加州大气质量管理系统的结构和筹资

凯瑟琳·威瑟斯彭（Catherine Witherspoon）

凯瑟琳·威瑟斯彭：美国加州空气资源局前局长

一、基本情况

分工/管理机关。加州空气资源委员会（the State Air Resources Board，ARB或CARB）和35个地方大气污染控制区（Local Air Pollution Control Districts，APCDs）分别承担了加州空气污染控制的职责。空气资源委员会负责机动车辆、燃料和消费品领域的空气污染控制工作，而地方大气污染控制区则负责工业设施的空气污染控制工作。但是，作为根据州和联邦法律设立的主要部门，空气资源委员会也对大气污染控制区拥有监管权力。加州和联邦政府的关系是互惠的。空气资源委员会受美国国家环保局权力的制约，同时还必须遵守环保局的指令。但是，加州是美国国家环保政策的试验田，负责进行污染控制措施方面的创新。加州也依靠联邦政府来履行其辖区以外污染源有关的职责（如机动车辆、飞机、海洋船舶等）。所以，在监管方面，存在垂直的监督关系和水平的伙伴关系（见图1）。

跨政府合规（Cross-government Conformity）。联邦《清洁空气法》（The Federal Clean Air Act）要求，所有主要的建设和交通项目要遵守清洁空气计划。从法律意义上来说，必须全面考虑这些项目的排放状况，而且排放的后果必须由其他减排措施来进行抵消。

对工业设施来说，在许可程序中一个设施某一时间点的抵消规模是固定的。对于交通污染源来说，合规的要求意味着各州、市、县、区域规划部门等必须协调一致地工作。他们需要使用相同的人口预测结果、经济模式、排放模式。他们也需要制定综合战略来管理经济增长、交通拥堵、大气污染。长期以来，加州其他主要政府部门已经被纳入到大气质量管理进程之中。例如，加州能源委员会负责照明并保证燃料供应充足。其与加州空气资源委员会以及地方大气污染控制区一起，协同制定电厂改造工作时间表来避免断电。在炼油厂进行清洁燃料改造中，能源委员会也会提供类似的援助。

图1 垂直和水平的空气质量管理系统

如果州和地方部门没有成功地协同工作，而且由此导致空气质量规划未能实现其目标，那么美国国家环保局将给主要工业污染源下达禁止建设令，而且还会扣发联邦高速公路基金。

环保卫士（Boots on the Ground）。加州目前的大气污染控制相关工作人员人数超过3400人，表明该州每百万居民中大气质量相关工作人员的比例为87%。这个数字包括州、地区、地方各级的所有政府空气质量工作人员，不包括研究员、认证实验室和独立污染源测试公司的工作人员、为私营企业工作的环保人员、大气质量领域的咨询师和律师等。总的来说，加州大气质量领域的工作人员的数量可能是以上数量的两至三倍。

联邦的职责。2016年美国国家环保局80亿美元的预算中有12%投向了空气质量领域，其余分别投向了水质（52%）、土地保护（23%）、健康社区（例如有害废弃物管理，约7%）以及环保执法（6%）。在同一财年中，美国国家环保局有大约2500人从事大气质量工作，相当于平均每个州50人。他们主要的工作是制定国家标准，提供技术指导，评估各州表现，指导流动污染源和燃料污染的管理工作。美国国家环保局并不按比例分配资源。相反，联邦政府环保人员的工作精力主要留给了优先级最高的工作，目的就是为了满足污染最严重的州的需求，或解决这些州的缺口问题。

预算增长趋势。自20世纪60年代以来，空气质量预算资金保持了稳定增长趋势，这与法定授权任务的增加相符。随着各项目成熟运行，空气质量预算资金在20世纪90年代保持了平衡。从那时开始，加州每年预算中有1.2%投入到了环保领域。空气质量资金占环保领域总预算的1/3，或相当于最近加州1800亿美元预算的0.04%。过去20年间空气质量管理的运营成本相对稳定。但是，根据经济健康状况或选民批准的债券发行量，每年联邦和加州的洁净空气津贴环比区别很大。2017-2018年加州未决预算包括一次性投入4.13亿美元用于建设新的、先进的机动车污染排放测试设施。与不太富裕的州不同，加州并不依赖美国国家环保局的大气质量资金（加州的占比在5%以下），加州的地方空气质量控制区大部分是通过收取污染源费用和年度机动车注册附加费来实现财务上的自给自足。

向多种手段框架转型。1991年之前，加州空气资源委员会作为单一职能部门运行，1991年后，加州空气资源委员会被合并到了加州环境保护局（the California Environmental Protection Agency，Cal/EPA）之中，表明美国正向多种手段污染控制前进。除加州空气资源委员会以外，加州环境保护局还包括负责水质、农药监管、有毒物质、健康风险评估、废弃物管理和回收的州一级的机构（见图2）。加州环境保护局秘书直接向州长汇报，负责执行州长的政府导向。但是，加州空气资源委员会仍然保留着其作为管理委员会的职能，独立地实施联邦和州的空气质量授权任务。加州空气资源委员会作为委员会独立运作的最大的价值是，提高了被任命的14名成员的整体专业水平，并且在其所有的监管工作中引入了公开听证的程序。

在日常运营方面，多种手段框架增强了分析结果的完整性，并促进了与其他部门的沟通和交流。例如，水质部门不再通过向空气中喷洒污水来“剔除”污染性的挥发性有机化合物（VOCs），并且大气质量控制区能确保地下燃料罐不会把有害材料泄露到土壤或周边地下水之中。同样，“生命周期”（Life Cycle）分析也成为了一种标准的操作程序，能应对所有相关的环境风险。虽然这种机制通常很繁杂，但是多种手段评估成为了加州空气质量管理工作的主要程序。

二、推动资源分配的原则

加州空气质量工作的总支出随着法定授权任务的增加而增长。但是为何形成了这种特别的态势呢？这与其包涵的几个原则有关。

平等保护。美国的每一个公民都有权要求净化他们居住区的空气。美国国家环保局通过发布标准、规则、指南以及通过进行例行的监督和执法活动来保证净化的效果。如果各州不愿意或不能履行他们的职责，那么美国国家环保局必须“从他们的角度”（stand in their shoes）来保护公共卫生。除位于华盛顿特区的总部、实验室、位于北卡罗莱纳州三角研究园（Research Triangle Park）的机动车测试中心以外，美国国家环保局还有10个地区办公室来履行这些职能。

图2 加州环境保护局的结构

国家主权。联邦大气质量法律适用于各州的州长。相应地，每个州长有权执行其认为合适的国家要求。各州只能更严格的执行。加州的大气质量管理系统就是在这些“国家权利”的庇护下建立起来的，并且不是由美国国家环保局来进行外部实施。每个州都有自己的系统。虽然休斯顿市和哈里森县积极地制定了大气质量管理规划和措施，但是污染第二严重的州德克萨斯只拥有唯一一个州级空气质量部门。

地方自治（Home Rule）。1947年，加州的立法机构授权各县设立自己的空气污染控制区。大部分的县（58个县中有50个）充分利用了这个条款。其中有一些大气污染控制区携手合作以共享资源；其他的大气污染控制区在法律的要求下，才不得不加入进来，管理彼时的地区（而并不纯粹是本地的）问题。加州大气污染控制区目前的数量是35个。

特权与权利。商业经营应受环境许可要求的制约。政府也承担责任。在与任何产权所有人交涉之前，每个许可部门必须确保业主的权利没有被限制到构成“管制性剥夺”（Regulatory Taking）的程度，也要确保重要的公共目标不受到威胁。在这方面，目标就是公共卫生保护。

污染者付费。自20世纪70年代开始，美国和欧洲就一直奉行“污染者付费”的原则。它可简单地定义为，污染消除的成本由污染者承担，而不是政府。这个原则初期仅限制于应对伤害。随着时间的推移，这条原则包括了大气污染控制项目运行的行政成本。污染者支付人员和大气污染监测、实验室样本分析、大气质量管理规划制定、大气质量法规执行等产生的成本。在市场经济中，这种成本被污染者附加到其生产成本之中，进而以更高价格的形式转嫁到消费者身上。污染者付费以更高年度机动车执照费的形式，延伸到公民个人污染者（机动车主）的身上。

三、加州大气质量管理工作的演变

制定阶段。美国大气质量管理系统是逐步形成的，分别为问题确认阶段（20世纪40年代）、科学研究阶段（20世纪50年代）、州和地方实验阶段（20世纪50年代至60年代）。联邦政府在初期认为大气污染是地方的事情，所以工作上不太积极。但是，经济的增长和汽车保有量的上升在全国城市产生了令人窒息的雾霾。国会因而通过了《清洁空气法》，与美国国家环保局一起在顶层建立了国家空气管理系统。自此，美国大气质量标准越来越严格，每次修订都反映了最新的卫生研究成果。法规的实施也更加严格，在排放控制方面的规定更加清晰，其中增加了减少有害空气污染物暴露、细微颗粒物、碳排放的授权任务。

新的复杂性。随着大气质量要求更加复杂，州和地方空气质量部门的规模也扩大了。第一批空气区大部分的工作是控制干扰性物质（烟和臭味），形成了初期的许可项目。如大气污染控制区一样，他们是目前行使“双重责任”的州政府。他们所起的作用是监管。科研和工程外包给了特别的委员会和/或专家型研究员。大气质量系统第二波扩张浪潮中，诞生了专业的科学部门，吸纳了化学家、气象学家、生物学家、物理学家；民用机构、化学工程师；城市、空气质量和运输规划者；计算机编程人员以及其它信息技术专家；公共卫生专家和毒理学家。大气质量系统的第三波反映了大气质量政治倾向的增加，吸纳了经济学家、律师、监察员、媒体专家。

稳定平衡的状态。在最后一次扩张潮之后，州和地方大气质量工作人员基本稳定下来（约20世纪90年代）。从那个时间节点开始的最大变革是引入了柴油净化津贴。那些津贴根据每年可得资金的量来决定的，是年度空气质量管理预算的两倍、三倍甚至四倍。但是，自从柴油津贴以大规模赠款的形式通过加州空气资源委员会和空气区转到公共和私营部门的柴油引擎车主和运营者手里之后，产生了核算异常的情况。

特别的车辆豁免权。联邦《洁净空气法》第209(a)部分规定，如果加州的车辆排放标准跟国家标准至少具有同样的保护性，那么加州可采用自己的标准。相对于《州际商务条款》禁止任何州管理跨越州界的产品，并且禁止向外国政府出售而言，那是一个特别的豁免权①。鉴于加州极高的雾霾水平和在车辆排放控制方面的带头作用，这项豁免权于1967年纳入。早在1954年，加州就通过卫生部的空气卫生局开始进行汽车控制。1960年，加州将这些职责移交给了新的、技术更专业的机动车污染控制委员会。在1967年前，即车辆排放控制实施整整一年前，加州超过150万辆的汽车就安装了污染控制装备。1968年，加州立法委通过了Mulford-Carrell法案，将空气卫生局和机动车污染控制委员会整合到新的加州空气资源委员会里面。

富裕州与贫困州。各州大气质量管理系统能力的发展是不平衡的。在过去，加州是一个早期领导者，其他州的能力增长要迟缓得多，并且有一些州仍然非常落后。投资情况也差别很大。1947年洛杉矶空气区（目前的南岸空气质量管理区的前身）的起始预算为17.8万美元（以2017年美元指数计算为200万美元）。在1948年到1957年，洛杉矶空气区额外投入了约1800万美元。其他的州，特别是贫困的州，严重依赖美国国家环保局进行投资来开展广泛的技术支持。

四、公民抗议和非政府组织的作用

公众需求。大气质量管理起初不是一个“好的政府”倡议。最早的抗议来自于20世纪40年代晚期和50年代早期的“涉事母亲们”。然后在1954年10月，六千多人聚集在洛杉矶帕萨迪纳市市政厅前，要求立即采取行动，该事件因经历了18天的雾霾天气而引起。那场雾霾天气导致了抢劫、过早死亡和1500多起交通事故。加州的公众也围攻了时任州长古德文·奈特（Goodwin J. Knight），请求采取一些措施应对那种情况。在整个20世纪50年代和60年代之间，公众抗议继续进行，直到1970年4月15日的第一个“地球日”达到顶峰。在那一天，两千多万美国人游行，洁净的空气和水是他们的诉求。美国国家环保局那年晚些时候成立了。1970年还通过了《洁净空气法》（Clean Air Act）和《洁净水法》（Clean Water Act）。

非政府组织的兴起。环保非政府组织于20世纪70年代诞生，并且自那个时候起迅猛发展。例如，自然资源保护委员会（Natural Resources Defense Council）。非政府组织在起草环保法律、规定、政策中发挥了主要作用。除参与常规工作之外，在空气质量工作进展缓慢或因为一个政府部门工作停滞时，非政府组织发挥了关键作用。在工作停滞时，非政府组织会提起诉讼，再次推动工作向前发展。

五、进展评估

根据国家《洁净空气法》，未达标的州必须通过每年至少降低3%的绝对排放量（净增长量，必须完全抵消）来表明取得了“合理的工作进展”。加州《清洁空气法》也有类似的要求——每年降低5%的排放量，或如果不能实施减排5%则应用最大的可行性排放控制量。这是法律上的检验，大部分是内部工作，由政府部门监督，并且向政府部门汇报。除空气质量标准本身以外，并没有环境污染浓度目标，而应在相应的截止年份日期之前达到每一个空气质量标准。

六、建立成熟的空气质量系统

目前，加州认可了许多支持大气质量工作的组织和机构以及聚集了有能力的环保专业人士的教育培训系统。最高的两个要求是融资和政治愿望，紧接着的是技术专长（内部和外包的均包括）。大气质量管理的主要工作是各种各样的数据系统，包括收集那些信息所需要的设备。最后，独立的专家和实验室也是整个质量保证工作过程中所需要的。

七、未来的挑战

继空气质量管理工作取得优异成果后，加州空气资源委员会被安排了最艰巨的任务：制定加州经济去碳综合路线图。由于加州空气资源委员会接近零排放技术的目标——达标的终极状态——可能也是低碳化，所以这个路线图看起来与加州空气资源委员会的初衷并没有很大的不同。而且，加州空气资源委员会已经在根据以前的监管职能来管理黑碳、氨、氟化温室气体。目前加州正要求“将一切电气化”，同时减少能源消耗，把发出来的电转化为可再生资源。在电气化不是可行时，加州希望使用诸如生物质燃气等在内的可循环燃料。因为加州也一直在努力实现8小时臭氧标准：2013年0.75ppm和2037年0.70ppm，所以每一年环比取得进展是很重要的。达到那些目标所需要完成的氮氧化物（NOx）减排量，也会让燃烧源实现全部转换。①其他州可选择美国国家环保局标准（49州的汽车）或加州空气质量管理委员会的标准（50州的汽车），但是也可采用他们自己的管理系统。