长护试点“春暖花开”

■文／本刊记者 张苗

人社部选择长春、南通、上海、重庆等15个城市首批试点长期护理保险制度，目标是利用1—2年试点时间，积累经验，力争在“十三五”期间，基本形成适应我国社会主义市场经济体制的长期护理保险制度政策框架。目前试点成效显著：2017年全年，15个长期护理保险制度试点城市中，有6万多人享受到长期护理保险待遇，且基金支付比例平均达到77%以上。

“长期失能是社会公共问题。失能不仅让失能人员本身无法维持基本生存，而且对家庭、社会都造成了沉重压力。”提及失能，人社部社保中心相关人士一针见血地指出了其导致的结果。而记者在对长期护理保险制度试点的跟踪采访中，也遇到过这样的案例：长春市民陈立仁多年前因患类风湿、脑梗、冠心病等，逐渐失去自理能力。两个女儿由于长期照顾她，结果积劳成疾。为了不拖累女儿，老人屡次想要自杀。幸运的是，吉林省将建立长期护理保险制度作为工作重点强力推进，长春市于2015年5月启动制度试点，陈立仁及其家庭的命运也迎来了转折。

迎来政策春天

2015年，作为吉林省首批长期护理保险试点的受益人之一，陈立仁住进长春市怡康园养老院，她每年能通过长期护理保险报销3万多元的照护费用，本人只需承担3000多元。

事实上，长期失能人员的医护问题，党和政府也一直在牵挂。

2006年12月17日，中共中央国务院《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》指出：探索建立长期护理保险等社会化服务制度。

2011年12月16日，国务院办公厅发布《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，其中提出 “有条件的地方，可以探索实施老年护理补贴、护理保险，增强老年人对护理照料的支付能力” 。

2013年9月6日，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出“鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务”。

2013年9月28日，《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》提出“积极开发长期护理商业险”。

2015年10月29日，“积极开展应对人口老龄化行动，弘扬敬老、养老、助老社会风尚，建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系，推动医疗卫生和养老服务相结合，探索建立长期护理保险制度”被写进“十三五”规划。

2016年5月27日，习近平总书记在中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习时说，要建立老年人状况统计调查和发布制度、相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度、老年人监护制度、养老机构分类管理制度，制定家庭养老支持政策、农村留守老人关爱服务政策、扶助老年人慈善支持政策、为老服务人才激励政策，促进各种政策制度衔接，增强政策合力。

2016年6月，人力资源和社会保障部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），选择河北承德、吉林长春、黑龙江齐齐哈尔、上海、江苏南通和苏州、浙江宁波、安徽安庆、江西上饶、山东青岛、湖北荆门、广东广州、重庆、四川成都、新疆生产建设兵团石河子等15个城市作为首批试点城市，吉林和山东两省作为国家试点的重点联系省份。

截至目前，这15个长期护理保险试点城市全部出台制度文件，其中14个试点城市已经开始待遇支付。

试点初显成效

“《指导意见》提出报销比例要达到70%以上，从2017年的数据看，15个试点城市中，有6万多人享受待遇，对于他们规定的长期护理费用，基金支付比例平均达到77%以上。从这点看，文件设定的目标在试点地区基本达到。因此，长期护理保险试点的成效在减轻群众负担方面的体现是最直接的。被制度覆盖的失能老人，原来是依靠养老金还有子女来养护，现在有制度保障，而且保障水平不低。”人社部医疗保险司职工处处长樊卫东说。

同时，记者了解到，试点城市中因为长期护理保险制度的建立，一些养老机构、甚至医疗机构开始转型提供长期照护服务。比如吉林省就有多家民营医院有意愿以制度试点为契机，筹建大型标准化养老机构，力争纳入长期护理保险定点机构范围。长春市养老院失能人员入住率迅速攀升，甚至出现排队等候住院现象。换言之，试点地区的长期失能人员现在不但有制度保障，而且服务可及性也提高了。

此外，资金使用效率也得到了有效提高。以青岛为例，现在失能人员入住长期护理保险定点服务机构的平均床日费用仅56元左右，这与青岛二、三级医疗机构的平均床日费相比，大约有20倍的差距。因此樊卫东评价，长期护理保险制度既节约社会成本，又降低了个人负担，还间接促进了医保基金的合理使用。

据了解，在长期护理保险制度试点中，一些服务上的新设计、新理念还直接提升了服务效率。比如成都市通过“互联网+”行动，着力推动长期照护保险“网上经办”和“指尖移动服务”平台建设，通过门户网站、社保一体机、移动终端、PC机等多种渠道，在为广大失能人员及亲属提供足不出户网上服务的同时，还兼顾了就近临柜办理业务的需要。再如南通市基本照护保险制度已经运行两年，有比较完善的数据支持。在该市引入第三方机构的过程中，整个招采环节非常规范，实现了公平公正公开的理念。据南通市医疗保险基金管理中心主任孙华介绍，南通照护保险经办事务采取委托第三方参与经办、政府监督的管理模式，将受理评定、费用审核、结算支付、稽核调查、信息系统建设与维护等经办服务，通过政府招标确定有资质的专业机构，按照保本微利原则参与经办。第三方经办实行“运行风险共担、保险事务共办、管理费率固定、年度考核退出”模式。政府相关部门与第三方签订服务合作协议，明确第三方经办事项、经办要求、合作方式、风险分担等内容，并且将招标文件、中标单位的投标文件，均作为协议约束内容。第三方负责组建专业上门照护服务队伍。同样，照护机构也实行资格准入和协议管理制，统一准入和退出标准，即参照南通市定点医疗机构管理办法的要求签订服务协议，建立定点照护服务机构的进退出机制。

与此同时，长期护理保险制度试点在市场培育上也发挥了重要作用。比如借用商保的力量和资金，长期护理保险的平台建设、网络建设短期内很快见效。湖北省荆门市医疗保险管理局局长梁毅告诉记者，荆门市对长期护理保险制度试点采取了三个扶持政策。一是扶持经办能力提升：荆门市财政拨付专款300万元，优先保障长期护理保险信息系统开发。二是扶持护理机构建设：定点护理服务机构可按规定享受稳岗补贴、创业担保贷款及贴息，符合小微企业条件的可申请最高不超过200万元的创业担保贷款。鼓励符合资质的定点服务机构建立职业技能培训基地，开展护理员职业技能培训，给予相应职业培训补贴。三是扶持护理从业人员：定点服务机构聘用的护理人员，符合就业困难人员条件并取得护理员资格证书的，可申请纳入公益性岗位管理，享受社会保险补贴或岗位补贴。对长期从事护理岗位并取得执业资格的护理人员，符合条件的可申请职业技能鉴定补贴；取得高级工、技师、高级技师职业资格的护理人员，每月可享受所聘单位30—80元的岗位津贴，退休后每月分别提高10—20元基础养老金；被授予“荆门技术能手”“荆门首席技师”的护理人员，分别给予一次性奖励2000元和1万元。

樊卫东告诉记者：“引入社会资本对促进就业也有很大帮助。据统计，2017年15个试点城市大概引入社会资本70多亿元。新增养老机构、护理培训机构、第三方评估机构约360家，直接拉动就业两万多人。”

压力也是动力

在对15个试点城市长期护理保险实践进展的梳理中，记者发现，有8个试点城市的制度覆盖范围是职工，有5个试点城市的覆盖范围是职工和中心城区的居民，只有青岛、南通两个城市真正实现制度全覆盖。这与人社部《指导意见》的精神基本吻合，即在试点阶段，长期护理保险制度原则上主要覆盖职工医保参保人群。试点地区可根据自身实际，随制度探索完善，综合平衡资金筹集和保障需要等因素，合理确定参保范围并逐步扩大。

在筹资渠道上，从15个试点城市情况看，南通、上饶、荆门、成都、石河子5个城市基本实现多元筹资，即个人缴费+医保基金划转+单位缴费或财政、福彩划转。其余10个试点城市的筹资要么是医保基金划转+单位缴费，要么是医保基金划转+财政划转，即并非完全靠医保基金划转，但也并非完全意义上的多元筹资。事实上，对于多元筹资理念，各试点城市都很认同，虽然一些试点城市在实际操作中个人暂时不缴费，但地方试点文件中有关于多元筹资的表述。从目前全国15个试点城市的筹资情况看，医保基金承担了将近5成，个人承担不到15%，单位承担30%左右，财政大致占7%。显然，完善均衡缴费负担是后试点时代必做的功课。

“完善均衡缴费负担有两个关键点，第一是怎样引进个人缴费？首先从保险理念和社会担当方面，要让参保人看到这项制度的公平正义，认同社会保险权利与义务对等的理念，这个尚任重道远；其次要让参保人看到好处，也就是说参保人个人能够获益或者其亲属能够当期获益；再者需要有约束性的制度，即需要有相关法律法规，对个人缴费的要求应该是强制性的。” 樊卫东说，“第二个关键点是财政问题。财政部门曾经算过账，每年对养老领域投入的钱并不少。因为此前国家没有专门的制度安排，残联、民政等部门都有自己的保障项目，然后根据保障项目、保障计划向财政要钱。因此下一步在财政补助上不是新增金额，而是要理顺财政补助机制，同时整合资源，按照政策归口或者职能划分，分清保障边界，形成合理统筹补助的平台。这需要几个相关政府部门共同协调，做好长期护理保险制度与医疗、工伤、养老等保险制度的衔接 ，与残疾人保障、军人伤残抚恤、老年人权益保护、精神病防治等法律法规的衔接。”

在对试点城市的采访中，记者还注意到，“标准缺失”也是长期护理保险难以深入推进的一大障碍。比如承德市在试点过程中就反映，护理服务机构对失能人员的护理收费价格跨度较大，从护理服务项目来看，服务随意性大，每个单位都不完全相同，其收费在很大程度上反映的是硬件条件，而不是服务水平，因此应尽快建立护理服务标准和规范；上海对失能人员的评估标准由专业机构制定，采取双盲法评估，护理服务的具体标准由医保、卫健部门共同制定；宁波组织人社局、民政局、卫计委等相关部门代表，专门成立长期护理保险资格评定委员会，负责指导失能评估业务工作；成都市专门出台《长期照护保险服务项目和标准》。总之，实践中试点城市都各尽所能对“标准”进行了探索，但从全国范围看，目前15个试点城市尚未有科学统一的能力评定标准 、护理需求评估标准 、护理服务人员资格认定标准 、护理服务机构认定标准、护理服务内容和质量控制标准、护理保障项目标准 、护理服务项目价格标准。

对此，樊卫东回应：“标准缺失，并不是说此前没有标准，民政、残联、人社等部门之前都出台过部分标准。但都不完整，并且涉及部门协调，因此还是需要顶层设计。实践中我们也希望，长期护理保险制度的试点经验，能为国家标准的制定趟出一条路。”■