柬埔寨：“一带一路”国际合作的新样板

王文+刘典

内容提要 柬埔寨是中国推动“一带一路”建设的重要国家。随着近年来柬埔寨经济的快速发展和中柬合作的稳步推进，“一带一路”为柬埔寨发展转型升级注入了巨大动力，中柬两国各领域的合作也取得了丰硕成果。未来，在“一带一路”框架下，中国应正视与把控中柬合作风险，加大与柬埔寨合作力度，创新合作方式，深化合作深度，将中柬合作树立为“一带一路”国际合作新样板。

关键词 “一带一路”；柬埔寨；中柬关系；国际合作

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.01.007

被低估的柬埔寨：“一带一路”蓝图的重要交汇点

位于中南半岛的柬埔寨是古代海上丝绸之路的重要一站，也是打造21世纪海上丝绸之路的重要支点。根据2017年5月中国官方发布的《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》所描绘五大方向的发展蓝图，柬埔寨恰好处于其中三大方向交汇的核心地带。

2016年10月，习近平主席对柬埔寨进行国事访问，中柬两国签署了《中华人民共和国和柬埔寨王国关于编制共同推进“一带一路”建设合作规划纲要的谅解备忘录》等31项合作文件。“一带一路”倡议很好地契合了柬埔寨的国家发展规划，并得到了柬埔寨首相洪森及社会各界的广泛支持。中柬两国在“一带一路”框架下进行的深度合作为21世纪海上丝绸之路向印度洋、南太平洋方向延伸提供了重要支撑。

在这样的背景下，2016年中国期刊全文数据库（CNKI）可检索到的以柬埔寨为关键词的文献数量较一年前增加一倍。然而纵观相关文献，研究主题过于分散，缺乏对“一带一路”历史机遇下中柬合作的务实研究和深入思考。[1]

2017年11月，人大重阳金融研究院赴柬埔寨考察，对当地的经济社会发展状况进行实地调研，并根据调研情况撰写本报告。本报告审视柬埔寨发展机遇与风险并存的宏观背景，挖掘“一带一路”倡议对柬发展转型的重要意义，思考未来中柬合作模式的创新方向，为“一带一路”在柬埔寨的推进提供建设性建议。报告认为，有必要将柬埔寨塑造为“一带一路”国际合作的样板国家，为推动“一带一路”在东南亚乃至更广泛区域内的建设起到良好的示范作用。

柬埔寨经济崛起的机遇与挑战

一、脱贫成就斐然但仍面临发展瓶颈

过去五年来（2012—2016年），柬埔寨经济和社会各领域建设取得显著成绩，从世界银行定义的“低收入国家”晋升为“中低收入国家”。在现任首相洪森领导下，柬埔寨各主要领域均出现了飞跃式增长：基础设施建设方面，年新增道路里程超过1万公里；社会发展方面，2016年全年新建学校600所，注册手机用户超过总人口的30%；产业振兴方面，五年间新发放矿产执照286个，注册成衣鞋厂逾千家，国家税收增加一倍。

尽管取得了累累成就，柬埔寨仍然是亚洲最贫穷的国家之一。在经济持续多年中高速增长的同时，原本推动柬埔寨脱贫进程迅速发展的主要动力呈现出减弱趋势。由于投资规模有限、产业结构单一、劳动力技能相对匮乏等，未来柬埔寨的经济增长速度面临下行压力。当前贫困率的下降主要由过去数年间农业领域产值的迅速提高和成衣业的长足发展所带动，但不容忽视的是柬埔寨约三成人口生活在“近贫”线（每天收入低于2.3美元）附近。一旦农产品价格和成衣从业人员工薪下降，大量民众便有可能立即重返贫困。[2]

二、基础设施建设发展迅速但远远不能满足需求

在基础设施投资方面，柬埔寨的发展规划赶上了东盟经济共同体成立的良好契机。作为一个脱贫进程飞速发展的欠发达国家，柬埔寨已成为东盟十国中最具有投资吸引力的目的地。2012—2016年，柬埔寨平均每年获得14亿美元的外国优惠贷款，其中基础设施建设融资占据了相当大的比重。

与其他中南半島国家相比，柬埔寨的基建情况不容乐观。柬埔寨交通基础设施建设完全不能满足经济发展的需要，公路、港口、航空等基础设施均在过去几年中呈现恶化趋势。当下，柬埔寨的基建状况已成为当地经济发展的主要制约因素。落后的基础设施不仅阻碍着农业和旅游业的进一步发展，也使得柬埔寨在工业化的道路上举步维艰。

三、不均衡的产业发展路径阻碍经济转型升级

柬埔寨在产业结构、资本运行等方面存在较多问题。首先，柬埔寨当前的发展严重依赖于外资。低储蓄率和捉襟见肘的政府财政使得柬埔寨国内资本投资不足，占据资本投资绝大比例的外资倾向于流入“最火热”的经济部门，导致柬埔寨政府无力推出独立的产业政策。在柬埔寨200多家成衣工厂中，仅有18家为柬埔寨当地人所有。

从产业链的角度看，柬埔寨国民经济各部门构成比例严重不合理，制造业相对孱弱，出口产品中非服装和鞋类产品极其有限。此外，柬埔寨的主要产品附加值低，低附加值导致产品服务可替代性较高，易遭受国际市场供求关系变化和劳动力成本变动的影响。因此，柬埔寨经济运行生态依然相当脆弱。

四、高度开放的金融体系为国家发展带来宏观风险

柬埔寨是世界上“美元化”程度最高的国家之一。[3]随着柬埔寨经济的快速发展，过度美元化的问题随之凸显。首先，柬埔寨政府损失大量铸币税，无法获得发行货币所产生的收益。其次，使用美元进行贸易结算所带来的好处正在逐渐下降。[4]当前国际政治经济形势下，突发事件（如英国脱欧）带来的强势美元会严重削弱柬埔寨的竞争优势。最后，高度的美元化使得柬埔寨货币政策的自主性较低，国家银行通过货币政策调控危机的努力很难产生效果，因而柬埔寨金融系统在国际金融危机的冲击面前具有很大风险。

五、在“全球化”浪潮冲击下，柬埔寨政治经济政策面临重大挑战

从内部政治局势总体来看，柬埔寨民主制度运行较为平稳。过去六年间，无论政局如何变幻，柬埔寨经济增长率都维持在7%左右。历经三次大选，柬埔寨政治斗争的方式和手段已趋于理性。未来柬埔寨经济若要保持中高速发展，还需要稳定的政局来保驾护航，为其下一个十年工业发展计划奠定良好的环境基础。endprint

从经济形势来看，全球化既通过资金、技术、人口流动方面的支持提供成衣业、建筑业、旅游业等发展机遇，也在基础设施建设、人才培养、产业结构等发展领域带来更多全新挑战。[5] 柬埔寨如何迎接全球化带来的机遇和挑战，实现国内发展与国际合作的目标，将成为未来数年内有关该国的重要议题。

“一带一路”助力柬埔寨发展转型升级

一、旅游业发展推动两国民心水乳交融

随着“一带一路”倡议的全面展开，柬埔寨旅游业赢得了宝贵的发展契机，数量庞大、消费需求旺盛的中国游客为柬埔寨经济带来了新的增长点。在“一带一路”倡议推动下，中国各大航空公司不断开通赴柬新航线增强旅客运力。柬埔寨政府相应地发布《2016—2020年吸引中国游客战略》及“China Ready”白皮书，用以指导本国旅游业增强接待中国游客的能力。2017年，中国正式成为柬埔寨最大国际客源地。

旅游业的蓬勃发展极大地促进了中柬两国民心相通。中国游客的大量涌入使得中文导游供不应求，越来越多的柬埔寨青少年开始学习中文。在吴哥窟所在的暹粒市，中餐厅如雨后春笋般出现，不仅满足了游客的饮食需求，而且对于传播中国的餐饮文化也具有非同寻常的意义。

二、基础设施投资为柬埔寨注入新增长理念

由于曾经多年的战乱，柬埔寨在基础设施建设领域存在较大短板，资金严重不足。

落后的基础设施现状使得柬埔寨对于参与“一带一路”建设有着格外的兴趣。近年来，中柬两国围绕基础设施领域展开了广泛合作，成就斐然：两国合作开发的西哈努克港经济特区已经成功吸引一百多家國际企业入驻并创造一万多个就业岗位，中国企业与柬埔寨政府签订了以BOT方式建设暹粒新机场和金边到西港高速公路的合同，中国银行等多家银行为西哈努克电厂、桑塞河下游水电站、柬埔寨石化公司炼油厂等新项目提供融资服务。可以预见，未来数年内两国在农田水利、交通通讯、能源运输等基础设施领域具有强烈的合作意向与广泛的合作空间。

三、产能合作助力柬埔寨经济结构升级

解决柬埔寨经济结构问题的关键是积极承接产业转移，实现本国产业的转型升级。恰好中柬两国在产能合作领域高度互补，相得益彰。近年来，中国会同柬埔寨举办多场产能合作交流活动，中柬一批重点产能合作项目取得明显进展。2017年，两国在南宁和金边联合举办了中国—柬埔寨产能与投资合作论坛和澜沧江—湄公河国家经济技术展览会，双方在塑造政府间机制、扩展合作领域、对接产业战略、深化经验分享上达成广泛共识。在实践层面，华新水泥厂收购卓雷丁水泥公司和西哈努克港经济特区建设均初见成效，两国在产能合作中获益良多。

四、人民币国际化为柬埔寨提供多元流动性

随着经济的快速发展，铸币税的损失和不独立的货币政策使得柬埔寨央行迫切地想要实现“去美元化”，进而实现金融体系的革新。这无疑为人民币走进柬埔寨提供了良好的契机。

2016年，人民币正式加入国际货币基金组织SDR货币篮子，标志着人民币正式成为全球五大储备货币之一，为各国央行持有人民币作为外汇储备货币提供了客观条件。随着“一带一路”倡议的全面展开，相当一部分投资将会以人民币形式进行，中国政府也尝试鼓励相关企业在贸易结算时使用人民币。贸易结算不仅能够带动人民币国际化、促进人民币的跨境流动，还能提升贸易规模并密切同其他国家的贸易联系。由于柬埔寨本币在贸易结算中所占比例不高，因而在中柬贸易、投资领域推进人民币国际化进程的条件相对成熟。

五、政治互信带动政策战略的高频互动

中国和柬埔寨的友好关系源远流长，20世纪50年代毛泽东主席、周恩来总理便同西哈努克建立起了珍贵情谊。

习近平主席上任以来，中柬关系呈现出更加良好的发展势头。两国高层互访频繁，双边政策交流日益增多，战略合作全面展开。2017年3月，在会见到访的柬埔寨国王西哈莫尼和太后莫尼列时，习近平主席强调中柬两国要“保持高层接触势头，深化互利务实合作，加强发展战略对接，加强多边事务协调” [6] ，为维护地区稳定和中国—东盟合作大局做出贡献。

“一带一路”倡议提出“政策沟通”，一方面，战略层次的互动有助于深化两国在地区热点议题领域的合作，为维护区域和平与发展大局提供助力；另一方面，政策交流与对接可以帮助柬埔寨在国内发展议题上获取“中国经验”，用以指导解决经济、民生等人民群众最为关切的社会问题。

正视与把控中柬“一带一路”合作所面临的风险

当前，中国和柬埔寨在“一带一路”框架下已经取得了丰硕的合作成果。但与此同时，中柬合作也面临着诸多不容忽视的风险，对这些风险的分析、评估与把控对于深化中柬“一带一路”合作具有至关重要的意义。

一、变动中的政治秩序为柬埔寨经济前景带来不确定性

柬埔寨第六届国会选举将于2018年举行。近日洪森政府解散国内最大反对党救国党，此举引发的政治局势的变化可能给柬埔寨经济前景带来不确定性，中柬关系和在柬投资可能受到柬埔寨国内政治形势影响，需要相关部门、机构、企业保持密切关注。

二、持续恶化的财政状况导致柬埔寨发展面临“债务悬崖”

自2016年开始，柬埔寨政府的财政赤字不断攀升。根据柬埔寨内阁于2017年10月通过的《2018年度财政预算法》草案，2018年柬埔寨政府支出将大幅增长15.2%至60.38亿美元，而同期政府收入将只有45.6亿美元，这意味着柬埔寨财政赤字将再创新高。[7]

柬埔寨政府税收仅能满足经常性开支，教育、卫生等民生领域发展严重依赖外国援助或优惠贷款，持续扩大的财政赤字削弱了该国发展的独立性与可持续性。日本是柬埔寨最大的外援国，美国是其成衣业最大的出口国和外汇来源国，马来西亚、新加坡、泰国等东盟国家是柬埔寨重要的外资来源国，一旦这些国家经济不景气或者投资方向改变，柬埔寨的外资、外援及外贸出口将受到严重影响。endprint

三、防控柬埔寨宏观金融领域的“黑天鹅”与“灰犀牛”

经济的高速发展与通信技术快速发展改变了柬埔寨人的消费方式，网购与小额贷款现象非常普遍。至2015年底，柬埔寨全国贷款余额已达120亿美元，比2014年增加了25.8%。[8] 据柬埔寨国家银行报告，全国向银行借贷者占总人口的28%，而有储蓄存款的人口只占7%，比例严重失衡。尽管近期信贷增速下降，但过去几年间银行体系信贷的迅速扩张已然使得金融风险居于高位。

此外，柬埔寨金融体系还面临着一系列外部风险。柬埔寨的银行系统非常依赖外资，全球金融大环境变化会加剧柬埔寨金融体系的融资成本及资金流动风险。而且由于人民普遍收入以瑞尔计，借贷以美元计，二者的兑换差距影响发贷机构的营收状况。更严重的是，高度的美元化限制了中央银行货币政策的影响力，进而削弱了外部风险的抵抗力。

四、推进中柬“一带一路”合作应注重软实力建设

伴随着中国经济的进一步发展，中国资本对外输出的步伐也将进一步加快，其在全球资本中的位置也将进一步上升。[9] 近年来，中国企业走出去面临较大挑战，部分项目出现搁置受阻局面，部分企业需要对自身声誉状况进行反思。企业是共建“一带一路”的中坚力量，中国企业大规模走出去的同时，也应理性思考，避免盲目，把握好经济效益与社会责任的关系，促进投资项目本土化，提高中国在周边国家的美誉度。这将是决定未来成败的关键。

将柬埔寨树立为“一带一路”国际合作新样板

一、推动政治互信，加强政策沟通与战略对接

目前，柬埔寨正在推进旨在通过有效的管理和深入改革、促进柬经济增长、解决民众就业、保障社会平等公正的“四角战略”。[10] 在经济方面，四角战略重点关注提高农业生产，发展私人经济和增加就业，恢复和重建基础设施，培训人才和发展人力资源。可见，“一带一路”倡议与柬埔寨的发展战略高度契合，双方在经贸合作、互联互通、能源资源等方面都有较大的合作空间。

积极推动“四角战略”和“一带一路”的战略对接，积极利用多层次、多渠道的协商和沟通渠道，充分发挥中柬政府间协调委员会作用，加强中央和地方政府、企业乃至非政府组织的协调沟通机制，对“一带一路”建设中的具体问题进行深入沟通。[11]

二、打造“一带一路”产能、经贸、金融合作亮点

中柬西哈努克港经济特区充分发挥了打造“一带一路”园区合作的模范效应。作为中柬两国间合作的重要项目，在园区建设过程中，中国企业并非单打独斗，而是和柬埔寨联合开发，优势互补实现中柬企业共赢，深入贯彻了合作共赢的发展理念。中柬西哈努克港经济特区的共赢发展，将成为“一带一路”建设中的发展亮点，为更多的园区建设和合作提供发展经验。

大力推动《中国制造2025》与柬埔寨《2015—2025工业发展计划》对接，有助于促进柬埔寨工业发展转型。柬埔寨政府正在实施《2015—2025工业发展计划》，计划在2025年使柬埔寨工业由劳动密集型向技术密集型转变。这与中国的《中国制造2025》强国战略高度契合，借助“一带一路”发展平台，在实现制造强国目标的同时，助推柬埔寨的工业发展和产业结构转型，实现两国经济发展互利共赢。

加强中柬金融合作，推动人民币国际化进程。2016年，中国与柬埔寨双边贸易额达到50亿美元，跨境结算量达25亿元人民币，为人民币在柬国际化进程带来了发展机遇。中柬两国应深化金融领域的合作，促进人民币在柬埔寨的流通使用，以提高效率、降低成本和规避风险，同时鼓励更多中国游客在柬消费，为柬埔寨提供多元流动性。国家应鼓励当地的中资企业以及上下游企业间经贸以人民币进行计价。进一步推动完善人民币与柬币的挂牌交易，完善与柬币的定价机制，以实现人民币作为交易媒介的职能。

三、促进民心相通，加强智库外交等人文交流机制建设

通过挖掘两国旅游投资与合作潜力推动两国民间交流。旅游在带动经济发展的同时能够促进区域文化交流和融合，双方应该不断提高签证便利水平，吸引柬方游客来华，便利中方游客赴柬，使两国民众在相互往来中彼此深入了解、增强认同、深化情谊，促进民心相通。

以大众文化为载体，讲好柬埔寨故事。近年来很多东南亚国家以大众文化的形式对外输出软实力，如果中国可以重新审视柬埔寨文化和柬埔寨故事的价值，通过鼓励相关企业投资以柬埔寨为主体的电影、地理纪录片，引进柬埔寨优秀的文艺作品，以大众文化的形式来深化中国广大民众对柬埔寨的认知，那么一定可以事半功倍，顺水乘舟地达到“国之交在于民相亲”的效果。

智库交流合作平台可以充分发挥智库社会影响力和对外传播的优势。[12]一方面，加强两国智库的深入合作与交流，彼此了解政策需求解读，传递政策信息，消除柬方政策疑惑，从智库层面拉动政策沟通。[13] 另一方面，发挥智库巨大的社会影响力，通过智库合作成果发布帮助本国企业、社会组织和公众了解中国政府政策，凝聚共识。

四、描绘未来发展蓝图，构建中柬命运共同体

在东盟国家当中，柬埔寨的经济发展水平相对落后，与其他国家发展差距较大。中国与柬埔寨虽然国情差异大，经济社会发展状况不尽相同，但是中柬可以通过“一带一路”的发展纽带，发挥两国政治互信、经济互补、民心互通的优势，打造互利共赢、相互依存的“发展命运共同体”，最终结成守望相助的中柬命运共同体，更好造福中柬两国人民。

构建中柬命运共同体，将为柬埔寨的经济发展注入新动力，缩小东南亚国家之间的发展差距。同时，中柬合作也将更加积极展现中国的合作共赢发展理念，带动更多的国家参与到“一带一路”建设中来。推动中柬命运共同体，也将为打造中国—东盟命运共同体、亚洲命运共同体乃至人类命运共同体发挥典范作用。

（责任编辑：徐海娜）

[1] 代表性的论文如：雷小华：《柬埔寨产业发展、规划及经验》，载《东南亚纵横》，2010年第8期，第34-39頁；郭继光：《中国企业在柬埔寨的投资及其影响》，载《东南亚研究》，2011年第4期，第37-44页；方天建、何跃：《冷战以来柬埔寨地缘政治变动研究》，载《世界地理研究》，2014年第4期，第32-42页；王志刚：《开放经济下的高增长奇迹：重建后柬埔寨经济评析》，载《东南亚研究》，2015年第4期，第4-11页；田原、王志芳、孔维升、祁欣、范鹏辉、吴凝、幸瑜：《柬埔寨外向型经济发展与中柬经贸合作》，载《国际经济合作》，2017年第6期，第60-66页。endprint

[2]ADB，“Sustaining Rapid Growth in a Challenging Environment”，World Bank Other Operational Studies，2009.

[3] Dongchul，C.&Changyong，R，“Impacts of Quantitative Easing on Asia：Capital Flows and Financial Markets”，Asian Development Bank， Working Paper Series No.350，2013.

[4] Jayant，M，“Cambodias Persistent Dollarization：Causes and Policy Options”，Asian Development Bank，Working Paper Series on Regional Economic Integration，2008.

[5]朱丹凤：《柬埔寨在全球化背景下的机遇与挑战》，载《思想战线》，2011年12期，第8-9页。

[6]《习近平会见柬埔寨国王西哈莫尼和太后莫尼列》，载《人民日报海外版》，2017年3月7日，第1版。

[7] 《2018年财政预算案，赤字将近15亿美元》，载《柬埔寨星洲日报-财经产业》，2017年11月，第34页。

[8] 安邦咨询：《柬埔寨银行业进入快速成长期》，载《时代金融》，2016年第19期，第44页。

[9] 杨龙：《中国资本在柬埔寨》，载《文化纵横》，2014年第4期，第80页。

[10] 中华人民共和国驻柬埔寨王国大使馆经济商务参赞处：《柬埔寨王国政府的〈四角战略〉 》，http：//cb.mofcom.gov.cn/aarticle/ddgk/zwminzu/ 200412/20041200318821.html。

[11] 王文：《“一带一路”当注重虚实结合》，载《人民日报》，2015年2月14日。

[12] 王文：《对中国特色新型智庫几个重大问题的思考》，载《智库理论与实践》，2016年第1期，第24-29页。

[13] 王文：《伐谋》，北京：人民出版社，2016年版，第28页。endprint