广东省城镇土地利用特征分析

黄银华，陈进栋

（1.广东国地资源与环境研究院，广州 510075；2.广东省生态环境技术研究所，广州 510650）

土地利用是人类采用相关技术手段，有目的、有计划地开发和利用土地资源，将土地自然生态系统改变成人工生态系统的一种活动。近年来，随着经济社会的快速发展，城镇化、工业化进程加快，我国城镇土地利用状况也发生了翻天覆地的变化，城镇用地的规模、用地的结构都不断发生变化。做好城镇土地利用数据分析，有助于人们及时掌握区域城镇土地利用现状、潜力，从而为城镇建设和可持续发展提供参考。

一个地区的土地利用结构状况在很大程度上反映了该地区自然资源及社会经济发展的结构状况[1]。因此，研究土地利用结构特征及其时间变化是研究一个地区自然条件、资源和社会经济发展区域结构及其优化配置的重要途径之一，对于区域产业布局、土地合理利用具有重要的指导意义[2-3]。改革开放40年来，广东省的经济建设和社会发展取得了显著成就，一直位居全国前列，2017年，广东省GDP已达8.99万亿，连续29年位居全国首位，人均GDP8.1万元。经济社会发展处于加速发展时期。但是，广东省人多地少，人地矛盾的问题依然突出。因此，研究广东在城镇化发展过程中的土地利用问题，对于科学规划其城市发展方向，提高全省城市土地集约利用度，打造宜居城镇，促进土地资源的可持续高效利用，促进全省经济社会的可持续发展具有十分重要的现实意义。

1 城镇土地利用供需关系合理性评价标准

2010年，住房和城乡建设部颁布出台了《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）。该标准从我国人多地少的实际出发，满足城市经济社会可持续发展与环境建设的基本用地需求，规定了规划编制时的建设用地结构、规划现状城市人均建设用地指标、规划人均单项建设用地指标等标准。

1.1 现状、规划人均城市建设用地规模

要求新建城市的规划人均城市建设用地指标应在85.1～105.0 m2/人内确定。根据建筑气候区的不同，人均居住用地面积指标分别为：I、II、VI、VII气候区，为28.0～38.0 m2/人，III、IV、V气候区为23.0～36.0 m2/人。并规定对已有的城市进行规划时，其人均建设用地指标应以现状建设用地的人均水平为基础，根据人均建设用地指标级别和允许调整幅度确定。边远地区、少数民族地区以及部分山地城市、人口较少的工矿业城市、风景旅游城市等具有特殊情况的城市，应当专门论证确定规划人均城市建设用地指标，但上线不得大于150.0 m2/人。

1.2 规划建设用地结构

根据《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）要求，居住用地占城市建设用地的比例应在25.0%～40.0%；公共管理与公共服务设施用地占城市建设用地的比例应在5.0%～8.0%；工业用地占城市建设用地的比例应在15.0%～30%；道路与交通设施用地占城市建设用地的比例应在10.0%～25.0%；绿地与广场用地占城市建设用地的比例应在10.0%～15.0%。

2 广东省城镇土地利用分析

2.1 土地利用结构分析

2017年，广东省经国务院和省政府批准的城镇建设用地，总面积为15 250.48 hm2（耕地4 465.62 hm2），占批准用地总面积的36.97%；城镇村建设用地9 612.49 hm2，（耕地2 359.45 hm2），占批准用地总面积的63.03%。从所批准的用地结构类型来看，单独选址建设项目5 637.99 hm2，其中，交通设施用地4 935.39 hm2、水利657.04 hm2，能源用地11.56 hm2。

国有建设用地供应情况如下。2017年，全省建设用地供应总量为38 096.96 hm2，其中，工矿仓储用地7 027.08 hm2，住宅用地4 960.98 hm2，商服用地1 118.98 hm2，公共管理与公共服务用地11 812.17 hm2，交通运输用地11 741.24 hm2。公开数据显示，2017年广东省公共管理与公共服务用地所占比例最大，占2017年国有建设用地供应量的31%，商服用地、水利用地、能源用地较少。

2.2 工业用地面积与对应工业产值相关性分析

2017年，全省工矿仓储用地7 027.08 hm2，同期，广东省工业总产值为38 598.55亿元，单位工矿仓储用地总产值为5.49亿元/hm2。2017年，全国建设用地中，工矿仓储用地12万hm2，同期第二产业增加值为334 623亿元，单位工矿仓储用地总产值为2.79亿元/hm2，土地集约程度较高。

2.3 商服用地面积与对应第三产业GDP相关性分析

2017年，广东省商服用地1 118.98hm2，同期，广东省第三产业总产值为47 488.28亿元，单位商服用地总产值为42.44亿元。2017年，全国商服用地为3.09万hm2，同期，全国第三产业增加值为427 032亿元，单位商服用地总产值为13.81亿元。

2.4 广东省建设用地指标与国家标准比照分析

据统计，截至2017年底广东省常住人口为11169万人。另外，《广东省土地利用总体规划（2006-2020年）》主要指标调整表所公布的数据显示，全省城乡建设用地规模为160.23m2/人，超过了国家规定的指标。

综上，广东省工业用地面积和商服用地面积的集约程度均较高，分别高出全国平均水平的96.77%和207.31%。可见，第三产业高度发展的广东在商服用地单位总产值处于全国领先位置。

3 广东省城镇土地利用对策建议

国土资源部印发的《国土资源“十三五”规划纲要》指出，要“提高土地资源节约集约利用水平，严格核定各类城镇新增用地”，要严格按照“盘活存量建设用地”“健全节约集约用地控制标准”的要求，做好全省城镇土地利用。

3.1 进一步优化土地利用结构

从前述分析来看，广东省城镇土地利用结构的比例不够协调，公共管理与公共服务用地、住宅用地、工矿仓储用地的占比偏高，商服用地产值较高，但商服用地、水利用地、能源用地占比较少。新时代，全省城镇土地利用应坚持“分类指导”“有保有压”的原则和要求，增加对商服用地、高新技术产业等高用地产值类型的土地利用供给，促进全省区域经济结构的调整和产业结构的优化升级。对不符合产业政策、能耗大、污染重、低水平的重复建设项目要严格控制土地供给，通过优化调整土地利用结构，促进经济结构转型升级[4]。

3.2 进一步强化生态城镇建设

按照“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，大力推进“资源节约型、环境友好型”社会建设，加大区域生态环境整治力度，强化生态城镇建设，着力提升城镇工业区、商业区和居民区的绿地面积，提高全省城镇绿化率。加强土地利用整治力度，采取有效措施强化城镇的生化垃圾、工业污染的治理力度，大力推进环境影响评价制度，做好工业“三废”处理，加大工业园区的环境治理能力建设，从源头上减少污染，加强生态环境保护，打造宜居型城镇生活发展空间。

3.3 进一步加大土地节约集约利用

随着城镇化进程的加快，城市人口不断增加，城镇土地利用供需矛盾长期存在。加大全省土地利用现状调查，优先使用存量土地，适度加大市区土地立体利用空间。完善土地节约集约利用的综合评价体系，根据全省城镇土地利用现状，因地制宜地做好土地利用，实现土地利用的经济效益、社会效益和生态环保效益的有机统一。