中哈跨界地表水体生态环境的保护合作

文 胡德胜

中哈两国按照“先总体框架，后具体事项”“先基础事项，后其他事项”“求同存异，逐步扩同缩异”的思路进行合作，为共享跨界地表水体保护提供了成功范例。

中哈共享的跨界地表水体

我国与哈萨克斯坦都是与对方共享跨界地表水体比较多的国家，主要有额尔齐斯河、额敏河、伊犁河、乌勒昆乌拉斯图河，它们的总流域面积超过182万平方千米。

额尔齐斯河。它是鄂毕河最长和最大的支流，发源于我国富蕴县额靳斯廷达坂附近的阿尔泰山山麓之中，先后流经我国新疆、蒙古国、哈萨克斯坦和俄罗斯，沿途主要汇集源于阿尔泰山南麓的喀拉额尔齐斯河、克兰河、布尔津河、哈巴河、别勒则克河、阿拉克别克河等支流后，于哈巴河县北湾镇附近出境进入哈萨克斯坦境内，注入已成为布赫塔尔马水库一部分的斋桑泊，出湖后大体呈西北流向。额尔齐斯河是我国西北诸河中唯一一条入海河流，也是我国唯一一条流入北冰洋的河流。该河全长4248千米，总流域面积约164万平方千米；其中我国境内长约633千米，流域面积约4.8779万平方千米，地表水资源量约100亿立方米，水资源总量居新疆第二。总体而言，我国地处额尔齐斯河流域的上游地区，境内有较大支流24条，水能理论蕴藏量421.7万千瓦。

额敏河。它是一条内陆河，发源于我国新疆额敏县境内的乌日可下依山麓，先后流经我国新疆和哈萨克斯坦，于额敏县西部额敏村西中哈国界处流出我国，进入哈萨克斯坦境内，注入阿拉湖。额敏河全长298千米，总流域面积约2.18万平方千米；其中我国境内长约220 千米，流域面积约2.11万平方千米。总体而言，我国地处额敏河流域的上游地区。在我国境内或一侧，额敏河有较大支流8条。

伊犁河。它是一条内陆河，上游干流特克斯河，发源于天山山脉哈尔克山西端腾格里峰北侧的哈萨克斯坦境内，大致呈向东偏北流向，于新疆昭苏县西南部流入我国境内；流经昭苏盆地和特克斯谷地，在东径82°处折向北流，穿过喀德明山脉，在巩留县东北阿尕尔森乡附近纳入来自右岸的支流巩乃斯河后，称伊犁河。而后折而大致西流，于巴托依海乡纳入哈什河（喀什河）后继续西流，在纳入霍尔果斯河处流入哈萨克斯坦境内，最后注入内陆湖泊巴尔喀什湖。伊犁河全长1439 千米，总流域面积约15.2万平方千米，年径流量170亿立方千米；其中我国境内长约637千米、流域面积约5.7万平方千米，哈萨克斯坦境内长约802千米、流域面积约9.5万平方千米；伊犁河流出我国国境年径流量约130亿立方米；我国境内水能理论蕴藏量700多万千瓦，占新疆水能理论蕴藏总量的21%。总体而言，我国地处伊犁河流域的上游地区。在我国境内或一侧，伊犁河有较大支流25条。

乌勒昆乌拉斯图河。它是一条内陆河，上游有东西两源，均发源于萨吾尔山脉最高峰木斯套冰川的冰谷之中。上游和中游称乌勒昆乌拉斯图河，下游又称库塔勒河，基本呈自南向北流向，年径流量约1500万立方米。它流经哈萨克斯坦和我国新疆。乌勒昆乌拉斯图-库塔勒河属于吉木乃山溪水系，该水系发源于萨吾尔山的最高峰木斯套冰川，南北流向，流程短（22～28 千米），由乌勒昆乌拉斯图河、拉斯特河、塔斯特河组成，流域面积约0.8万平方千米，年平均径流量约0.9亿立方米。总体而言，乌勒昆乌拉斯图河干流属于中哈界河。

生态环境和开发利用状况

总体而言，我国与哈萨克斯坦共享跨界地表水体所在区域属于中温带大陆性干旱或者半干旱气候，降水量非常低、蒸发量很大、蒸发量高于降水量，雪冰融水是径流主要来源，降水量时空分布非常不均，生态系统脆弱或者非常脆弱。

在中哈共享跨界地表水体的地理位置上，我国多数情况下总体上位于上游，哈萨克斯坦位于下游；就伊犁河而言，哈萨克斯坦位于上游和下游，我国位于中游。在水量贡献方面，我国的贡献远大于哈萨克斯坦。哈萨克斯坦曾经是苏联的加盟共和国，其境内的跨界河流在苏联时期就进行着大规模的开发利用，开发利用程度非常高，而且已经过度开发。以伊犁河为例，哈萨克斯坦境内河段的开发利用程度已经高达80%～90%，占本国产流的近90%。例如，20世纪60、70年代，苏联在伊犁河下游、现哈萨克斯坦境内建成的卡普恰盖水库经多次改造，库容高达281亿立方米；后又修建库容20亿立方米的塔斯木龙水利枢纽。而且，该水库截断了巴尔喀什湖鱼类洄游产卵的通道，导致我国境内的一些洄游鱼类绝迹。再如，构成中哈界河的伊犁河支流纳林果勒河，中方一侧为农田，哈方一侧为草场。哈方较早对纳林果勒河进行了开发利用，而且开发利用程度较高。

但是，这些共享跨界地表水体位于我国境内的部分，由于气候寒冷以及地处我国偏远地区，在2000年我国政府决定进行西部开发之前基本上处于未开发状态。仍以伊犁河为例，该河在我国出境处以上河段的多年平均年径流量167亿立方米；其中我国境内产水量161.16立方米，哈萨克斯坦流入5.84亿立方米，出境流入哈萨克斯坦境内124.5亿立方米。目前，我国境内的开发利用率仅12.45%，而我国境内河段的水能理论蕴藏量超过700万千瓦，目前总装机容量才10万千瓦；灌溉规模基本上处于20世纪80、90年代的水平。研究表明，1991—2004年，伊犁河径流并没有因我国境内的开发而减少。可见，我国境内对伊犁河的开发利用程度并不高。

生态环境的机制和运行

随着我国西部大开发战略的进一步落实以及“一带一路”倡议的不断推进和深入实施，我国境内对跨界地表水流域的开发利用程度不断提高。如何处理好开发利用过程中的境内和跨界生态环境保护问题，与哈萨克斯坦已有开发利用的协调问题等，都成为了重要议题。

哈萨克斯坦政府一直担心我国境内的开发利用对其已有开发利用设施和活动的潜在影响，特别是对流入哈萨克斯坦的水量和水质的潜在影响，希望能尽早进行谈判和达成协议。然而，作为地处上游的我国，不仅需要考虑开发利用问题，而且不能像哈萨克斯坦继承苏联那样基本只注意开发利用、不考虑生态环境保护，因此在进行谈判之前需要进行大量的前期工作。例如，尽量收集比较完整的水文水情等资料，以及为此目的建设必要的水文监测站点。再如，需要进行水资源综合科学考察和调查评价，从而弄清存在哪些类型的水资源或者相关重要资源，水资源的数量和质量如何，在何种程度上可以进行开发利用，有关地区的发展对水资源的需求是什么，诸此等等。

在这种情形下，我国同哈萨克斯坦首先就共享跨界地表水资源的开发利用和保护事宜签订了一项框架性协定，这就是2001年9月12日中哈《关于利用和保护跨界河流的合作协定》。两国关于跨界地表水的主要关切事项是：就源于我国境内的水量，我国可以使用多少数量或者多大比例；在跨界地表水国际断面处，我国需要将水质维持到什么水平。

继2001年《关于利用和保护跨界河流的合作协定》之后，我国先后同哈萨克斯坦签订了《关于相互交换主要跨界河流边境水文站水文水质资料的协议》（2006年12月20日）、《关于开展跨界河流科研合作的协议》（2006年12月20日）、《关于共同建设霍尔果斯河友谊联合引水枢纽工程的合作协定》（2010年11月13日）、《跨界河流水质保护协定》（2011年2月22日）、《环境保护合作协定》（2011年6月13日）。此外，《关于中哈国界管理制度的协定》（2006年12月20日）和《联合公报》（2007年8月18日）中也有关于共享跨界地表水资源开发利用和保护事宜的规定。

根据《关于利用和保护跨界河流的合作协定》第8条的规定，中哈双方建立了由双方各委派1名代表和2名副代表组成的利用和保护跨界河流联合委员会，负责制定联合委员会工作条例和处理执行协定的有关事宜，以求更好地促进未来的协商与合作。关于会议的举行，协定规定联合委员会每年一次、轮流在两国举行会议；必要时，一方可提议举行联合委员会的特别会议（第9条）。会议由东道国的代表召集和主持，讨论协定的执行情况以及与利用和保护跨界河流有关的事宜，双方代表的协助专家可以参加联合委员会会议（第9条）。关于会议纪要，每次会议都需做出，用中、俄文写成，一式两份（第9条）。关于会议费用，联合委员会会议的场所及交通工具由会议承办方负责安排，食宿费用各自承担，会议以外的其他费用由双方协商解决（第10条）。

2012年2月27日-3月1日，中哈利用和保护跨界河流联合委员会第9次会议在我国乌鲁木齐举行。双方认为，从我国流到哈萨克斯坦的伊犁河和额尔齐斯河是中亚地区保护得最好的跨界河流，中哈两国在跨界河流领域的合作已成为国与国之间开展跨界河流合作的成功范例。第14次会议于2016年11月22日-24日在哈萨克斯坦阿拉木图举行，联委会高度评价了双方在进一步推动利用和保护跨界河流领域合作所取得的成果。

生态环境保护合作的经验

考察我国与哈萨克斯坦在共享跨界地表水体生态环境保护合作领域的过程和成就，可以发现主要有五个方面的经验。

第一，先总体框架，后具体事项。跨界地表水的开发利用和保护涉及许多方面、诸多事宜，不可能用一份国际条约来解决所有方面和事宜，特别是在所涉河流情况存在巨大差别、不同沿岸国之间的水资源开发利用水平存在较大差别的情形下。因此，先确定总体框架，后解决具体事项是一种明智而务实的选择。

第二，先基础事项，后其他事项。在所涉河流情况存在巨大差别、不同沿岸国之间的水资源开发利用水平存在较大差别的情形下，共享跨界地表水体生态环境保护合作工作千头万绪，不可能一蹴而就，具体事项的讨论、处理和解决需要一项一项地来。在基础事项没有解决好之前，讨论、处理和解决其他事项就会缺乏科学或者扎实的基础，难以实现相互理解，不利于促进形成共识。

第三，求同存异，逐步扩同缩异。就一处共享跨界地表水体来说，它具有生态上的整体性。如果走可持续发展之路，就必须优先确保生态用水和保护环境，但是能够开发利用的水资源量是有限度的。国际实践证明，由于国家利益之争，共享国之间难免会在水资源量配置、开发利用方式和强度、保护生态环境等很多方面产生分歧、争论乃至发生争端。明智的策略应该是中哈采取的“求同存异，逐步扩同缩异”的策略。

第四，法律文件形式多样，不拘一格。我国与哈萨克斯坦所签跨界地表水双边国际文件的形式和种类多样，包括协议、协定、联合公报等。既有综合性的跨界地表水文件，也有处理某项（些）具体事宜的专门性跨界地表水文件，还有一些文件虽然不是关于跨界地表水的专门文件，但包括涉及跨界地表水的一项或者数项规定。

第五，建立稳定合作机制，有效实施。“徒法不足以自行。”好的条约还需要有效的履约机制来保证其实施。中哈利用和保护跨界河流联合委员会就是一项很好的履约机制。每年一度的会议，既讨论已达成协议事项的条约规定的执行事宜，也讨论如何解决未决事项的工作。正是在这种机制下，“先总体框架，后具体事项”“先基础事项，后其他事项”“求同存异，逐步扩同缩异”的共享跨界地表水体生态环境保护合作不断深入，中哈两国合作成为了成功范例。