广州市城市土地可持续利用评价及对策

刘润萍

（广东国地资源与环境研究院，广州 510650）

土地是经济社会发展的重要资源，土地利用的可持续性是经济、社会、生态利益协调一致的结果。城市土地作为城市人与土地关系矛盾的典型代表，提升城市土地利用的可持续性能够为城市可持续发展提供重要的资源支撑。

广州市地处广东省中南部，珠江三角洲北缘，地势东北高、西南低，背山面海，城市总面积7 434.4 km2。2017年底，全市人口达到了2 015万，城镇化率为86.14%，地区生产总值达21 503.15亿元。《广州市土地利用第十三个五年规划（2016-2020年）》要求：“十三五”时期，全市要全面提升资源节约集约利用水平，建立生态环境与经济建设协调发展的新格局。

1 城市土地可持续发展现实困境

1.1 土地利用效率有待进一步提升

2015年，广州市的建设用地面积为1 787.14 km2，同期全市GDP为18 100.41亿元，单位建设用地的产出为10.13亿元/km2，与香港的58.9亿元/km2、新加坡的45.21亿元/km2，以及深圳的16.5亿元/km2的用地效益水平相比，全市土地利用效率有待进一步提升。此外，全市农村广大居民点用地的集约程度不高，村镇的工业用地的投资强度以及土地的产出水平依然较低，城乡土地利用效率的差异也是制约全市土地整体利用效率提升的重要因素之一[1]。

1.2 耕地及基本农田保护力度需要加大

从全市的耕地及基本农面的发展现状来看，2010-2015年，广州市的新增建设用地占用耕地面积41.29 km2，占新增建设用地面积的32.2%，且占用了许多连片优质耕地。同期，2015年底全市自然保留地面积为48.91 km2，占全市土地总面积0.67%，可见，土地的后备资源有限，且坡度＜25°的荒山分布零散，不利于开发和利用。

1.3 建设用地供需依然存在较大矛盾

2015年底，全市的建设用地规模为1 787.14 km2，但根据广州市“十三五”规划目标，到2020年全市的建设用地总规模将被控制在1 949 km2以内，剩余的建设用地指标为161.86 km2，年建设用地面积仅为32.372 km2。此外，预计“十三五”时期全市的新增建设用地的规模为240 km2，可见，其间全市的建设用地规模依然存在80 km2的缺口，解决这一问题依靠复垦腾挪的方式难度较大，这就要求“十三五”时期全市的复垦腾挪速度要达到“十二五”时期的10倍左右。

1.4 城乡建设用地结构不够合理

“十二五”时期，广州市农村居民点的规模增长由405.54 km2增长至2015年的435.08 km2，年均增长1.4%，这一结果也超过了“十二五”时期的299 km2的规划目标。目前，全市农村的居民点规模占全部建设用地的面积达到了24.34%，比例较大，城乡建设用地的结构不尽合理。此外，随着经济社会的快速发展，全市的生态环境保护形势依然严峻，城市发展所面临的河涌污染、大气污染，以及城市热岛、生境破碎化等生态环境问题需要给予足够重视。虽然从监测结果来看，全市的江河水质良好，但重点监控的河涌水质污染依然较为严重，随着建设用地规模的扩展，生态用地将以26 km2/a的速度减少，因此全市生态环境保护的形势依然较为严峻。

2 影响城市土地可持续发展的制约因素

广州市土地可持续利用发展存在一定的制约因素，主要表现在以下四个方面。

2.1 粮食生产能力的不稳定性

判断土地利用可持续的一个重要指标是粮食生产能力。通常，耕地单位面积的粮食产量越高，表明该区域的城市土地质量好，土地利用的集约利用程度较高，土地可持续利用的水平越高。2015年，广州市粮食产量为44.09万t，较2014年减少了0.5%，同期，全市耕地保有量为1 328.16 km2。从历史数据来看，1995-2015年，全市的耕地面积和人均耕地面积总体呈现出逐年下降趋势，但在这个时间段里，明显存在不同时段特点，1995-2005年，全市耕地面积和人均耕地面积的减少幅度呈现出较大幅度下降趋势，耕地资源的流失情况较为严重，主要原因之一是经济的快速发展以及人口的急剧增加。

1995-2005年，全市GDP由1 243亿元上升到了5 154亿元，年均增速为31%，人口也由646.7万人增长到750.5万人，年均增速1.6%。经济发展与人口的快速增长使得全市土地需求较大。2006-2015年，全市耕地以及人均耕地面积减少幅度趋缓。这与政府加大耕地保护密切相关。同期，广州市的耕地粮食产量也呈现出不稳定变化。1995-1999年，全市耕地面积不断减少，但全市的粮食总产量以及人均粮食占有量呈现出小幅增长，这与耕地粮食产量单产水平提高因素有关，耕地资源利用效率较高。2000-2006年，全市耕地持续减少，同期全市的粮食产量大幅减少，建设用地数量呈现较大幅度增加，造成耕地资源损失。2007-2015年，粮食总产量下降趋缓，这与耕地面积保护等因素有关。粮食总产量虽然下降趋势趋缓，但下降趋势依然存在，粮食安全问题是广州在土地资源可持续利用中必须要面对的问题之一。

2.2 生态环境质量稳定，但局部依然需要高度重视

以森林覆盖率为例，全市评价区间内的森林覆盖率呈现出上升、下降、上升、下降的变化趋势，2010-2016年全市森林覆盖率分别为41.4%、42.03%、41.8%、41.96%、42.03%、42.28%、42.14%。7年里，全市的森林覆盖率仅增加了0.74个百分点。此外，随着农业生产中过量化肥农药的使用，全市环境状况形势依然需要各方给予高度重视。其主要原因是过量使用化肥农药会造成土壤重金属污染，加剧水体的有机物污染浓度，甚至导致地下水污染和空气污染等。2016年，全市天气达标天数为310 d，较2015年少2 d，达标天数比例下降了0.8个百分点。随着全市机动车保有量的增加，城市酸雨、灰霾等污染不容忽视，这些因素也是制约土地资源利用的因素之一。

2.3 人口压力依然较大

2017年，广州市常住人口为1 449.84万，较2016年底增加了45.49万人，城市人口的持续增加导致人口密度过快上升，在城市经济社会发展过程中会带来众多问题，如给生态环境以及社会福利造成较大压力。此外，城市人口的持续增长也会削弱由此带来的土地利用经济、生态以及社会效益的增加，不利于城市的可持续发展。

2.4 经济增长方式需要转变

经济增长中还存在一些高消耗、低效率、难循环的现象，这些状况依然与现代化大都市发展不相适应。随着广州市区域经济的协调、融合发展，经济增长方式转变势在必行，它有助于促进区域协调发展，整合和统筹全市各区域功能，实现广州市整体功能最优化、增强全市可持续发展能力。

3 城市土地可持续发展对策

3.1 加大土地资源整合力度，提升城市土地利用集约化

城市郊区土地位置、属性以及差异性等因素，使其在土地市场上具有稀缺性。随着全市工业化城市化进程的加快，其稀缺性将更为明显。因此，要合理编制城市土地资源利用规划，做好全市郊区边缘地区的土地利用，按照可持续发展的要求，综合考虑土地利用的经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。严格按照“地尽其用，优地优用”的方针，不断优化全市的土地资源配置，提升城市土地边缘区域用地总量，提升城市的土地集约节约利用程度[2]。

3.2 控制城市规模，大力挖掘城市土地利用潜力

城市建成区的土地容纳能力和潜力都较大，就广州市来说，要严格控制城市的发展规模，不断提升全市土地利用的集约利用程度，提高城市土地的利用率，通过挖掘全市城市土地利用潜力实现土地资源的高效、可持续利用。一方面，要调查清楚全市闲置土地数量，积极筹措资源，加大土地开发利用；另一方面，要大力推行土地有偿使用制度，盘活闲置土地资源；综合开发城市土地，例如，通过城市土地地上、地下空间的合理开发和利用，不断提高土地的容积率，其中，城市中心商务区、主要工业区和集中连片的旧城区应是潜力挖掘的主要对象。

3.3 调整城市用地结构，优化城市土地布局

根据城市建设以及产业结构调整和企业改制、改组等，积极推进全市土地置换力度，优化调整全市的土地利用结构，通过土地置换来最大限度地挖掘城市土地利用潜力。对于污染型、高耗能型企业，以及经济效益较差的企业，应积极采取置换、外迁等形式，腾出更多土地作为第三产业的发展用地。优化全市的土地布局，实行城市用地功能分区。此外，要重视城市土地生态环境效益，树立“五大发展”理念，把可持续理念贯穿于城市土地利用的全过程。

4 结语

城市的发展要与经济社会的发展水平相适应，城市用地规模要与城市发展相适应，广州市要做好规划，贯彻可持续发展理念，不断提升土地利用效率，最大限度地发挥土地的经济效益、社会效益和生态效益。