环境监测报告证据效力要点分析

文 邹鲲

行政处罚应严格按照司法标准作出，否则可能导致行政机关败诉。一线执法干部在工作中要自觉运用法律思维，以司法标准衡量执法证据的效力，真正做到依法管理，以法服人。

随着党的十九大进一步确立了生态文明国家战略，“绿水青山就是金山银山”的理念已深入人心。国务院机构改革方案中将发改委、国土资源、农业、水务等六部门环境管理职责划归生态环境部，进一步夯实生态环境部的监管职能，环境执法将会更有效率。原环境保护部自2016年底开展了全国范围内的“环境执法大练兵”活动，笔者有幸连续两年参加案卷评审并担任终审专家评委，涉及行政处罚、按日计罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、移送刑事侦查等诸多类别。参评案卷中对于行政相对人污染事实的确定很大程度上依赖环境监测报告——这也是我国目前环境行政执法的普遍现象。本文以现行有效的规范为基础，结合司法判例对环境监测报告的证据效力进行分析，希望对环境执法实务工作有所裨益。

一般而言，环境行政处罚证据主要有书证、物证、证人证言、视听资料和计算机数据、当事人陈述、监测报告和其他鉴定结论、现场检查（勘察）笔录等形式。行政相对人受到行政处罚后有权申请复议，或者行政诉讼，因而行政处罚应严格按照司法标准制作，否则可能导致行政机关败诉的后果。环境行政处罚的诸多证据中，监测报告在涉及大气、水、噪声等环境要素受侵害程度中运用颇广，甚至是关键证据。因此，监测报告的合法性是审查被诉环保行政处罚事实认定是否清楚的基础，也是确定行政相对人是否存在环境违法行为事实的主要证据。

形式合法性要点

监测报告形式合法性体现为外在的表现形式，监测报告必须载明事项包括：（一）监测机构的全称；（二）监测机构的国家计量认证标志（CMA）和监测字号；（三）监测项目的名称、委托单位、监测时间、监测点位、监测方法、检测仪器、检测分析结果等内容；（四）监测报告的编制、审核、签发等人员的签名和监测机构的盖章。在环境执法大练兵参评案卷中，问题集中出现在缺少国家计量认证标志（CMA）、欠缺监测报告的编制、审核、签发等人员的签名和监测机构的盖章三种情形，需要执法部门引起注意。

形成程序合法性要点

采样及检测主体合法

现场采样取证应由县级以上生态环境主管部门所属环境监测机构、环境监察机构或其他具有环境监测资质的机构承担。采样人员可通过摄影、摄像等方式对采样地点、采样过程进行记录，与样品一同作为检查证据。同时，污染源现场采样、保存应符合国家相关环保标准和技术规范的要求。现场采集样品应当交由县级以上生态环境主管部门所属环境监测机构或其他具有环境监测资质的机构实施检测。

司法实践中，广东省江门市荣利金属表面处理公司涉嫌违法排放被吊销排污许可证行政诉讼一案，法院认为“处罚决定主要依据是江门市环境监测中心站检测作出的监测报告，结合双方提交的证据和法院查明的事实，监测报告并没有监测人员的签名，亦没有监测机构和监测人员的资质证明，对于其合法性法院不予确认”，最终撤销了行政处罚决定。

采样及检测程序合法

环境行政执法发现相对人有可能存在违法行为时，执法人员会进行现场检查取样，此时需要注意应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。

现场采样取证应填写采样记录。采样记录应一式两份，第一份随样品送检，第二份留存环境监察机构备查。排污者代表对样品和采样记录核对无误后在采样记录上签字盖章确认。采样后，除进行现场快速检测或必要的前处理外，现场采样人员应立即填制样品标签及样品封条。样品标签应贴在样品盛装容器上，样品封条应贴在样品盛装容器封口，封条的样式应便于检测单位确认接收前样品容器是否曾被开封。采样人员和排污者代表应当在封条上签名并注明封存日期。

司法实践中，海南桑德水务有限公司与儋州市生态环境保护局环境行政处罚纠纷一案，法院认为“根据《环境行政处罚办法》第三十四条规定，采样是本案监测的必经程序。但儋州环保局未能提供采样记录或采样过程等相关证据，无法证明其采样程序合法，进而无法证明送检样品的真实性，直接影响监测结果的真实性。因此，儋州环保局在没有收集确凿证据证实样品来源真实可靠的情况下，仅以海南省环境监测中心站出具的153号《监测报告》认定桑德水务公司超标排放废水，主要证据不足”，因而判决撤销行政处罚决定——本案因入选2017年6月最高人民法院发布的环境司法典型案例而受到普遍关注，值得环境执法部门引以为戒。

关联性是指作为行政处罚的各种证据之间存在关联，形成证据链后能够证明相对人的违法行为以及应当受到的行政处罚，而不是证据的简单堆砌。

内容合法性要点

行政诉讼证据规则要求当事人——行政执法机关及行政相对人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证。人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据，对证据逐一审查和对全部证据综合审查，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。

关联性

关联性是指作为行政处罚的各种证据之间存在关联，形成证据链后能够证明相对人的违法行为以及应当受到的行政处罚，而不是证据的简单堆砌。执法实务中对于按日连续计罚这一新型执法形式，有些地方出现前后两个行政处罚证据不关联的现象。例如，2016年度的案卷评审中某市环保局对建筑施工单位的噪声污染连续处罚案，初始接到居民噪声投诉后进行现场检查，发现施工单位未办夜间施工许可，实施首次处罚；复查发现仍未补办夜间施工手续且噪声超标，因而启动噪声排放超标连续处罚。本案因首罚无噪声监测报告与连罚的噪声监测报告无法对应导致前后证据无关联，按日连续处罚证据明显不足。

客观性

客观性是指监测报告能够反映行政相对人违法行为的客观唯一性，也就是违法行为及后果确定是行政相对人所为，而不是其他人所为，即证据具有排他性——这与民事诉讼证据规则盖然性要求是截然不同的。如上所述，广东省江门市荣利金属表面处理公司涉嫌违法排放被吊销排污许可证行政诉讼一案，法院认为“监测报告监测的水样取自雨水渠沙井，而该雨水渠沙井在原告厂区外，与周边其他生产单位的排放渠道均相通，被告没有对该雨水渠沙井内的污水作排他性处理，没有证据证明其在该雨水渠沙井内所取污水样本由原告唯一排放，故监测报告不能作为本案处罚的依据”，也是导致最终撤销了行政处罚决定的原因之一。

以上分析不难看出，监测报告作为行政执法的关键证据，其外在形式、形成过程及内容的合法性要件均有严格的要求，这提示一线执法干部在工作中要自觉运用法律思维，以司法标准衡量执法证据的效力，真正做到依法管理，以法服人。