农村水库移民土地流转现象研究

王丽娇

摘要：以小浪底水库和南水北调工程的7个典型移民村为研究对象，通过问卷调查与访谈的方式分析7个移民新村土地流转的基本情况，发现水库移民土地流转存在程序不规范、持续性差、非自愿流转时有发生、大多通过集体统一流转、流转对象一般为公司制农业企业等现象。针对具体存在问题提出了对策与建议，旨在为推进移民村土地合理有序流转提供借鉴。

关键词：土地流转；水库移民；调查走访；对策；建议

中图分类号：F323.4；F328 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2018）01-0135-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.01.035

Abstract： Taking seven typical migrant villages in Xiaolangdi Reservoir and South-North Water Transfer Project as research objects， the basic situation of land circulation in these new migrant villages was analyzed through the way of observation and interview， it was found that there were phenomena in the land circulation of reservoir immigrants， such as non-criterion of procedures for the land circulation， poor sustainability of the circulation， the involuntary circulation from time to time， mostly with the collective and unified circulation， and generally transferring land to agricultural enterprises in the type of corporation system. According to these existing problems， some suggestions were put forward， to be used for a reference to promote the rational and orderly land circulation in migrant villages.

Key words： land circulation； reservoir immigrants； investigation and interview； suggestions

因水利水電工程建设征地产生的农村水库移民面临着土地资源的重新调配，由库区周边外迁至安置地，其生产生活方式被改变，移民可能存在土地利用方式上的不适应，加上通过移民安置得到资源整合与政策集成的支援，水库移民在土地流转方面与一般农村稍有不同。水利水电工程建设带来的移民非自愿搬迁，会造成移民原有生产体系、社会网络、社区组织平台的解体。因此，如何妥善安置移民的生产和生活，保证移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”，不仅成为衡量水利水电工程成功的重要指标，更直接关系到社会的稳定和经济的发展。在经历搬迁安置后，水库移民生产方式、生活环境等随之改变，一些移民以此为契机转非农就业，并把土地流转出去获取租金；也有一些移民固守在土地上，继续原来的农耕生活。由于迁移所带来的选择发展机会使得农村水库移民与一般农地流转稍有差异，区别于其他农村土地流转产生的循序性和自发性，水库移民并没有经历思想观念的渐变，从以自给自足为主的库区周边搬迁至安置地，土地流转迅速滋生发展，因此移民土地流转过程具有跳跃性[1]。

关于农村水库移民土地流转问题，现有研究大多以移民获得安置区土地的方式——土地流转为视角，聚焦于安置区土地流转补偿、土地调配及资源整合等问题。刘灵辉等[2]认为安置区集体和居民没有获得充分的补偿，需要提高安置区土地流转补偿标准，使安置区居民也能和移民一样地分享到水利水电工程带来的增值收益。熊成喜等[3]认为水库移民安置区土地流转规模受哪些因素的影响直接关系着土地流转规模的大小与安置移民的数量，并提出若干增加水库移民安置区土地流转规模的措施建议。杜华[4]认为以土地流转的方式来实现水库移民补偿安置的新模式，其实质是实现土地的价值以实现资源的合理配置。

上述对农村水库移民土地流转问题的研究仅停留在移民搬迁安置过程中，而对搬迁后移民对安置获取的土地进行流转的研究甚少。朱恒等[1]从移民搬迁后土地流转的角度研究发现，河南省丹江口水库移民安置区存在大量移民土地流转现象，有序的土地流转不仅可以促进移民生计发展，而且有利于安置区稳定。因此，探寻农村水库移民搬迁安置后土地流转的现状，分析影响移民进行土地流转的因素，不仅对促进移民新村土地流转具有重要作用，也能为移民可持续发展提供良好路径。

1 河南7个移民新村土地流转基本情况

调查走访了河南省洛阳市和新郑市7个比较具有代表性的移民村，通过调查问卷兼半结构式访谈的形式了解农户土地流转的现象及存在问题。调查的7个村中，除了洛阳市孟津县寺院坡村的土地未进行土地流转之外，其余6个村的土地均有不同程度的流转。为了更加深入了解土地流转行为及其基本情况，以是否进行土地流转为依据将调查问卷分为三类，即转出土地农户、转入土地农户、未流转土地农户。调查过程中共发放问卷75份，回收有效问卷70份。

1.1 农户土地流转方式

农户土地流转的主要方式有转包、置换、代耕、租赁、拍卖、入股等十多种，其中转包、出租、代耕是当前土地流转的三种主要方式。调查地区农户的土地转出方式主要有转包、代耕。endprint

1）转包。即承包方在一定期限内将部分或者全部土地经营权转包给第三方，土地流出方的原承包关系不变。在参与流转的37户农户中有36户基本都是委托村集体转包。

2）代耕。即承包农户直接将承包期内无力经营的全部或部分土地的经营权，委托给本村社农户、种养能手或业主代耕，从事农业生产经营。在参与流转的37户农户中，采用代耕方式流转土地的农户有1户。该农户由于外出务工，无剩余劳动力耕种土地，因此委托其亲邻代耕。

1.2 农户流转土地的规模及价格

通过分析访谈过程中获得的资料及问卷资料可知，孟津县小浪底镇的刘庄、石门村、寺院坡，横水镇的新华村、常袋镇的东地村等由于区位条件、经济发展水平及地方政府政策限制等原因，流转土地面积和流转价格与新郑市的观沟村和新蛮子营村相比少而低。具体流转概况见表1。

农村土地流转的规模和形式往往取决于各地区的经济发展水平和当地社会保障支持系统的熟练程度[5]。从表1分析可知，不同的村组其区位条件和发展需求不同，导致转出土地的数量和价格也存在差异。例如位于新郑市的观沟村，该村位于新郑市近郊，村内农业发展目标的定位是发展休闲农业，由于发展休闲农业所需土地面积大，全村55.33 hm2土地中有46.67 hm2都流转给了君源生态农业科技股份有限公司，而且较为优良的区位条件也使得流转费要高于周边地区，平均每公顷每年达到15 750元，且土地增值的空间较大；而对比刘庄，其农业发展定位是规模经济作物种植，由于土地质量不好，加之地块零碎，仅在2008年转出了离村较偏远的4 hm2土地，而且由于其土地区位条件差，每年每公顷的流转价格仅为2 000多元；寺院坡则更差，村内的农业发展定位是林果种植，由于土地质量差，灌溉条件不足，很多村民表示想转出土地却找不到投资商或转入方。

1.3 农户流转土地的原因

1）农户转出土地的主要原因。从访谈及问卷资料分析得知，农户转出土地的主要原因是种地不划算，其比例占37.50%，其次原因是缺乏劳动生产力及种地太辛苦，分别都占到16.67%（表2）。调查中也有些农户表示由于集体统一转，自己不转不好耕种，而且对于移民而言，他们刚搬迁过来没种过安置区的土地，有的安置区土地质量不如搬迁前，农机器具也不齐备，对继续耕种存有担忧，所以碰到价格合适的流转机会，就会选择把土地流转出去。

由表2可知，事实上农户转出土地的根本原因是农业生产比较利益低下。如果农村劳动力有较多的从事非农生产的机会，就会放弃农业生产转向其他行业，甚至宁愿背井离乡，选择到国外务工。

2）农户转入土地的原因。由于调查地区中转入土地的农户占比很小，新华村一位农户通过代耕的方式转入邻居土地0.07 hm2，其主要原因是给邻居帮忙，同时也能增加自己的收入；东地村农户则是通过村集体统一转入了邻村部分土地，其主要原因是邻村土地距离该村很近，交通很方便，农户也有扩大再生产的能力，而且农户纷纷表示转入的土地用来栽种石榴，预估能增收不少。

1.4 农户未流转土地的原因

调查走访的村落中，仅有寺院坡属于完全未流转，其他参与流转的村落中，或多或少有未流转的土地。据访谈及问卷资料整理分析得知，未流转土地农户之所以未转出土地，其主要原因还是土地质量不好，区位条件不佳，想转出去，但找不到合适的接收方，其所占比例占到65.79%。其次，土地流转意愿还受制于非农就业渠道不畅及社会保障不健全等（表3）。

此外，在观沟村调查中一位未流转的农户表述，自己未进行土地流转的原因有三：一是习惯了种地，比较依赖土地，不适应也不愿从事非农工作；二是在周边村考察过，刚搬迁过来的时候地上未种粮食作物，这样就少了地上附着物的补偿费，觉得不划算；三是目前政府对“三农”的补贴范围和力度都很大，担心土地转出去后这些补贴就少了或没有。

2 水库移民流转土地现象分析

2.1 土地流转程序不规范，持续性差

据村干部表述，农户流转土地的程序大致为：首先由政府政策支持鼓励发展特色农业或招商引资吸引农业公司，由村集体组织召开会议通知土地流转事宜，有意向的农户报名流转并签署流转协议书，最终具体的流转合同由村集体代签并代管（图1）。然而村民调查中，许多农户纷纷表示未见过流转合同，也没太关注合同内容，甚至有的农户并不清楚流转期限，可见其权利保护意识不足。据石门村转出土地的农户表示：从流转后的第三年（2014年）开始，承租土地的某牡丹公司就未按时支付流转费用，也没有继续栽种牡丹，流转出去的土地处于荒芜状态，具体原因众说纷纭。有农户说是因为某牡丹公司因效益不好，资金亏空很大；也有农户表示主要是因为当时政府招商引进某牡丹公司时，双方签订了协议，前三年由政府负責支付流转资金，后续由牡丹公司负责，而且政府需履行三通服务——通水、通电、通路，某牡丹公司以此为借口不履行如期按数支付流转金，双方目前在打官司。

在土地流转相关政策不完善的情况下，地方政府侧重政绩的上升，只顾前期招商引资，对农业公司具体经营方式、财务风险及是否按时支付农户租金的全面监管缺位，加之企业资本的逐利性及其自身市场经营存在的风险，极容易导致土地流转合同不稳定，流转行为可持续性差。

2.2 土地流转大多通过集体统一组织

调查区域农户流转土地基本由村集体组织代为转包，即由村干部集体代表村民与农业公司协商，并与农业公司签署集体流转合同。在整个流转过程中，村集体“统”的功能发挥得淋漓尽致，已不单纯是中介作用。此外，农民承包的耕地细碎零散，农业公司规模经营需要成片土地，有的农户表示迫于耕作不方便及集体的压力也被动跟着流转土地。

通过集体流转土地虽然存在不规范，很多村民也不具有法律意识，合同形式只在村集体与承包商之间，村民对合同所规定的权责利基本一无所知，但是这种形式盛行于农村，必然有其可行性。endprint

1）集体谈判的效率高。流转给公司一次性涉及的流转土地面积较大，如果采用公司与农户单一签订协议的方式，公司需要同每家每户进行协商，不仅增加了不必要的工作量，而且为此还需要支付较多的额外成本，而采用集体统一流转，由集体出面同公司就土地流转事宜进行协商，会在很大程度上提高谈判的能力，从而起到保护村民利益的效果。像观沟村农地流转给农业公司，在流转时需要签订三方协议，即村集体、企业、农民分别签署协议。首先由村里的法人代表草拟协议，然后由企业与村集体签订协议，之后再和村民个人签订协议。石门村也是通过村集体和某牡丹公司签订流转合同。

2）水库移民搬迁安置重新获得的土地再次集中给集体统一流转土地提供契机。以新蛮子营村为例，该村移民搬迁至安置区时村集体没有把土地直接分到移民各家各户，而是借着水库移民后期扶持项目及政策直接召集移民商量集体把土地流转出去。按照新蛮子营村支书的说法，把地分下去反而会造成混乱，集中经营效率才会高，省去了分地后造成的流转沟通问题。同时，通过集体流转土地给大公司规模经营将会是未来的趋势。总而言之，先由村里集体组织流转，在村里进行有效宣传的前提下容易产生连锁反应，再加之村民的从众和顺应心里，能推动村民参与流转。

3）农村集体经济组织虽然弱化虚置，但是传统乡土文化中特有的长老统治依然存在。传统中国乡土社会中，以小农经济为基础，土地是基本的生产资料，以土地为中心形成的人际关系固定且稳定，人际之间基于彼此之间的熟悉而产生的信任不需要契约精神来维系[6]。现今欠发达的农村地区，依旧保留很浓的乡土社会的特点，基于对村干部或某个长者的信任，村民会无意中形成一种自身利益与村集体（村干部）利益协同的意识，很放心村干部们代自己行使某些权利，所以村民并没有以签订流转合同来保护自己权益的想法。

2.3 流转对象大都为公司制农业企业

根据统计分析，从农户转出土地的对象来看，农户转出土地的对象分为四类：企业、农户、农业合作社、邻村，其中约有90%流转的土地都到了企业。具体分布见图2。

调查发现，土地流转规模较大的村几乎都是采取将土地租赁给公司制农业企业经营的方式。例如，石门村全村60多公顷土地中约一半以上的土地都流转给了某牡丹公司用于牡丹种植；观沟村的土地流转从2010年开始，全村50多公顷土地中有40多公顷流转给了当地君源生态农业科技股份有限公司；新蛮子营村的土地流转从2011年10月开始，分批次于2011和2013年全部流转给两家政府招商引资来的农业公司。这些农业公司要么种植高效益经济作物，如核桃、牡丹、石榴、有机蔬菜等；要么经营生态观光、休闲农业、旅游、开心农场等，皆未种植粮食，其农业产值颇高。以观沟村的开心农场为例，君源生态公司专门划分一部分土地用于农场经营，在具体执行时公司会将0.07 hm2地分为20份，市民按3 000元/年缴纳租金，可以根据爱好种植蔬菜，平时由公司打理，收获季节市民可以采摘，或由公司统一配送。从公司的盈利情况看，公司从村集体以1 000元/0.07 hm2的流转价格获得土地，而以60 000元/0.07 hm2的价格租赁给市民，中间的标准相差甚大。

移民村的土地几乎都流转给公司制农业企业，分析原因如下。

1）从移民角度而言，首先是为了解决移民后扶项目配套资金问题。据新郑市南水北调移民局的工作人员告知，国家每年都会给新郑市拨付移民后扶项目资金，从以往的情况来看，资金使用效果并不好，主要原因是在移民村中普遍流行一个观点：反正是国家的钱，用好用坏都是一个样。而后来为了改变这一现状，郑州市提出“如果移民村想使用移民后扶资金进行生产项目开发，本村必须配套一定比例的资金才能使用”。实际上，对于大多数的移民村而言，村集体本身缺乏收入來源，根本没有能力支付配套资金，因此，多数移民村选择由村集体统一将土地流转给农业公司，由公司帮助其解决资金配套问题。

2）从企业自身角度而言，企业的资金相对雄厚，信用度高，可以保证土地流转费用的及时给付。对于参与土地流转的移民而言，能否及时给付土地流转费用是他们最关心的问题，而新郑市移民村的土地流转大多需要经过镇农办进行审核才能流转，镇农办不仅会对土地流转双方的资质进行审核，同时还会对土地流转的标准进行审核，这在很大程度上确保了土地流转行为的可靠性。

3）企业资本的逐利性。资本以逐利为本性，当前，在农业产业链条整体利润比较高、政策扶持力度比较大、进入农业门槛比较低的背景下，工商业资本采用直接和间接方式进入农业生产、流通等领域，谋取利润[7]，如石门村某牡丹公司。

2.4 农地质量差仍是制约土地流转的根本原因

其一，土地质量差，土地零碎。对于大多数的村民而言，土地质量是困扰其从事农业生产的最主要障碍，寺院坡村大多数的土地属于砂石地，保墒蓄水的功能较差，特别是该地“十年九旱”的气候特征，导致无法种植小麦等粮食作物，即使有流转意向，也没有人愿意承包。除此之外，地块零散是普遍现象，由于寺院坡村的调地难度大，基本没有调过地，地块太过零散也是规模经营主体没有意愿承包的原因。

其二，基础设施不完善，特别是灌溉水源的缺乏。随着人民公社的解体，1994年分税制改革及2006年农业税实现全部减免，在中央政策极力稳定农户承包经营权的同时，农村集体经济组织功能弱化，所有权虚置，村集体再难像合作社及人民公社时期那样有充足的资金组织建设农田水利设施。如寺院坡村的地势较高，修建水利设施引水的成本过高，村集体也难以让所有村民聚集资金兴修水渠。在这种土地贫瘠和靠天吃饭的种植条件下，全村几乎没有农民种植粮食，全部改种核桃，村民自嘲寺院坡是“无粮村”。

3 对策与建议

3.1 建立规范的土地流转市场

由调查得知，目前农地流转程序不规范，农民土地流转意识淡薄，流转农户对签订书面合同的认识程度不够，农民权益受损。当前决策部门可考虑通过市场之手代替行政力量主导交易，加快规范土地流转程序，营造良好的土地交易流转市场氛围条件，形成合理的流转价格机制，建立规范的土地流转交易平台。endprint

1）政府应坚持依法、自愿、有偿的原则审慎推进土地流转。在当前社会环境下，农民流转土地进城失败可能性高，土地流转过程中必须坚持农民利益至上的原则，充分尊重农民在土地流转中的自愿性，规范土地流转价格机制，全面保障农民基本权益。积极引导农民签订规范的流转协议，对双方责任、权利做出明确规定，并报村集体组织和有关部门备案，同时对大宗土地流转业主开展严格資质审查。

2）引进专业第三方机构，以促进农村流转土地信息公开化。正是土地流转中介组织发展的滞后，才给了集体经济组织过度介入村民土地流转行为的机会。有效的土地流转需逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。

3）应建立风险保证金制度。建议由政府、业主、农民按一定出资比例建立土地流转风险基金，防范流转双方单方面毁约给对方造成的损失。土地流转前提留一部分保证金，一旦公司无法及时支付租金，政府可以通过提留的保证金支付；其次，土地流转期结束后，如果公司未能及时恢复流转土地的原用途，则这部分资金可以用来恢复土地的原有功能。

3.2 适当发挥集体经济组织的功能

在家庭分散承包经营的条件下，农村土地碎片化现象严重，土地流出和转入双方自发进行土地流转面临着交易成本大、耗费时间长等问题，而专业中介组织发展速度远远落后于市场发展需要，加之集体经济组织自身具有区位、信息、政策等资源优势，这为集体经济组织替代中介组织发挥作用提供了时间和空间。但是，村集体自身的利益驱动会造成农户非自愿流转土地，甚至越过农户直接成为土地流转主体，致使农户利益受损。因此，当前必须引导与规范农地流转中集体经济组织行为，首先，作为代理者，集体经济组织应当在尊重农户意愿的前提下，组织协调农村土地流转，积极创造有利条件吸引投资，维护和增进农户的利益；其次，作为委托者，集体经济组织应当对土地承租方经营利用土地的情况进行监督，确保其经营行为在法律和合约的规范下实施[8]。

3.3 加快构建新型农业经营体系

根据中国农业特点和国际农业发展经验，家庭经营是最适合中国农业经营的组织方式。由于农业生产的季节性及气候变化时需要突击工作、加班加点，这对于雇佣劳动者是难以胜任的[9]。从经济学的角度看，即家庭农场使用内部劳动力的“交易费用”比较低。而在中国，现今公司制农业企业已经成为规模经营和现代农业的主体，从石门村万亩牡丹园流转纠纷可以看出，公司制农业企业自身经营风险及资本下乡市场风险会导致土地流转持续性差，农民利益受损，农业得不到有效发展。因此，务必警惕公司制农业企业资本下乡的风险，以提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率为核心，加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系，提高农业经营集约化、规模化、组织化、社会化、产业化水平。

3.4 改进农田水利设施建设，优化地质

土地自然经营条件是农业发展的基础，中国60%以上的耕地分布在水源不足或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，尤其是欠发达地区农村，地方财政薄弱，农田水利设施不完备，生产条件极为恶劣，农业收益较低，其发展受到极大制约。以调查区域寺院坡为例，该村地势较高，水源不足，农田水利设施欠缺，基本靠天吃饭，几乎没有农业收入积蓄，家庭收入来源主要是外出打工。当然，寺院坡只是中国若干个偏远农村发展滞后的代表，如何创新农业经营方式，促进农业可持续发展和农民持续增收的体制机制，使农业现代化水平和农民生活水平进一步提升是中国当前农村改革的首要任务。这就要求必须加大补贴力度改进农田水利基础设施，加快土地整治，优化土地质量，确保农地具备相对良好的生产条件，从而才能进一步吸引新型农业经营主体发展现代化农业。

3.5 制定并完善土地流转相关法律政策

目前中国土地流转方面的立法几乎还处于空白。虽然土地管理法、土地承包法等对农村土地性质、用途流转做出了原则性规定，但仍存在政策法规不明确、部分条款过于陈旧等问题，制约了当前农村土地规范有序流转。当前应尽快出台农村土地流转管理实施细则对土地流转基本原则、合同规范、风险防范和政策保障做出具体规定，建立健全规范土地流转长效机制。对于土地确权登记手续、流转合同文本、土地审核评估等核心环节，相关指导性文件应当提出具化要求和惩戒举措。

4 小结

随着城镇化的快速发展及农村土地制度改革的稳步推进，鼓励促进农村土地流转，发展适度规模的现代化农业已是大势所趋。因水利水电工程建设而产生的水库移民面临着生产生活的重新安排和调整，土地流转既为其发展带来契机，也带来挑战。一方面，水库移民在获得一定征迁补偿之后，可以转非农就业，将重新获得的土地流转出去获取租金收入，以提高原有生产生活水平；另一方面，目前土地流转市场不完善，面临着流转程序不规范、流转持续性差、流转对象多为公司制农业企业等现象，对于偏远农村而言，农地质量差仍是制约土地流转的根本原因。实践表明，健康有序的土地流转是水库移民实现可持续发展的重要驱动力，当前亟需建立规范的土地流转市场，搭建土地流转中介平台。同时，需要加大农田水利设施建设，优化耕地质量，审慎推进土地流转，促进农村移民的长远发展。

参考文献：

[1] 朱 恒，余文学.南水北调中线丹江口水库河南农村移民安置土地流转研究[J].水利经济，2013，31（3）：58-60.

[2] 刘灵辉，陈银蓉，梅 昀.潘江口水电站移民安置区土地流转补偿标准研究[J].中国人口·资源与环境，2011，21（5）：66-72.

[3] 熊成喜，陈银蓉，张 舒.水库移民安置区土地流转规模的影响因素分析——基于Logit模型的实证研究[J].资源与产业，2010， 12（3）：77-80.

[4] 杜 华.基于土地流转的水库移民补偿安置模式研究[J].人民长江，2012，43（9）：104-107.

[5] 彭卫兵，张晓敏.农村土地流转的再审视：以农村人多地少的基本矛盾为视角[J].中国土地科学，2010，24（1）：22-26.

[6] 费孝通.乡土中国[M].北京：北京大学出版社，2012.

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[8] 李凤梅，兰艳君.集体经济组织在农地流转中的作用探讨[J].国土资源情报，2014（5）：32-38.

[9] 张路雄.耕者有其田——中国耕地制度的现实与逻辑[M].北京：中国政法大学出版社，2011.endprint