新时代党和国家机构改革的民生导向

■ 韩喜平 赵晓涛

(吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012)

党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是党治国理政的重要保障。深化党和国家机构改革是党的十九届三中全会的最重要内容，全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)和《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》)；十三届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。无论是改革背景，还是改革目标、改革思路、改革路径，都体现了鲜明的人民立场和民生导向。

一、党和国家机构改革满足人民美好生活需要的导向

中国共产党以“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”为初心和使命。习近平总书记指出：“这个初心和使命是激励中国共产党人不断前进的根本动力。全党同志一定要永远与人民同呼吸、共命运、心连心，永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，以永不懈怠的精神状态和一往无前的奋斗姿态，继续朝着实现中华民族伟大复兴的宏伟目标奋勇前进。”[1]

保障人民在党和国家事务中的主体地位，不断改善人民生活水平，始终是中国共产党治国理政的核心逻辑。从国家体制层面来说，我国实行人民民主专政的社会主义制度，社会主义民主要求用制度体系保障人民当家作主。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入贯彻以人民为中心的发展思想，实施了一大批惠民举措，人民获得感显著增强，生活不断改善。其中，基本民生领域取得了重大进展，脱贫攻坚战取得决定性进展，中西部和农村教育得到明显加强，就业状况持续改善，城乡居民收入增速超过经济增速，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人民健康和医疗卫生水平大幅提高，保障性住房建设稳步推进。党的十九大做出了中国特色社会主义进入新时代的重大判断，并对新时代坚持以人民为中心、坚持在发展中改善民生做出了一系列重大战略部署，是新时代满足人民群众美好生活需要的政治宣言和理论指南。

进入新时代，我国社会主要矛盾转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[2]。矛盾的转化表明，我们将面临决胜全面建成小康社会的任务，面临开启现代化强国建设新征程，意味着人民对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长。同时，虽然我国社会生产力水平在总体上显著提高，社会生产能力在很多方面已经进入世界前列，但是，伴随而来的更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。发展不平衡不充分具体表现为发展质量和效益还不高，民生领域还有不少短板，社会文明水平尚需提高，国家治理体系和治理能力有待加强，意识形态领域斗争依然复杂等[3]，这些问题必须着力进行解决。我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。着力推动改革，解决好发展不平衡不充分的问题，推动更高质量的发展，满足人民群众更高的生产生活的要求，成为今后发展的重点。鉴于此，党的十九大明确了习近平新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵，进一步明确了新时代的任务和使命，提出了“十四条基本方略”及详尽的战略安排，为新时代坚持以人民为中心、满足人民美好生活需要提供了理论指南。

党和国家机构改革是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。提高党的执政能力和领导水平，广泛调动各方面的积极性、主动性、创造性，有效治理国家和社会，推动党和国家事业发展，必须适应新时代中国特色社会主义发展要求，深化党和国家机构改革。面对新时代、新任务提出的新要求，党和国家机构设置和职能配置必须贯彻新发展理念，同统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局完全适应。但是在具体领域，在最能反映政府服务能力和水平的民生领域还存在很多短板，比如在解决群众就业、教育、医疗、居住、养老等问题方面定位不准、效率不高、权责不清等。在党的机构设置方面还存在不健全的问题，不能保证全面从严治党的有效落实。在党政机构关系方面，一方面存在交叉重叠的问题，另一方面存在脱节的问题，尤其是关涉民生的机构设置不够科学，无法完全实现领导型、发展型、服务型党组织和服务型政府的建设目标。在中央和地方关系处理方面，存在上下机构职能重合、权责不清的问题，尤其是基层直接联系和服务群众的机构设置和权力配置有待完善，组织群众、动员群众、服务群众的能力不高。在机构作用的发挥方面，一些领域权力运行制约和监督机制不够完善，腐败现象仍然存在。这些问题必须抓紧解决。

由此可见，新时代机构改革是时代和人民的要求，深化机构改革、科学设置党和国家机构、合理配置机构职能、统筹使用编制、完善体制机制，可以更好地发挥市场和政府在资源配置中的作用，进一步理顺政府、市场、社会等各主体之间的关系，从机构设置上充分发挥党领导一切工作的体制优势，推进党和国家机构设置的现代化，从而适应经济社会的发展变化和人民群众的需求。党的十九大对新时代深化行政体制改革提出了战略要求，即“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”；同时，对发挥人大及其常委会在履行立法工作、联系群众等方面的职能提出了要求，即“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”[4]。党的十九大确立的一系列新的部署，为党和国家机构改革提供了战略指引。可见，新时代政治改革的基本思路就是通过积极稳妥地推进政治体制改革，构建系统完备、科学规范、运行高效的机构职能体系，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，更好地满足其对美好生活新的多样化需求。正如《决定》所指出的那样：“深化党和国家机构改革，既要立足于实现第一个百年奋斗目标，针对突出矛盾，抓重点、补短板、强弱项、防风险，从党和国家机构职能上为决胜全面建成小康社会提供保障；又要着眼于实现第二个百年奋斗目标，注重解决事关长远的体制机制问题，打基础、立支柱、定架构，为形成更加完善的中国特色社会主义制度创造有利条件。”[5]

二、党和国家机构改革民生导向的具体体现

《决定》把坚持以人民为中心确立为深化党和国家机构改革的原则,鲜明地指出了党和国家机构改革的民生导向。贯彻以人民为中心的基本原则就是要坚持以人民为中心的思想指导推进党和国家机构改革，把以人民为中心的思想贯穿于党和国家机构改革的全过程，体现在党和国家机构改革的各方面，并用以衡量党和国家机构改革的社会效果。

人民性是党和国家机构的重要属性。党和国家机构的人民属性决定了必须把以人民为中心确立为深化党和国家机构改革的一条重要原则。习近平总书记指出：“我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民。”[6]人民是国家的主人，党的宗旨是全心全意为人民服务。一切为了人民，一切依靠人民是党治国理政大逻辑在实践层面的展开。党的十八大以来，习近平总书记特别重视人民利益的维护，特别重视人民民生福祉的增进，强调依靠人民创造历史伟业，提出以人民为中心的发展思想，把以人民为中心的执政理念贯彻到治国理政的各领域、全过程。在党的十九大报告中，“人民”一词出现了二百多次，在十三届全国人大一次会议上的讲话中，习近平总书记84次提到人民。“人民”作为高频词汇出现在习近平总书记的系列重要讲话中，反映了以习近平同志为核心的党中央对人民、对民生的高度重视。新时代深化党和国家机构的改革，就是要改进和优化党和国家机构为人民服务的职能，就是要使改革后的党和国家机构更好地反映人民的意愿、意志和需求，从而使党和国家机构的人民属性更加彻底、更加纯粹、更加立体、更加鲜明。

保障和改善民生是党和国家机构人民属性在实践维度的集中体现。党和国家机构的人民性不是一个抽象的概念，而是有具体的实践指向和实现载体，与人民群众的切身利益息息相关。因此，深化党和国家机构改革要把目标定位到民生能力建设上来，把落脚点落实到民生保障和改善上来。习近平总书记指出：“深化党和国家机构改革的目的是更好推进党和国家事业发展，更好满足人民日益增长的美好生活需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步、人民共同富裕。”[7]这一重大论断指出了深化党和国家机构改革的民生目标，是对深化党和国家机构改革的民生导向的进一步明确。理论和实践表明，民生的保障、改善与党和国家机构的设置、职能布局呈显著的正相关关系。党和国家机构设置科学、布局合理，职能高效、有力，民生建设就有可靠的支撑和保障，人民群众的民生需求就能得到充分满足。新时代深化党和国家机构改革，就是要适应人民群众日益增长的美好生活需要，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断增进人民群众的民生福祉，把改革发展的成果更多更公平地惠及全体人民，“让全体中国人民和中华儿女在实现中华民族伟大复兴的历史进程中共享幸福和荣光”[8]。

新时代人民日益增长的美好生活需要的民生诉求迫切需要深化党和国家机构改革。新时代我国社会主要矛盾的转化对党和国家机构提出了新要求。当前，党和国家机构的设置和布局与满足人民群众的民生诉求尚存在距离，与提高民生建设水平尚存在较大改进空间，特别是有些机构在推动民生保障和改善上存在严重的不适应问题。党中央已经在全面深化改革的进程中意识到这些问题，但或者“由于方方面面因素难以下决断”，或者“受改革范围限制还没有涉及”[9]，民生领域的机构改革略显迟缓和滞后。本轮机构改革之所以民生色彩相对鲜明、主题相对突出，一方面与党的十八大以来民生领域机构问题的累积直接相关；另一方面也体现了中央从顶层设计的维度统筹推进民生领域机构改革的系统性、整体性思路。《决定》和《方案》对民生领域机构改革做出了明确部署和安排，制定了路线图和任务表，绘制了民生机构的改革图谱。

第一，在教育方面，加强党对教育工作的集中统一领导，建立健全党对教育工作的领导体制机制。组建“中央教育工作领导小组”，作为党中央决策议事协调机构，负责教育发展战略、中长期规划、重大政策和体制改革的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进，全面贯彻党的教育方针。为进一步发挥人民政协在推进教育建设和发展中的作用，改进和优化政协教育专门界别作用的发挥，《方案》将全国政协教科文卫体委员会更名为全国政协教科卫体委员会，进一步强化教育、科技、卫生、体育的联系性和整体性，进一步凸显大教育系统的指向性和功能性，有利于把力量集中到教育方针政策的执行和法律法规建设上来。中央关于教育领域机构改革的部署和安排充分反映了新时代教育发展的基本趋势，有利于从宏观视角统筹党对教育事业的领导，对于进一步深化教育改革、加快教育现代化、办好人民满意的教育等具有深远的历史影响。

第二，在医疗保障方面，坚持问题导向，把改革的着力点聚焦到“病有所医”上，立足于医疗、医保、医药的整体性视角，进一步理顺医疗机构关系，构建以医疗机构职能有效发挥为目标的国家机构。把原分属于人力资源和社会保障部、国家卫生和计划生育委员会、国家发展和改革委员会与民政部的相关职责统筹整合，化零为整，组建国家医疗保障局，统一负责医疗保障事业，从而在根本上解决互相推诿、扯皮的问题，为从源头上破解看病难、看病贵的难题奠定基础。《方案》关于医疗机构改革的设计不是简单的机构整合，而是立足于医疗事业发展的整体性、系统性的视角做出的全局性安排，为推进医疗、医保、医药“三医联动”等提供了有效的组织保障。需要指出的是，医疗机构改革只是序曲，只是改革迈出的第一步，紧跟其后的是全面深入推进的医药卫生体制机制改革。

第三，在卫生健康方面，习近平总书记指出：“没有全民健康，就没有全面小康。”[10]发展卫生健康事业事关人民群众的幸福生活。《方案》按照新时代大卫生、大健康的理念和健康中国战略的部署，把过去坚持以治病为中心的机构设置思路转变到以人民健康为中心上来，鲜明突出健康这一时代主题。具体做法是将原分属国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室、工业和信息化部、国家安全生产监督管理总局的相关职责进行整合，组建国家卫生健康委员会，统筹负责全国卫生健康事业。从发展的角度看，深化卫生健康机构改革符合国家“提高人民的健康水平、实现人人得享健康”[11]的发展目标，顺应了新时代人民群众对健康的期待，满足了人民群众日益增长的健康诉求，有利于更好地为人民群众提供全方位、全生命周期的卫生与健康服务。

第四，在生态环境方面，习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”[12]“环境治理是一个系统工程,必须作为重大民生实事紧紧抓在手上。”[13]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态环境建设纳入“五位一体”总体布局统筹推进，生态环境建设发生了历史性变革，取得了历史性成就。党的十九届三中全会再次聚焦生态环境机构改革，凸显了生态环境建设的重要性和紧迫性。当前，生态环境建设已经到了深入治理阶段，实行最严格的生态环境保护制度必须落实到实践上。这就要求从机构设置着手按照美丽中国的战略部署和保护环境基本国策的要求进行系统性的变革，统筹推进生态环境机构科学、高效设置。具体做法是将原分属环境保护部、国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局、国务院南水北调工程建设委员会办公室的职责进行整合，组建生态环境部。这就从根本上解决了多源头管理、治理效果式微的治理难题，从而给子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境，给新时代提供更多优质生态产品，满足人民日益增长的优美生态环境的需要。

第五，在安全方面，习近平总书记指出：“平安是老百姓解决温饱后的第一需求，是极重要的民生，也是最基本的发展环境。”[14]新时代复杂的形势和环境给民生安全建设带来严峻挑战，深化安全机构改革成为破解安全难题的必然选择。由于安全涉及的领域和范围广泛，《方案》根据安全的种类进行了机构设置。比如，为防范和化解重大安全风险，提高应急管理能力和水平，成立了应急管理部；为保障基本民生安全，整合组建了市场监管综合执法队伍、生态环境保护综合执法队伍、文化市场综合执法队伍、交通运输综合执法队伍、农业综合执法队伍等；组建全国人大社会建设委员会，重点研究安全生产等方面的有关议案、法律草案以及开展调查研究和执法检查等。综合来看，安全领域机构改革呈现出显著的重构性特征，这些机构的改革和设置对新时代切实保障生产安全、维护公共安全、增强防灾减灾救灾能力，确保人民生命财产安全和社会稳定等具有不可替代的作用。

三、党和国家机构改革增进民生福祉的实施要求

方向已经明确，目标已经确定，但改革能否顺利推行，改革后的机构能否实现既定目标，能否取得预期效果，不仅在于方案本身设计是否科学，而且受制于思想认识是否统一、机制设计是否科学、主体推动是否协同等多种因素。习近平总书记指出：“这次深化机构改革是一场系统性、整体性、重构性的变革，力度规模之大、涉及范围之广、触及利益之深前所未有，既有当下‘改’的举措，又有长久‘立’的设计，是一个比较全面、比较彻底、比较可行的改革顶层设计。”[15]这就要求我们必须从大局出发，从为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心出发，以推动共同富裕、建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴为目标，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把思想和行动统一到党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署上来，全面落实深化党和国家机构改革方案提出的重大举措。在机构改革实施工作中，充分认识到机构改革是一项开创性的伟大事业，坚定“四个自信”，精心组织、周密部署；抓紧建立工作机制，制定配套措施，排出时间表，逐项抓好落实，确保党和国家机构改革的正确方向和实施成效。

1.加强党对深化党和国家机构改革工作的领导

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势，这是在长期的革命、建设、改革实践过程中得出的基本经验。正是在中国共产党领导下，中国才取得一个又一个革命胜利和发展成就。党和国家机构改革是一项系统化的工程，是一个全方位的、革命性的改革，无数的改革的实践证明，一项改革能否成功，取决于改革主体能否共同努力。一项改革如果触动的利益较多，则容易遇到阻力或者困难重重。党和国家机构改革目标是为了提高效率、推动发展，进一步满足人民对美好生活的需求，但改革的过程伴随着利益调整，特别是对于我们这样一个大国，各地情况不同，人们的认识也未必一致，这就需要充分发挥我们的制度优势，统一思想认识。只有加强党的领导，自觉维护以习近平同志为核心的党中央的集中统一领导，才能保证机构改革的顺利推进。加强党对机构改革的统一领导，一要把握好改革、发展和稳定的关系，做好顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，加强各方面机构改革的配合，确保完成深化党和国家机构改革的各项任务，构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，使各项改革相互促进、相得益彰，形成总体效应。二要提升全国各地区各部门党组织树立和践行“四个意识”的自觉性，各级党委和政府要履行主体责任，坚决落实党中央确定的深化党和国家机构改革的任务，强化责任担当，履行对深化党和国家机构改革的领导责任，研究解决党和国家机构改革过程中出现的新情况新问题，加强思想政治工作，正确引导社会舆论，营造良好的社会环境，确保各项工作平稳有序进行，把具体工作做细做实。三要加强对涉及改革调整的机构或部门人员的思想工作，坚持围绕中心、服从大局，充分认识改革的必要性和重要性，理解改革事关民生、事关发展、事关民族复兴的重大意义，坚决反对以各种理由特别是站在个人利益的角度影响改革，甚至变相拖延改革。改革不仅要顺利推进，更要保障预期目标的实现，要认识到改革后的机构是为了更好地落实以人民为中心的发展思想，所以要把深化党和国家机构改革同简政放权、放管结合、优化服务结合起来，加快转变职能，理顺职责关系，构建简约高效的党和国家机构。

2.把以人民为中心的发展思想贯穿于党和国家机构改革全过程

坚持以人民为中心是深化党和国家机构改革的重要原则，习近平总书记指出：“深化党和国家机构改革的目的是更好推进党和国家事业发展，更好满足人民日益增长的美好生活需要，更好推动人的全面发展、社会全面进步、人民共同富裕。”[16]坚持以人民为中心的发展思想不能只停留在口头上、只限于思想认识层面,也不能仅仅体现在机构改革的目标设计中，而要体现在党和国家机构改革的全过程，在改革起步时就要求大家统一思想，充分认识机构改革的目的和意义，特别是民生导向的重大意义。在具体的实施环节和具体方案设计上，一定要充分考虑人民群众的利益，始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，必须从为人民群众服务的角度，深化党和国家机构改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现为了人民深化党和国家机构改革、依靠人民推动党和国家机构改革的奋斗目标。

一是要坚持人民主体地位，健全人民当家作主制度体系。全面贯彻党的群众路线，牢固树立马克思主义群众观，坚持我党一贯的群众工作方法，把是否体现人民意志作为党和国家机构改革的出发点和落脚点，不断厚植党和国家机构改革的群众基础。二是要把立党为公、执政为民的理念贯彻到党和国家机构改革的各方面，推动党和国家机构始终沿着人民性的轨道纵深推进，不断“完善为民谋利、为民办事、为民解忧和保障人民权益、接受人民监督的体制机制”[17]，确保改革后的党和国家机构始终做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋、事为民所办。坚持把优化政府机构设置和职能配置作为重要任务，增强政府公信力和执行力，建设人民满意、服务人民的政府。三是把人民摆进党和国家机构改革进程中去，有效发挥人民群众在党和国家机构改革中的作用，畅通人民群众的表达渠道，充分反映人民群众的建议和诉求，增强党和国家机构改革的凝聚力、向心力，依靠人民推动党和国家机构改革的深入，“为人民管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务提供更有力的保障”[18]。四是坚持统筹党政军群机构改革，理顺和优化各类机构的职责关系，在保证党中央集中权威领导、中央政令畅通的前提下赋予地方各部门各机构更多自主权，实现分工合理、规范有序、权责明晰、运转协调。加强基层政权建设和基层干部教育，增强基层机构组织群众的能力，提高干部服务群众的热情，提升凝聚群众、服务群众的能力，形成服务人民群众的强大合力。

3.以满足人民美好生活需要为着力点推进党和国家机构改革落地落实

在十三届全国人大一次会议上，习近平总书记强调中国人民具有伟大创造精神、伟大奋斗精神、伟大团结精神、伟大梦想精神，我们要让全体中国人民和中华儿女在实现中华民族伟大复兴的历史进程中共享幸福和荣光。党和国家机构改革是一场满足人民对高效治理的期待的体制机制的供给侧的改革,推进党和国家机构改革的落地落实是深化党和国家机构改革的应有之义。

一是坚持目标导向。坚持以人民为中心，人民利益至上。深化党和国家机构改革要以满足人民美好生活需要为导向，最终要体现到人民美好生活需要的满足上。如果人民的诉求没有得到有效满足，人民的获得感、幸福感没有得到显著提升，那么新时代党和国家机构改革就不能称之为一场成功的改革。坚持目标导向的优势是以目标倒推改革的路径和路线，确保改革始终沿着预设的目标前进,解决好人民群众对美好生活的向往、满足人民群众的多样化需求。如前所述,中国特色社会主义进入新时代，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长，这就迫切要求优化党和国家机构在发展教育文化和医疗卫生、提高就业收入、社会保障、民主保障、法治建设、市场监管、社会治理、生态保护等方面的职能，推动在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上取得新进展，为人民富裕安康、社会安定、国家繁荣、民族复兴提供有力保障。二是坚持高效有序的原则。民生领域的机构改革与人民群众的利益联系最为紧密，既要有科学、完备的改革方案、实施细则和路线图、时间表，又要做好风险防控和舆论的正确引导，避免改革过程中出现人为破坏和社会骚动，确保改革稳妥、有序推进。改革的速度要快、时间要短、效果要好。既不能因为机构改革损害人民群众的利益，也不能因为改革过程的迟滞、拖延等原因影响人民群众正常的生产生活。三是改革要经得起党和人民的检验、经得起历史的检验。党和国家机构改革事关新时代人民群众美好生活的持久发展，事关全面深化改革的纵深推进，事关新时代中国特色社会主义发展全局，必须立足长远、统筹推进、不留短板，杜绝任何盲目迎合群众的短视行为和媚俗行为，从根本上夯实新时代建设美好生活的制度基础。

[ 参 考 文 献 ]

[1][2][3][4]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，载《人民日报》，2017年10月28日。

[5][7][9][15][17][18]《〈中共中央关于深化党和国家机构改革的决定〉〈深化党和国家机构改革方案〉辅导读本》，北京：人民出版社2018年版，第6、84、77、103、85、85页。

[6][8]习近平：《在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话》，载《人民日报》，2018年3月21日。

[10]习近平：《没有全民健康就没有全面小康》,http://www.xj.xinhuanet.com/2014-12/15/c_1113645747.htm

[11]中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国健康事业的发展与人权进步》，北京：人民出版社2017年版，第85页。

[12]习近平：《加快国际旅游岛建设 谱写美丽中国海南篇》，http://www.gov.cn/ldhd/2013-04/10/content_2374840.htm

[13]《习近平在北京考察 就建设首善之区提五点要求》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/26/c_119519301_2.htm

[14]《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京：学习出版社、人民出版社2016年版，第223页。

[16]习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话》，载《人民日报》，2016年5月10日。