水污染防治法制：现状、挑战与应对

文 于文轩 孙昭宇

目前的水污染防治法律体系在水污染防治和水环境保护中发挥了重要作用，然而，我国水污染形势依旧严峻。因此，应进一步健全法律体系，理顺管理体制，完善法律制度，助力“绿水常在”的美丽中国建设。

当前“九龙治水”的局面造成了水污染防治和水资源管理立法过程中的立法部门化、部门利益化、利益法制化倾向。新组建的生态环境部在机构设置上注意到了这些现象，职责不清、职能交叉等问题有望得到解决。

水资源是人类赖以生存的自然资源，也是至关重要的战略资源。近些年来，我国水污染问题日益严重。现行水污染防治法律体系为水污染防治提供了重要的法律基础，但也存在一些亟待解决的问题。

现状

我国水污染防治立法起步于20世纪50年代。经过几十年的发展，我国目前已经形成了以《宪法》关于污染防治的规定为依据，以《环境保护法》中关于污染防治的法律制度与措施为基础，以《水污染防治法》为主要内容，以数量众多的行政法规、部门规章和地方性法规规章为配套的水污染防治法律体系，并建立了流域水污染防治、总量控制、排污许可、生态补偿、饮用水安全保护、公众参与等法律制度。

水污染防治法律体系

水污染防治在我国一直备受重视。《宪法》第26条规定，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。这一规定对环境保护提出了根本性要求，为水污染防治立法及其实施提供了依据，也构成了水污染防治法律体系的宪法规范渊源。

《环境保护法》不仅规定了污染防治的一般事项，而且就水污染防治作出了专门规定。该法要求，加强对水的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度；防治水土流失、水体富营养化、水源枯竭等生态失调。该法同时要求在财政预算中安排专项资金，以支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理等工作。

《水污染防治法》作为水污染防治领域的专门立法，对水污染防治的原则、管理体制、制度、措施等方面作出了全面规定。2017年修订后的《水污染防治法》的主要变化包括：明确各级政府的水污染防治责任，引入河长制，确立了水环境保护联合协调机制；对总量控制制度、排污许可制度、联防联控机制等进行了更新；在饮用水安全和农业、农村水污染防治方面规定多项新的措施，加强饮用水管理和保护；加大水环境保护力度和惩罚力度，增加按日连续计罚的规定。

为了实施《水污染防治法》，国务院和有关主管部门发布了一些行政法规和部门规章，如《水污染防治专项资金管理办法》（2016）、《重大水污染事件报告暂行办法》（2000），提供了切实可行的细则和配套制度规范。2017年《水污染防治法》修订后，各地根据新法的主要原则和制度安排，结合地方实际及时制定或修正了有关水污染防治的地方性法规规章，目前，北京、天津、海南、贵州等省市的水污染防治条例均已实施。此外，我国也针对流域水污染防治制定了一系列实施性立法，如《松辽流域水污染防治暂行办法》《淮河流域水污染防治暂行条例》等。

水污染防治主要法律制度

根据上述立法，我国水污染防治领域的主要法律制度包括流域水污染防治、总量控制、排污许可、生态补偿、饮用水安全保护、公众参与等方面。其一，流域水污染防治制度。《水污染防治法》规定了流域水污染防治规划制度，要求防治水污染按流域或者按区域进行统一规划；确立了河长制，分级分段组织领导本行政区域内水污染防治和水环境治理的相关工作；此外还规定了流域水环境保护联合协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。其二，总量控制制度。国家对重点水污染物排放实施总量控制制度，并在此基础上规定了“区域限批”制度，即暂停审批超过重点水污染物排放总量控制指标或者未完成水环境质量改善目标的地区新增的重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。其三，排污许可制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水的企事业单位或生产其他经营者、城镇污水集中处理设施的运营单位应当取得排污许可证，禁止无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放废水、污水。《水污染防治法》对排污许可证管理制度、排污主体和义务、排污证应载明的内容、排污口的设置等作出了规定。其四，生态补偿机制。生态补偿机制有助于调节和平衡不同地区之间的利益差异和冲突。《水污染防治法》规定，国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。其五，饮用水安全保护制度。《水污染防治法》在总则中强调了“保障饮用水安全”的立法目的，并将“优先保护饮用水水源”作为基本原则之一。该法还在第五章规定了多条关于饮用水水源保护的内容，新增了饮用水水源区调查评估制度、饮用水安全应急机制的规定。其六，公众参与制度。《水污染防治法》赋予了公众检举权，规定了主管部门的信息公开义务，以此保障公众的知情权；就公益诉讼的相关事项作出规定，以保障公众的救济权。此外，该法还对农业和农村水污染防治、环境监察、应急管理等内容作出了规定。

面临挑战

现行水污染防治法制为水污染防治工作提供了重要的法律依据，但在法律体系、管理体制、法律制度等方面也存在一些有待解决的问题。

法律体系有待健全。在体系的完整性方面，缺乏配套的实施性立法。原国家环境保护局曾于1989年发布《水污染防治法实施细则》，后在2000年修改后由国务院重新发布《水污染防治法实施细则》，但该实施细则已废止。目前，尚未针对2017年修订的《水污染防治法》制定配套的实施性立法。在内容的协调性方面，《水污染防治法》作为防治水污染领域的专门立法，以水环境保护和水污染预防为主旨。同时，《环境保护法》《水土保持法》等也涉及了水环境保护和水污染防治的相关内容。这些立法中的一些内容存在交叉和不同，使法律适用面临诸多问题。譬如，在水质监测方面存在的问题，造成监测数据共享困难。另外，关于区域、流域水污染协同治理方面的立法有待加强。2017年修订的《水污染防治法》强调了流域水污染防治的联防联控机制。但现有关于流域水污染防治的立法文件出台较早，部分已难以适应当前水污染防治工作的实际需要和经济社会发展形势。

管理体制有待理顺。我国实行水质和水量分别管理和统分结合的管理体制。《水法》规定了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。《水污染防治法》规定的负有水污染防治监督管理部门职权的有环境保护主管部门、交通主管部门的海事管理机构、水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构等九个之多，造成了通常所说的“九龙治水”的局面，使得政策冲突、多重执法、责任推诿等问题时有发生，导致水污染防治和水资源管理立法过程中的立法部门化、部门利益化、利益法制化倾向。新组建的生态环境部在机构设置上注意到了这些现象，职责不清、职能交叉等问题有望得到解决。

法律制度有待完善。在生态补偿方面，目前的规定在产权界定、补偿方式、补偿标准等方面缺乏细化的要求，可操作性较弱。在排污权交易方面，虽然试点工作已取得可喜的经验，但也同样缺少具有可操作性的法律规定，尚未形成完整的全国性统一市场。在公众参与方面，由于参与条件、参与程序、救济程序等内容未能制度化，公众在水污染防治相关行政决策过程中的作用有限。

为了健全水污染防治法律体系，首先应协调《水污染防治法》与《环境保护法》《水土保持法》等相关立法之间的关系，解决其中存在的冲突性问题，提高法律体系内的衔接性与协调性。

完善途径

为了健全水污染防治法律体系，首先应协调《水污染防治法》与《环境保护法》《水土保持法》等相关立法之间的关系，解决其中存在的冲突性问题，提高法律体系内的衔接性与协调性。其次应完善配套立法，及时制定实施性的行政法规或部门规章，提高法律的可执行性。再次，还应加强地方立法和流域、区域立法。地方立法在制度设计中应结合所在地区水污染防治的实际需求，流域和区域水污染防治立法应注重统筹规划、统一标准，加强与《水污染防治法》的衔接。最后，应不断改进立法技术，完善立法程序，从而提高立法质量。

要改变当前“九龙治水”的局面，形成科学顺畅的管理体制，就需要明确各管理部门职责。2017年修订的《水污染防治法》确立了河长制和流域水环境保护联防联控机制；2018年的机构改革将国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，以及国家海洋局的海洋环境保护职责进行整合，组建生态环境部，反映了水环境治理正在向综合防治方向转变，水污染防治管理体制正在向综合管理转型，这有助于改变现行管理部门条块分割的局面。建议在进一步立法中设立统一的流域水污染防治综合管理部门或议事协调机构，提高各部门行动的协调性。可以通过建立部际协商机制，加强各部门间的沟通协调，实现统筹规划、优化布局、信息共享的要求。此外，由于我国实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，应当进一步发挥地方政府水行政主管部门的积极性和主动性，加强与流域管理部门之间的协调与配合。

在法律制度层面，生态补偿应遵循“谁利用谁补偿、谁受益谁补偿”的原则，明确利益主体及其权利义务，科学划定生态补偿的范围，明晰补偿形式和标准，并与环境税改革相衔接。在排污权交易方面，应通过法律形式对该制度作出系统、细致的规定，特别是明确管理机构及职责，优化交易规则，并与总量控制制度、环境影响评价制度实现有效衔接。在公众参与方面，应进一步鼓励和引导公众参与水污染防治相关活动，健全水污染防治违法信息公开机制，保障公众的知情权。

目前的水污染防治法律体系在水污染防治和水环境保护中发挥了重要的作用。然而，我国水污染问题并未得到根本遏制，水污染形势依旧严峻，其中重要原因之一，就是法制方面存在诸多不足。因此，应进一步健全法律体系，理顺管理体制，完善法律制度，助力“绿水常在”的美丽中国建设。