基层公安机关社会矛盾纠纷化解工作的实践与思考——以舟山市定海区为例

（舟山市公安局定海区分局，浙江 舟山 316000）

1963年，浙江省诸暨县（现诸暨市）枫桥区创造了以“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”为主要内容的“枫桥经验”，得到毛泽东同志的肯定。“枫桥经验”是当时党的群众工作方法的重要创新，对于密切党同人民群众的联系，巩固党执政的群众基础，促进社会的和谐稳定，发挥了重要作用。2003年，习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示，极大地推动了“枫桥经验”在新的历史时期的健康发展，并不断焕发出蓬勃生机和旺盛活力。党的十九大深刻指出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“枫桥经验”的核心是矛盾纠纷化解工作，进入新时代，必须深入把握社会矛盾纠纷新特征，找准化解工作新出路。

一、当前社会矛盾纠纷的特点

把握和认清当前社会矛盾特点，是做好化解工作的前提所在。笔者结合日常警务工作实际，对近年来的社会矛盾纠纷进行梳理分析，认为主要呈现以下特点。

（一）主体复杂化。当前，矛盾纠纷已不仅仅发生在公民个人之间，还发生在个人与单位、个人与政府、单位与单位等多方之间。矛盾纠纷的主体包括拆迁户、下岗工人、残疾人员等各类社会群体。而在经济活动中产生的一个又一个利益群体，随时可能因为共同经济利益而发生主动联系，继而形成庞大群体。比如互联网金融领域出现的P2P平台“暴雷”事件，造成投资人重大损失，引发全国各地投资人集体维权事件。

（二）类型多样化。可以说人与人之间，有接触就会有摩擦，有摩擦就会有纠纷。尤其是当前社会，经济快速发展，人流、物流、资金流加速流动，相互碰撞，更是加剧了矛盾纠纷的发生。目前，我国发展已进入经济结构调整、动力转换、增速提档的关键阶段，难免衍生一些风险隐患，导致社会矛盾纠纷处于高发时期，矛盾纠纷的类型也由过去的以家庭矛盾和邻里矛盾为主，转向社会各领域，特别是征地拆迁、企业改制、环境污染、特殊群体等引发的矛盾纠纷不断增多，且几种类型的矛盾纠纷交织在一起，影响经济社会的协调发展和社会稳定，对现有社会矛盾纠纷解决机制提出了新的挑战。

（三）行为激烈化。很多矛盾纠纷引发打架、斗殴、损毁财物等治安、刑事案件，甚至发生恶性暴力案件。以2018年第2季度为例，据公安部统计数据，全国多地接连发生一案杀死3人以上的严重暴力犯罪案件23起，造成75人死亡、17人受伤，发案数、死亡人数、受伤人数与2017年同期相比分别上升21%、19%、143%，发案原因近八成属于家庭、婚恋、邻里等矛盾纠纷激化。对于一些因利益诉求引发的矛盾纠纷，一些当事人不惜采取违反国家法律法规的非法手段，如封门堵路、越级上访、冲击党政机关，甚至采取集体请愿或个人极端言行相威胁的手段，引发群体性的治安、刑事案件，造成极坏社会影响。

（四）化解疑难化。普通简单矛盾纠纷在显现之初，经及时介入处置，大多能快速妥善处置，当事人也能理性对待，该类矛盾纠纷处置难度低、持续时间短，社会负面影响较小。但一些重大复杂疑难矛盾纠纷，一旦未被消灭在萌芽状态，往往会导致程度升级并长期无法解决，该类问题系当前重点关注和需介入处置的矛盾纠纷。矛盾纠纷如处理不当，往往会引发当事人对处理机关的投诉，甚至引发群体性事件，给处理机关带来巨大压力。同时，在矛盾纠纷调处过程中，当事人斤斤计较、漫天要价、寸步不让、纠缠不清等现象较多，给调处化解工作带来了一定难度。另外，一些矛盾纠纷好不容易得以化解，但常常因为当事人事后反悔、履行不当等因素，出现反复甚至发生次生矛盾。

二、当前社会矛盾纠纷化解工作存在的问题

面对当前社会矛盾纠纷呈现的新特点，我们的应对能力还不够强，暴露出诸多问题，制约了我们有效开展矛盾纠纷化解工作。这里主要谈三个问题。

（一）基础排查质效不佳。矛盾纠纷排查摸底工作针对性不强，重点不突出，方向不明确，造成投入的人力、物力、财力与取得的成效不对称。工作手段单一，工作“触角”的延伸与前移问题难以解决，往往获取的表面性矛盾纠纷多，深层次矛盾纠纷少，应该排出的没有排出、应该掌握的没有掌握，造成底数不清、情况不明。工作层次性不强，对矛盾纠纷中多少可能引发群体性事件、多少将可能发展成为不安定因素，没有细致区分。在实际工作中，不同程度地存在“有排查无调处”或“重排查轻调处”的不良倾向，对社会矛盾纠纷的基本情况和发展趋势缺乏知根知底的掌握，特别是对重大矛盾纠纷的涉事人员、发展动向掌控不及时，具体工作措施不到位，对重点社会矛盾纠纷跟进策略简单，处置办法不多，导致矛盾纠纷化解工作效果欠佳。

（二）情报信息工作不强。收集的情报信息大多属社情、民情类信息，涉及行业阵地、网络领域、特殊利益群体等类型的情报信息较少，情报信息类型比较单一，重信息轻情报现象明显。情报信息质量较低，停留在表面，对大量分散的日常动态性信息缺乏有效整合和深入挖掘，不能从中发现一些苗头性、预警性的情报信息，有对策、有深度的情报不多。情报信息研判意识不强，应用水平不高，虽然对矛盾纠纷进行了比对排摸和分析，但没有将研判结果有效流转和运用，对需要重点关注的矛盾纠纷也没有及时进行预警通报，提出对策和建议。对排查出来的有价值情报信息，关注程度不够，没有主动将之转化为线索，拓展为证据，形成增效信息，造成资源浪费和流失。

（三）化解调处体系不全。在职能部门层面，公安、法院、司法、信访、维稳等多个部门都具有调解的职能与义务，但实际工作中各自为政或顾及自身的多，协同配合或有效配合的少。相关职能部门协作配合不够紧密、流转信息不够及时、情报共享不够深层次，导致没有形成整体工作合力。在基层组织层面，社会基层组织作用弱化，其社会威信和实际控制力，包括对社会矛盾纠纷的化解能力水平呈下降趋势。尤其是在农村，乡村基层组织对农民的行政管理弱化明显，难以利用其自身的号召力、凝聚力和说服教育作用广泛有效地开展矛盾纠纷化解处置工作。加之一些基层领导对群众关注的热点、难点问题知之甚少或是知之但不管不问，致使本该在本地区解决的问题难以解决或无法解决，催化矛盾升级。

三、基层公安机关社会矛盾纠纷化解工作的实践

公安机关是矛盾纠纷化解工作的主力军，在具体化解工作上作出了巨大努力和有益探索。笔者根据基层公安机关的实际，将社会矛盾纠纷分为三类：护航发展类、信访维稳类、日常执法类。下面结合舟山市公安局定海区分局有关工作实践，对这三类基本情况以及有关做法进行简要论述。

（一）护航发展类。

1.基本情况。护航地方经济社会发展是公安机关的一项主要工作，更是公安工作获得党委政府信赖感满意度、群众安全感满意度的关键因素。随着舟山群岛新区建设的发展，系列国家战略项目的落地，城乡环境综合整治、城中村改造等一批涉及群众利益的重点工作的推进，一些隐性社会矛盾逐步暴露，稳定形势日趋复杂。

2.主要做法。定海区公安分局历来十分重视该项工作，始终坚持“预防在先、主动参与、积极化解”工作理念，开展每月不安定因素排查汇总、重大矛盾纠纷滚动排查、重点人员分类管控以及“工程项目警务定制”等工作，全面排查涉及工程建设领域的各类矛盾纠纷和不安定因素，规范信息搜集上报、分析研判和应用工作机制，着力提高预测预警预防能力。以“工程项目警务定制”工作专班为核心，打造党委政府统一领导、相关职能部门综合联动、社会各方力量共同参与的矛盾纠纷调处体系，积极化解，疏导因拆迁、赔偿等问题引发的各类不安定因素，结合政策、法律、法规开展思想教育转化工作。在开发重点区域、治安热点区域、重点企业、重点单位建立不同层面的警务站、警务室和警务联络室，充分发挥警务前移的优势，第一时间发现和化解各类矛盾纠纷。同时，利用“群众工作中心”“人民调解”以及各级司法综治渠道和平台，积极做好矛盾纠纷的综合调处工作。

（二）信访维稳类。

1.基本情况。随着我国经济的快速发展，各种社会矛盾也逐渐显现，信访作为具有中国特色的反映诉求方式，“非访”现象也日趋严重。在众多信访者当中，有部分信访者借上访之名违法上访、非法诉求，甚至采取性质恶劣的“非访”行为。“非访”问题是社会转型时期人民内部矛盾变化的一种新动向和突出表现形式，它不但破坏正常的社会生产生活秩序，也严重损害党和政府的形象，并危及人民群众生命财产安全和社会公共利益。

2.主要做法。定海区公安分局在处理此类事件时，主要根据自身职能，加大排查管控力度，密切关注涉嫌“非访”人员的动向，坚决防止发生过激上访、越级上访、聚众上访等“非访”行为，并加强网上舆情监控，落实有害信息封堵、删除和网上侦控等工作。强化主要海陆交通站点警务室和检查站运行，协同交通部门督促企业落实主体责任，推行实名制购票、验票；在特殊时期，联合政府信访部门、属地责任单位开展联勤机制，落实现场应急处置和重点对象稳控工作。严格按照《刑法》《治安管理处罚法》《信访条例》等相关法律法规，以事实为依据、以法律为准绳，坚持惩罚与教育相结合的原则，依法妥善处理群访等“非访”常见违法行为。定海公安分局积极而强有力的工作举措，为定海区被评为全省“零非访”县区作出了积极贡献。

（三）日常执法类。

1.基本情况：从定海区公安分局接处警情况看，近几年年均受理日常纠纷警约为一万起，约占全部警情的三分之一。纠纷诱发因素多样，如交通事故纠纷、债务纠纷、消费纠纷、劳资纠纷、邻里纠纷、家庭纠纷等涉及群众吃、穿、住、行、消、乐等各个领域。处理这些现实发生的矛盾纠纷成为公安机关的日常主要工作。多数纠纷在民警接处警过程中予以现场调解，无法调解的部分，公安机关根据人身伤害或财产损失程度，受理为治安案件或刑事案件，主要涉及殴打他人、故意损毁财物、寻衅滋事等案件类型。

2.主要做法。因纠纷类案事件存在现场情况复杂、证人证据缺失、双方当事人对抗性强等特点，导致办案周期长、行为细节难以落实、容易引发信访投诉等问题，公安机关不可能全部通过侦查办案程序来处理，在实际工作中多通过调解工作来解决。2009年以来，定海区公安分局联合区司法局在全市率先开展以人民调解为基础，人民调解与司法调解、行政调解相互衔接的“三调联动”工作机制，大量的日常接处警受理的普通民事纠纷、符合调解条件的一般治安、刑事案件涉及的民事部分，通过引流到“三调联动”平台得以有效化解，节约了有限警力和精力，保证了公安的打击和防范主业，得到了人民群众的一致好评。2013年1月，舟山市综治办、市中级人民法院、市公安局、市司法局联合下发《关于在基层所队建立和推行“三调联动”工作机制的指导意见》，该项工作在全市推广。近年来，定海公安分局着力提升推广新时代“枫桥经验”，创新“三调联动”工作机制，目前，已在全区各派出所、交警大队（中队）办事功能区内设置人民调解室，依托该项机制，年均调解各类矛盾纠纷3000余起，调解成功率高达98.5%；调解协议司法确认53起，调解成功率98.5%，履行率100%。

四、加强社会矛盾纠纷化解工作的思考

基于当前社会矛盾纠纷的特点、化解工作存在的问题以及基层公安机关的初步实践，做好新时代社会矛盾纠纷化解工作，必须要在党委政府的统一领导下，走多元化解道路，打造社会矛盾共调共处新局面。

（一）抓好矛盾纠纷预防发生工作。

1.强化情报运作。公安、信访、维稳等主管部门要对掌握的情报信息进行认真筛选分析，提出处理意见和建议，根据矛盾纠纷的类型、特点和规模，制定和完善处置预案。充分发挥基层组织的作用，壮大物建信息员队伍，通过构建“网格化”信息收集队伍来弥补基层个体力量走访获取情报工作存在的盲区和不足，提高信息收集能力。

2.坚持依法行政。各级党委政府及相关职能部门应依法行政，防止职能越位、错位、缺位、不到位现象，防止不作为、乱作为、慢作为，要切实维护群众合法利益，解决合法诉求。政法机关要公正执法，严格执法，对少数胡搅蛮缠、企图实现非法目的人要依法处置，坚决制止打击过度闹访滋事违法犯罪行为。

3.畅通诉求渠道。多层面、多途径、多形式地畅通群众利益诉求、社情民意的表达渠道，积极为群众搭起诉求表达、社会监督和对话协商的平台，及时帮助解决群众困难。尤其要畅通信访渠道，真正发挥“第一关口”了解社情民意、教育疏导群众的作用。同时，要加强宣传引导，增强群众的权益意识、法治意识和大局意识。

4.关注民生民意。各级党政领导应树立科学发展观和正确的政绩观，牢固确立“发展是政绩，稳定也是政绩”的意识，对制定出台的政策措施要认真调研论证，广泛听取意见，充分考虑群众的切身利益和承受能力，最大限度地减少不和谐因素，提高社会和谐度，努力从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。

（二）健全矛盾纠纷综合化解机制。

1.强化风险评估环节。积极拓展社会稳定风险评估范围，对关系群众切身利益且涉及面广、容易引发不稳定问题的重大决策事项，要把社会稳定风险评估作为前置程序，切实做到应评尽评，减少因决策不当引发的社会矛盾。设定评估标准，界定评估范围，组建专业队伍，针对具体矛盾纠纷事项，围绕政治、社会、经济、公共、舆论五大安全因素，按照可化解、可稳控、可能激化三个层面，制定实施意见、工作预案、评估报告等。

2.强化分类归口调处。健全社会矛盾受理、调查取证、调解、考核评价等环节的工作制度，明确各个矛盾调解组织在社会矛盾化解中的职责和工作运行程序。根据事态大小、性质、轻重程度、化解难易等具体情况，按照属地管理和“谁主管、谁负责”的原则，实行“一个问题、一名领导、一套班子、一个方案、一包到底”的调处化解机制，综合运用经济、行政、法律和教育、协商等手段，确保调处化解工作落实到位。

3.强化基层组织作用。充分借鉴“枫桥经验”，发挥基层党组织作用，努力使基层党组织成为服务群众、凝聚人心、化解矛盾、促进和谐的坚强战斗堡垒。充分发挥好村（居）委会组织体系在办理村（居）公共服务和公共事务、调处民间矛盾纠纷等方面的重要作用。吸引、培育更多的社会组织参与矛盾调解，发展壮大社会服务管理、预防化解矛盾纠纷的基础力量。

（三）完善矛盾纠纷多调联动模式。在党委政府统一领导下，明确对接衔接的形式和内容，实现矛盾纠纷的归类分流和多渠道、多元化化解。继续深化人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，根据不同事由、不同对象、不同地域，探索多元化调解机制，为矛盾纠纷化解工作提供更多解决路径。探索“一体合成”模式，如成立交通事故纠纷人民调解委员会，整合交警、司法、保险、律师等部门资源和力量，设置事故处理室、法律援助室、人民调解室、保险理赔室、巡回法庭、勘验定损室等职能科室，建立集“事故处理、勘验定损、保险理赔、人民调解、司法援助、法律诉讼”为一体的一站式交通事故纠纷处理调解模式。探索“个人品牌”模式，充分挖掘金牌调解员个人能力，建立个人工作室，提炼个人工作法，完善调解、审核、考核、激励、培训等相应工作制度，探索个人品牌调解工作室模式。探索“贴近前移”模式，以“贴近人心”为理念，突出“温馨、正规、可靠”的形象打造，对派出所调解室进行升级改造，开展谈话室、疏导室、调解室等功能区建设，细化调解流程，完善工作机制，强化规范运作，为调解工作提供良好环境。加大“司法确认”力度，将矛盾纠纷调解工作与民事诉讼程序相衔接，赋予非诉调解协议强制执行力，完善诉讼调解与人民调解对接机制。同时，进一步完善法院、检察院、信访、纪检监察、仲裁以及其他职能部门和各级政府之间的对接衔接机制，实现情报信息互通互享，矛盾纠纷共调共处。

（四）完善矛盾纠纷化解工作保障。

1.突出“大调解”体系建设。加强和改进党委政府对社会矛盾纠纷多元化解工作的领导，建立健全县（市、区）、乡（镇、街道）、村（社区）、网格等各级矛盾纠纷“大调解”组织体系。将社会矛盾化解纳入综合考评范畴，实行各级领导干部协调解决重大矛盾纠纷责任制，明确目标任务，严格奖惩措施，确保社会矛盾化解工作的长效性和实效性。有效整合各职能部门和社会组织各类调解模块，打通各自壁垒，加强对接协作，统筹情报信息、调解场所、调解队伍、专项资金、培训考核等资源，完善协助调解、联合调处、联席会议等机制，保证各种矛盾纠纷化解方式的顺畅通达、有力有效。

2.强化“大保障”举措落地。加强基层调解员队伍建设，选聘具有基本法律知识、为人公道正派、工作责任心强、热心人民调解工作、身体健康的社会力量担任，优先选聘具有综治、乡镇（街道）、社区、政法等工作经历的人员。积极引入律师、“老娘舅”等社会力量参与调解，为调解工作提供更多专业力量支撑。通过以老带新、名师带徒、现场跟班等形式，积极开展岗位练兵、司法行政理论学习、实践调研等活动，逐步提高调解员政治业务素质、调解工作技能和综合服务水平。充分激发调解员积极性和主动性，提高政治待遇和生活待遇，实行“以奖代补，多调多补”制度，按照调解数量、质量以及难易程度等情况，开展绩效考核，落实个案专项补贴，并开展优秀专职调解员评选。