政策相呼应，地方各级政府开始自发探索教化在基层治理中的功能发挥，比较突出的是浙江。

早在2013年，浙江省德清县委、县政府创新工作机制，激活乡贤资源，积极引导农村社会组织参与基层社会治理。德清县出台的《培育发展乡贤参事会，创新基层社会治理实施方案》，以章程制度形式明确参事会的功能定位。从实践效果来看，德清的“乡贤参事会”是创新和完善乡村治理机制的一次有效创新。而且，德清县建立了县级公民道德馆、村级文化礼堂、和美乡风馆等。公民道德馆是全国首个展示道德人物和道德风貌的教育馆，“民间设奖、奖励百姓”的新德行教育在民间兴起在国内也属首创。

无独有偶，浙江省绍兴市委、市政府在2014年印发了《关于培育和发展乡贤参事会的通知》，这都是地方政府主动履行教化职能的体现。“创新乡贤文化，弘扬善行义举，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明”，写入了2015年中央一号文件。2015年5月21日，中宣部在绍兴召开了创新发展乡贤文化现场交流会。2018年中央一号文件，继续强调要“积极发挥新乡贤作用”。

也早在2013年，浙江省桐乡市率先推出“法治为要、德治为基、自治为本”的“三治”建设，开启了一场以“三治合一”为手段，以“大事一起干，好坏大家判，事事有人管”为目标的基层社会治理新变革。发源于桐乡这一经验，被十九大报告所吸纳，上升为治国之策。

面对处于灰色地带的民间信仰，浙江省在全国率先创新民间信仰事务社会治理方式，推出《浙江省加强民间信仰事务管理的意见》，给民间信仰“正名”。浙江省在这方面的经验总的来说就是在照顾到普通民众信仰情感的前提下，将其纳入地方基层社会治理的范畴。从探索到实践，通过多年的“提纯复壮”，浙江“正名”后的民间信仰，进一步拓展了“共创社会文化效益”之路，通过政府的积极引导，不但促进了当地的社会经济发展，也使健康向上的民俗文化活动占据了农村文化阵地。

还比较引人瞩目的是，浙江民间兴起了修建祠堂和编撰族谱热。例如，绍兴家谱协会秘书长郭欢裕在2011年就介绍说，这些年来，不管是城市还是农村，绍兴人重修家谱的意识越来越强，据他所知，整个绍兴重修的家谱有300多套，还有100多套正在修编当中。曾经作为腐朽落后文化代表的家谱、祠堂及其家族文化，为何会再次兴起？这是国家政策导向、社会环境变化、民众精神需求相互激荡的结果，当然，也是地方政府默许、鼓励乃至支持的结果——2015年6月12日，中共浙江省委印发《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》，要求“弘扬中华民族优秀传统文化，广泛开展‘立家训、树家风’活动”，完善“党领导的多元主体参与、法治德治自治相结合的基层治理机制”。

其实，在中央层面，对地方政府履行教化职能，已有制度设计和政策空间。

“八二宪法”将农村村委会和城市居委会纳入第三章（国家机构），确立了基层群众自治制度的宪法地位。1987年和1989年，全国人大先后通过了《村民委员会组织法（试行）》和《城市居民委员会组织法》，十七大进一步将“基层群众自治制度”确立为我国三项基本政治制度之一，可见中央对基层自治越来越重视。

近年来，在中央层面先后印发了关于做好民间信仰工作的意见（2015年）、关于加强城乡社区协商的意见（2015年）、关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见（2016年）、关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见（2017年）、关于加强乡镇政府服务能力建设的意见（2017年）、关于加强和完善城乡社区治理的意见（2017年）、关于建立健全村务监督委员会的指导意见（2017年）等政策性文件，都对地方政府履行教化职能提出了方向性、原则性要求。

三、

在新时代，就履行政府的教化职能而言，需要深入贯彻中央精神、进一步打开政策空间，尤其是基层政府，应该着重于以下几个方面。

第一，要重视以表彰道德模范为主要内容的荣誉制度建设，充分发挥其确立主导价值、激励民众精神、淳化社会风俗、增强国家认同的重要作用。例如，中国传统的旌表，是历代王朝为德行出众者建祠树碑（牌坊、匾额），对其进行彰显和标榜以美化风俗、教化民众的一种制度，形成于汉朝，完善于隋唐，集大成于两宋，到明清时期达到顶峰。旌表制度中上榜人物有王侯将相，但更多的是学者、乡绅和平民百姓。故此，要把挖掘、宣传地方先贤（激活先贤祠）和表彰当前先进（孝敬父母、见义勇为、乐善好施）结合起来，方能令其具有深厚的历史文化感而得到民众的广泛认同，重获权威性和号召力。

第二，要重视以孝道为核心的家庭家风家教建设，以孝治天下，充分发挥其激励民众仁爱之心、奉献精神、爱国情怀的重要作用。因为孝是所有道德中最具有基础性的一种道德，是秩序建立的基础，故而是教化产生的根源。基层政府要鼓励和支持村民传承尊祖敬宗、孝亲敬老、善事父母、勤俭持家的传统家风和睦邻友善的传统美德，指导和鼓励续修族谱、新建祠堂、宗族联谊等活动，充分发挥其传统的宗教、交往、决策、行政、司法、教育、慈善诸功能，并将处理乡村众人公共事务的公共祠堂建设与处理村民自家私事的宗族祠堂建设并重。比如，可借鉴韩国现行《刑法》继承传统“不孝罪”，《所得税法》规定抚养家族直系亲属的家庭享受个税优惠，《继承法》规定抚养老人的继承者享受房屋产权税务减免，《民法》关于祭祀用特别财产免税等。

第三，要重视乡贤文化建设，充分发挥其参与公益事业、抵制社会陋习、维护公序良俗的示范引领作用。习近平总书记指出，“抛弃传统等于割裂了自己的精神命脉。”乡贤文化所体现的忠孝、仁义、自强、勤奋、乐善好施等诸多价值，乡贤积极参与慈善、文化、教育、环保等事业，是为政府分忧解难，与社会主义核心价值观是相互补充相互促进的关系，在今天仍具有重要意义。因此，继承和弘扬有益于当代的乡贤文化，在今天的乡村中再造一批热心公益、有德有能之传统价值信奉者即新乡贤，为其参与公共事务创造条件，使之成为教化乡里的重要辅助力量。比如，可探索建立类似英国的治安法官，设立乡老与村老，赋予其准司法权，以地方习俗和道德原则维持教化，调解民事纠纷和轻微刑事 案件。

第四，要重视对民间信仰和传统民俗活动的支持和指导，充分发挥其劝善规过、善世化俗的正能量和正功能作用。建立与新时代中国特色社会主义社会相适应的道德规范，绝对不能脱离自己民族文化的本真性和原生态。中国民间信仰和传统民俗活动与“迷信”并非有必然联系，而是与普通群众日常生活方式密切相关、世代相传的宗教和民俗文化形态，具有“信明义，崇德报功”的真精神，而且和儒释道文化相互交融，从而形成防止民族文化水土流失的宗教生态平衡系统，有助于促进外来宗教中国化。基层政府对民间信仰活动不能放任自流，要主动予以规制和导引。同时，要组织和支持村民开展具有传统文化特色的修德养志、研读经典、传统礼俗等文化活动，引导崇德向善，形成德业相劝、过失相规、守望相助、患难相恤的社会风尚，进一步淳化民风。