国外青年发展的法律政策及其启示

■马玉娜

(中国青年政治学院 社会工作学院，北京100089)

我国青年①本文的青年是指18-35岁的人。人口数量庞大，根据第六次人口普查数据，18-35岁年龄段青年人口超过3亿。青年时期作为人生的必经阶段，需要经历诸多重要的人生转折。例如，青年由学校走向工作、建立家庭、为自我的健康负责、以及发展成完整独立的公民(World Bank,2006)[1]。如果青年不能处理好这些人生转折，就会出现风险行为，影响青年的健康发展。同时，青年也是国家重要的战略资源，影响着社会的进步和国家的发展。正如习近平总书记在党的十九大报告中所强调的“青年兴则国家兴，青年强则国家强。青年一代有理想、有本领、有担当，国家就有前途，民族就有希望”。为了更好地结合新时代青年发展的特征，促进青年的平衡发展和充分发展，必须加强我国青年发展的法律政策体系建设。

本文以青年法律政策的国际经验为主线，从法律政策的主要内容、特点和运行机制三个方面，梳理青年法律政策的国际经验，进而结合我国现阶段青年发展的法律政策现状，探析其对我国青年法律政策体系建设的借鉴意义，以促进我国青年法律政策的规划和实施。

一、国外青年法律政策的主要内容

国外青年法律政策比较完善，其内容主要包括以下几个方面。

1.青年教育

随着社会经济发展，教育成为各国青年法律政策的基础和核心内容。现阶段各国青年教育的法律政策体现出对知识型教育、应用型教育和福利型教育的不同侧重，并深刻影响着各国教育实践的具体工作。

一是知识型教育，注重成绩。例如，在美国国会2001年通过的《有教无类法》(No Child Left Behind Act)的影响下，美国公立学校普遍推行高风险测试(High-stakes Testing)的考核政策，这是宏观教育政策对学校微观教育过程产生决定性影响的典型案例[2]。高风险测试政策是政府通过一系列措施，激励或者威胁学校(如州政府是否拨付学校资助)、老师(如失业、公开羞辱、高额奖金)以及学生(颁发或拒绝颁发毕业证)，必须更加努力工作，从而使学生达到一定程度的标准化测试水平。然而，上述政策法规并没有制定相应的评估性法则，故没有对促进学生成绩产生显著作用；反而给学校、老师和学生都带来了压力。学校内部的各主体在教育过程中不得不疲于应对高风险测试，以求维护自我利益，却忽视了学生的积极性和能动性。

二是应用型教育，重视就业导向的知识传授和能力建设。例如，在瑞典，中学阶段侧重于给学生讲授教育(education)、就业(vocation)、实际工作生活(practical working life) 三个方面的知识；而后在更高年级阶段会给学生提供更加实操性的职业训练，比如，如何处理职场关系，促进教育与就业之间的过渡，并为其未来就业做准备[3]。1970年瑞典国会通过《青年保证》(Youth Guarantee)计划进一步保障青年获得继续教育和培训的机会。例如，政府在为16岁以上青年提供教育津贴的基础上，要求企业雇主充分参与提供针对16-18岁的失业和失学青年的职业教育和培训，并资助有工作的青年在工作的同时接受继续教育[4]。2012年，欧盟执委会开始在整个欧洲推行《青年保证》计划，确保所有25岁以下的青年，在结束学业或是即将失业的4个月内，可获得培训和教育机会，旨在解决青年失业问题。

三是福利型教育，提供正式和非正式教育资源。在瑞典，大多数学校为公立学校，政府免费为青年提供高水平的教育机会和资源，例如，免费提供九年义务教育(小学和初中)和高等教育(高中及大学)，以及职业教育和训练[5]。也有国家重视在正式教育系统之外，为弱势青年提供非正式的教育资源。例如，韩国政府为低收入地区的贫困青年建设青年学习室，为他们提供学习指导和咨询服务，并为由于经济条件困难而不能进入正式学校学习的青年建立国家认可的非正式学校，为其提供就学机会[6]。

2.青年就业

过去的30年，青年失业成为许多工业国家面临的重要社会问题。除了在基础教育和高等教育阶段强调就业导向教育以提高青年就业能力，许多国家还制定积极的就业政策，为失业青年提供教育与训练，直接或间接地增加青年就业能力[7]，防止失业青年被动接受社会救助和社会保障津贴，而忽视对社会的贡献。比较有代表性的国家是瑞典和英国。

瑞典政府在1970年代颁布的《青年保证》计划，不仅保障了失业青年接受职业教育的权利，还规定了市政当局有义务为16-18岁(在全时教育和终身雇佣之外)的青年提供就业指导和实习机会[8]。具体的政策法规有《青年机会计划》(Youth Opportunities Scheme)，它针对16-18岁失业青年，规定由企业主和工会代表安排提供6个月的有偿工作。1984年的《青年团队法令》(Youth Teams Act)进一步规定，市政当局有义务为18-19岁的失业青年提供两年的有偿工作。

英国政府在1998年提出“从福利到工作”的政策方案《青年新政》。针对失业6个月以上的所有18-24岁青年，在全国范围内推行经济补偿措施以帮助青年人就业的强制性方案[9]。该方案首先向失业青年提供密集的个人劝告与支持；随后鼓励失业青年从4个就业选向中参与1个，这4个选向具体包括：补贴就业、全时教育与训练、志愿工作和环境工作。每一个工作选向都包括每天抽出一点时间接受教育或培训，同时还通过就业服务顾问为年轻人提供求职机会和指导。如果失业者拒绝接受任何安排，那么政府将暂时取消对他们的失业补助。除了通过青年新政督促失业青年重新就业外，英国政府还采取措施促进青年自我创业，英国王子基金在1983年启动了《青年创业计划》，其主要内容是动员企业界和社会力量志愿为18-30岁的失业、半失业青年提供一对一的创业咨询以及启动资金、技术和网络支持[10]。

3.青年司法

近年来，青年犯罪成为日益严重的世界性社会问题，犯罪内容涉及暴力罪、抢劫罪、强奸罪等多种类别，对社会和青年的健康发展都造成严重危害。当前部分国家的司法系统对青年犯罪的政策已开始从以惩罚性为特征的强硬政策转向以渐进性和修复性为特征的柔性政策，或者是两者并举，重点优化青年的个体行为和外部环境。比较有代表性的是美国和韩国。

1990年代的美国司法系统从最高法院到州法院都对青年犯罪采取零容忍和严惩的强硬政策[11]。议会通过立法降低刑事审判的年龄限制，授权将更多犯罪青年转入成年人法庭。如果青年参与某些特定的违法行为，那么他们将会被自动的排除在青少年法庭之外，而转入审判成年人的刑事法庭。另外，司法权威从法官向检察官转移，在2012年美国有11个州的司法条例中，检察官被授权可以独立决定哪些青年可以被送入成年法庭审判。立法者还决定不再坚持原有的隐私保护政策，有14个州开始对青年犯罪进行公开审理，有多达21个州立法授权某些特定的青年案件可以公开审理，还有的州立法不再在媒体上对犯罪青年进行匿名处理。

1990年代中期美国的青年暴力犯罪事件达到顶峰，继而出现下降。强硬的司法措施带来日益增加的财政负担，同时越来越多证据表明青年犯罪行为中体现出独特的心理、生理发展特征，因此司法部门开始倡导以青年为中心的柔性惩罚措施。美国最高法院对第八修正案中提出的避免给予青年残酷的和非常的刑罚措施做出明确说明：如果青年没有杀人行为，不可遭受严厉的惩罚措施而拒绝保释。在2005年美国法院裁决采用“体面标准”对18岁以下青年罪犯禁止使用死刑。此外，美国北达科他和密西西比等州要求为青年提供高质量和有效的法律咨询和辩护服务。除了通过国家立法重新评估青年司法政策，地方司法官员也采取政策措施改善本地区犯罪青年的拘留条件和拘留待遇。例如，纽约州长2009制定的《青少年司法转变任务》计划中明确提出，要从以惩罚性为特征的强硬政策转向以渐进性和修复性为特征的柔性政策，建议减少制度化机构的使用，更多采取治疗性的和支持性的服务和设施，比如，社区安置犯罪青年。2010年纽约州长进一步提出，要加强司法系统在青年约束、监管和评估、危机应对和公共健康、附加的法律咨询和直接照顾人员方面的支持。美国的其他州也相继出台类似的社区安置犯罪青年和改善青年拘留条件的司法措施。

韩国柔性的青年司法政策主要体现在对轻微犯罪青年和犯罪青年进行引导保护，而非采取单一的惩罚措施[12]。例如，通过全国的警察机构和青年指导组织设立了青年咨询服务中心，为青年提供线上线下的咨询服务；地方警察机构与青年组织进行合作在小学、初中、高中提供多种形式的预防犯罪的培训和自我反思教育。青年的越轨行为，不仅是个人的问题，还与其外部环境密不可分。韩国政府通过法律制度为青年健康发展营造良好的学校、社区和社会环境[13]。通过制定并实施《教育机构健康法》，消除学校周围的反教育因素以构建健康的教育环境；同时，国家警察厅建立由公民和政府官员组成的混合管理团队，根据《学校健康法则》清除有害社会环境。韩国国家青年委员会还在 2005 年订立青年保护综合控制法则,信息通信部、文化部和旅游局部委合作制定方案阻止有害媒体对青年的危害。此外，政府制定《青年巡查计划》，由青年、学校和教师协作，加强青年参与、青年规划、青年巡查和青年增权，培养青年识别周边有害环境的能力。

4.青年发展

当前，部分国家的青年发展政策出现从问题视角向优势视角转变的趋势，将青年视为可以发展的资源，而不是有问题的群体，强调青年的健康发展不仅依赖于对青年时期问题的解决，更依赖于青年积极的品性和能力。因此，应积极地倡导青年发展政策，通过培养青年发展能力，更好地处理发展危机，获得更大的发展。

纵观1990年代以来联合国倡导的积极青年发展政策计划，主要体现在以下几个原则：(1)政策中关注青年的负面问题和学业成绩的同时，还要关注青年积极的、非学术的发展；(2)关注个体从年幼到成年发展的连续性；(3)关注青年成长的环境因素，并在环境系统中提供服务、支持和机会；(4)政策中要关注青年的声音和行动，从而激发他们参与改变的主体性[14]。近年来，土耳其、智利、巴西、墨西哥等发展中国家政府也采取政策措施促进积极的青年发展、预防风险行为，相应的政策计划主要体现出六个原则：(1)从家庭开始，为家长提供健康照顾和教养支持；(2)尽早的、持久的与学校建立联系；(3)在青年介入中加入生活技能的内容；(4)发展青年生殖健康服务；(5)为青年提供公民参与的机会；(6)为青年提供信息和指导[15]。

1980年代美国开始采取积极的青年发展政策，并注重发展社区为本的青年项目，鼓励青年积极参与社区生活和社区事务。1987年通过的《青年发展法令》(Youth Development Act)，强调为小学和中学生提供机会发展通用能力从而为就业做准备，增强青年自信和自我价值，将青年服务和社区教育相结合，注重在青年服务中培养青年能力、服务社区。该法律没有对青年服务做出强制性规定，但是国家政府鼓励州政府发展地方性政策法规，并发展包括中央政府、地方政府、社会组织、学校、企业、个体在内的社区服务协作网络。美国地方性青年发展政策法规主要包括五类：青年服务和服务学习；青年参与和领导力；青年健康活动；青年社区职业训练；青年支持网络和服务。例如，比利时的《积极青年发展政策(2011-2014)》强调要提供社会文化服务，通过非正规教育方式让青年成为积极、自信的公民，促进技能和增加知识，提供发展空间，推动跨文化交流，扩大青年社会生活参与以及增强自主力[16]。

为了落实青年发展政策，政府还出台了一系列的措施包括：青年法律草案要提交对于青年影响的报告；加强青年发展工作的协调联络；发布青年发展报告检测青年状况。相比于美国和比利时，瑞典的积极青年发展政策还突出了健康福利。如为青年提供预防性的健康措施，可以及早地发现和治疗不同类型的疾病；为20岁以下青年提供免费的综合医疗护理和牙科护理。瑞典青年身体健康状况和青年药物滥用状况明显优于邻近国家，青年死亡率也逐年下降。

二、国外青年法律政策的特点

纵观国外青年法律政策，概括起来它们具有专项性、整全性、发展性、广泛性、时代性和性别平等等特点。

1.专项性

具有专项性、权威性的青年法律政策有助于青年工作开展。青年阶段是完成人生转折的关键时期，在教育、就业、健康、家庭和社会关系等方面都面临诸多转变。如果不能采取富有成效的、及时的方式进行过渡，青年就可能会出现风险行为，从而对个体和社会发展产生危害[17]。因此，应该针对青年群体制定专门的法律政策，以回应青年时期的特定需求和积极发展。本研究发现，多数国家的中央政府会出台青年发展的指导性法律政策，地方政府则会通过具体的政策、法规、计划等落实中央法律政策。中央和地方还会针对青年时期的关键议题，如教育、就业、司法、青年发展等出台专门的法律政策，确定不同层级政府的工作方向和工作内容。此外，部分政府还会通过制定经费支持政策、人力支持政策以及工作协调机制政策来推进青年工作的顺利开展。

2.整全性

部分国家的青年发展政策体现出整全性特征，既关注青年发展的纵向历史过程的连续性，也关注影响青年发展的横向环境系统的互动性，旨在促进整全的青年发展[18]。从纵向时间维度看，注重青年从年幼到成年的发展和过渡，强调对青年发展的及早介入和持续投资。例如，瑞典等国家的青年政策注重就业，并在青少年时期的国民教育中加入就业导向的知识和能力培训，从而为将来就业做准备，促进青年从学校到工作的过渡，这充分考虑到青年职业发展的连续性。从横向空间维度看，促进青年与其家庭、学校、社区、社会等环境系统的互动，强调在青年与环境系统的互动中处理教育、就业、司法等方面的发展危机，促进积极的发展。例如，美国、韩国等国家通过法律政策鼓励学校和司法系统合作，进行司法教育；司法系统与社会系统合作，进行环境监察；学校与企业、社会组织合作，开展就业培训；构建家庭、学校、社会合作的互动教育体系等。

3.发展性

当前国际上的青年法律政策呈现出发展性取向，强调从将青年视为需要保护引导的对象和面临问题的个体，转向将青年视为可以发展的资源和具有能动性的独立个体，构建以青年为中心的青年法律政策体系，促进青年积极地发展。这体现出青年政策从传统被动的、问题式的青年观转向积极的、发展式的青年观，是青年主体性在政策层面的体现。这是许多国家在结合本国和他国经验的基础上，对传统青年法律政策进行深刻反思而做出的重要政策变革。具体体现为：在教育政策上，从以成绩为本转向以能力为本的教育导向；在就业政策上，从传统的失业福利津贴转向积极促进就业；在司法政策上，从惩罚式的强硬政策转向渐进性的、修复性的柔性措施；在青年发展政策上，从问题式和治疗式的介入取向转向预防性的、能力建设的发展取向。

4.广泛性

部分国家的青年法律政策呈现出日益广泛覆盖的特征，不仅将政策聚焦在特定的问题青年群体上，而且尽可能覆盖更加广泛的青年群体及其家庭；不仅将政策聚焦在某些特殊的青年发展议题上，而且覆盖更加全面的青年发展目标。例如，韩国政府扩大政策服务对象, 由过去仅对少数有问题青少年进行指导与保护, 转变成为面对大多数青少年提供支持，同时增加青年工作人员和设施，旨在向更多青年群体提供更高质量的青年活动和青年服务，促进青年全面发展[19]。瑞典在青年教育、就业、健康方面也体现出提供普惠性福利服务的政策导向，覆盖广泛的青年群体，并在提供青年基本生活保障之外设立更多的发展性目标。

5.时代性

部分国家会根据新时期的发展特点和任务重构青年发展的法律政策，回应当代青年发展需求和发展问题，并为青年创造新时期下的发展机遇。例如，韩国政府针对21世纪青年深受物质主义浸染，却面临效率、信息、知识和技术飞速发展所带来深刻影响和挑战，提出本国青年政策的基本方向应集中于价值观、道德意识和反物质主义,保护青年免受有害社会因素如越轨和侵害行为的影响，并推动以培养青年身心健康和建设发展能力为目标的积极发展政策[20]。比如，联合国对于青年发展政策的原则正是基于21世纪下文化多元性、不确定性和复杂性、变化迅速、充满机遇等时代特点而提出的[21]。

6.性别平等

政策层面的性别平等不仅体现在与政策有关的项目活动中，更应该体现在所有的政策规划之中。瑞典政府在青年法律政策方面，将性别平等作为重要的政策策略[22]。越来越多的瑞典女性身居决策职位，尤其是政治决策职位。瑞典政府还致力于提升公众从事性别平等工作的意识，并通过政策手段促进性别平等，比如，制定《机会均等法令》(Equal Opportunities Act)和《机会均等检查专员》等计划(Equal Opportunities Ombudsman)，并安排一位部长官员专门负责相关事务。但是，性别平等在其他国家的青年法律政策中涉及较少。尽管部分国家积极倡导青年参与社会和政治事务，但是鲜有国家关注在青年参与中的性别平等议题。

三、国外青年法律政策的运行机制

多数国家青年发展的法律政策运行经验和教训表明，整全的法律政策运行体系对推进青年法律政策工作至关重要，其运行机制主要包括由权威部门领导下的多部门协作、在地化发展和社区化运作、服务外包和第三方评估。

1．权威部门领导下的多部门协作

世界上多数国家设有专门管理青年事务的政府部门, 以此作为青年政策的实施主体[23]。比如俄罗斯在科技教育部创建了培养青年方面的国家政策部门，制定和执行俄联邦国家青年政策和计划活动[24]。韩国在文化观光部内设立了青少年政策局, 专职统筹施行国家在青年事务和权利与福利领域的各项具体政策、方案和措施[25]。通过在国家层面和地方层面设立独立的青年政策执行部门，以增强政策的权威性，更好地协调人力资源和经费资源，形成政策执行的合力，促进青年政策的顺利实施和青年的健康发展。同时，青年事务工作是一个系统工程，多部门协作成为发展趋势。瑞典的青年法律政策系统是由权威部门主导下的跨部门协作的典型代表[26]。在瑞典，关于青年发展的法律政策由国会制定，政府负责执行，往往涉及若干政府部门和事工部门，比如，青年司法政策就是基于跨部门协作而设立的一系列项目方案，而不仅仅限于司法系统。瑞典青年委员会是负责执行青年事务的官方部门，主要负责收集关于青年生活状况的知识资料，协调各个政府部门的青年事务工作，并积极推进青年政策在地方的实施。

2．在地化发展和社区化运作

多国政府开始将青年法律政策制定和执行的权力下移给地方，鼓励地方政府在国家青年政策引导下因地制宜地发展本地区的青年政策和项目方案，并积极倡导以社区为本的青年发展政策。例如，比利时联邦政府在青年事务上的权力仅限于青年司法保护等方面，地方政府更多承担青年服务的设施建设，社区政府涉及青年和青年政策的权力广泛，主要承担青年政策和青年工作体系的运行[27]。美国是在青年法律政策体系上采取在地化发展和社区化运作的典型代表。近年来，美国的国家青年发展政策强调回归社区，即在社区中促进青年发展；地方政府也纷纷制定相应的政策和方案，构建包含学校、企业、社会服务机构和青年在内的社区青年服务网络平台，通过开展社区教育和社区服务促进青年能力提升和职业发展[28]。美国多个州的司法部门还出台法律政策减少针对犯罪青年的制度化机构转而发展社区为本的司法安置措施和服务，鼓励犯罪青年在社区中接受改造[29]。

3．服务外包和第三方评估

部分国家的青年法律政策体系采用政府管理、社会组织服务、第三方机构评估相配合的运作体制。例如，韩国、俄罗斯、比利时等国都积极发展青年社会组织。如学生团体、青年中心、工会等，政府会根据具体的法规或资助计划为其提供资金支持。这些青年组织通常在省、市镇或社区层面组织青年参与文体娱乐、社会交往、教育培训等服务和活动，促进青年的身心发展。政府会组织或聘请第三方机构对社会组织的服务项目进行监测和评估。随着青年法律政策向整合性和发展性方向转变，成功项目的评判标准不再仅仅取决于是否减少了青年风险行为，而是考量更多能力发展指标的完成。

四、对中国青年法律政策体系建构的启示

上述国家的青年法律政策体系的特点与其复杂的国家政治经济环境紧密相关。当代福利资本主义面临发展危机与风险，针对这些困境，一方面，从1990年代开始发展型福利政策模式在西方福利国家得到迅速发展，该模式颠覆了社会政策是单纯支出的传统观念，强调经济与社会发展的内在整合，重视社会福利的生产主义特色，并致力于推进福利主体的能力发展[30]。基于此，西方国家青年法律政策强调在推进青年福利的适度普惠、机会均等的基础上促进青年人口参与发展过程，增进对青年人口的人力资本投资，以及关注就业能力的发展。另一方面，为解决发展危机，西方福利国家普遍采取压缩福利开支发展“积极福利”的办法，启动多元化的社会投资行动策略[31]。较为典型的是1980年代兴起的福利多元主义理论，该理论建立在对福利国家批判的基础之上，强调社会福利来源的多主体性，主张国家、市场、社区、非政府组织和家庭是福利资源的重要来源，尤其强调社区福利的重要性[32]。基于此，西方国家青年法律政策体系开始逐步采取由权威部门领导下的多部门协作、在地化发展和社区化运作、服务外包和第三方评估的运行机制。

西方国家的青年法律政策经验对我国社会转型时期青年法律政策体系的构建带来重要启示。从法律政策内容上来说，要建设以青年为主体的专项法律政策，从强调问题取向和救助导向的青年福利政策体系，转向积极发展的政策视角和实践活动，将青年视为可以发展的资源和具有能动性的独立个体，重点对青年的发展能力进行建设。同时，促进青年法律政策对于青年群体和青年发展议题的广泛覆盖，并根据我国青年的年龄、性别、地域、职业、婚恋、经济状况等进行分类识别，回应当代青年发展需求和发展问题，为青年创造新时期下的发展机遇。从法律政策运行机制上来说，在青年事务工作上要建设政府主导下多部门协作的运行机制。在我国，中央和地方都没有专设青年事务的政府部门，主要由中央和地方共青团组织协助管理和开展政府的青年事务。然而，群团组织在制定政策、调动资金、整合资源、管理社会组织等方面缺乏相应的权力与能力，严重影响了青年事务的实施[33]。同时，要注重地方化和以社区为本的青年法律政策的发展和实践，并依托社区组织和服务机构为青年法律政策落实提供社会平台。结合当前我国区域协同发展和社区建设的政策环境，将青年发展与区域发展、社区建设相结合，既关注的青年的能力和发展，也重视青年对社区和社会的贡献。

我国现行的青年法律政策是在长期实践中形成的，在确立青年地位、发挥青年作用、促进青年成长方面发挥了重要的保障作用；同时，新时期下我国的青年管理和服务工作面临诸多方面的转型。对于国外青年法律政策的经验借鉴不能盲目进行，要在充分认识我国青年群体特征和青年工作现状的基础上，吸取国外的优秀经验，因地制宜，探索新时代背景下适合我国国情的青年法律政策体系，促进青年的平衡和充分发展。

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