京津冀及周边地区大气污染防治协作机制建设

文/阎育梅

阎育梅：北京市环境保护局区域协调处处长

京津冀协同发展是当前我国三大国家战略之一。京津冀大气污染问题，因其影响范围广、与群众生活关系密切，成为协同发展生态环保领域率先突破的重要的一环。近年来，京津冀区域大气污染治理从各自为政的模式逐步转向联防联控模式，京津冀大气污染联防联控工作机制不断深化，区域空气质量取得整体改善。

一、建设并不断完善京津冀大气污染联防联控工作机制

按照《大气污染防治行动计划》有关要求，2013年由北京市牵头，天津、河北、山西、内蒙、山东六省区市和国家发展改革委、财政部、环保部、工信部等七部委共同成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组（以下简称协作小组），北京市委书记任组长，环保部和京津冀三地政府主要负责同志任副组长，小组办公室设在北京市环保局。京津冀三地按照“责任共担、信息共享、协商统筹、联防联控”的原则，共同推进区域大气污染联防联控工作。2015年5月，随着河南省政府和交通运输部的加入，协作小组成员单位扩大到八个中央部委和七个省区市。目前，协作小组共召开了10次全体会议，部署区域大气污染联防联控重点工作、协调解决区域污染治理难题、联合保障国家重大活动期间空气质量等。

一是进行了京津冀环境保护合作顶层设计。按照《京津冀协同发展规划纲要》有关要求，京津冀三地环保厅（局）于2015年11月签署了《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，确定在已开展的大气污染联防联控及省市间环保合作的基础上，进一步深化协同合作，以大气、水、土壤污染防治为重点，提出率先做好十项重点工作，包括联合立法、统一规划、统一标准、统一监测、信息共享、协同治污、联动执法、应急联动、环评会商、联合宣传。

二是建立完善京津冀联动执法机制。京津冀三地环保部门于2015年3月和11月，陆续建立了京津冀环境执法联动工作机制、京津冀及周边地区机动车排放控制协作工作机制等，共同打击燃煤散烧、焚烧秸秆等区域性环境违法行为，在销售市场联合开展新车环保一致性及在用车符合性抽查工作，利用北京市机动车排放管理中心车辆排放实验室对区域抽查车辆进行检测。每年在京津冀三地轮流召开联席会议，共同研究部署重点领域、重点地区、重要时段的区域联合执法行动，共同开展环境监察，形成了有部署、有行动、有标准，相互支持、共同配合的区域环境监察执法格局。

三是不断深化“2+4”结对合作机制。京津冀大气污染防治核心区设立后，北京市与保定市、廊坊市，天津市与唐山市、沧州市分别建立了大气污染治理结对工作机制。2015年至2016年，北京市、天津市分别支持河北省四市大气污染治理资金9.62亿元和8亿元，促进了河北省相关地市燃煤锅炉改清洁能源和深度治理工作。据初步统计，河北省四市两年来共完成燃煤锅炉淘汰和清洁能源改造7900余台1.57万蒸吨，削减煤炭消费量约320万吨，完成燃煤锅炉脱硫脱硝除尘治理163台5800多蒸吨，推广洁净型煤151万吨。2016年京津冀核心区PM2.5较2015年同比下降了10.8%，较2013年下降31.5%，SO2较2015年同比下降19.2%，较2013年相比下降了54%。

四是建立完善区域空气质量预报预警及应急联动机制。从最初的简单电话沟通，到视频连线共同会商空气质量形势，从日常会商到重大活动期间随时会商，会商结果准确性不断提升。APEC会议、纪念抗战胜利70周年等重大活动期间，各地密切沟通，紧密合作，准确预报预警，为科学启动区域应急减排措施，成功保障活动期间空气质量提供了有力支撑。2016年京津冀三地率先统一了空气重污染应急预警分级标准，修订了重污染天气应急预案，规范了预警发布、调整和解除程序，在区域性大范围重污染时，可及时组织实施应急联动，有效遏制了空气重污染过程。2017年，按照协作小组第八次会议要求，“2+26”通道城市要完成新预案修订工作，夯实各级别应急减排措施，细化到具体企业、工地和单位生产工序，确保措施可统计、可监测、可核查。

五是深入开展大气污染治理科研合作。成立了京津冀及周边地区大气污染防治专家委员会，由30位不同领域的环境保护专家组成，科学指导区域大气污染治理。北京联合津冀的科技、环保、气象等部门，统筹国家和三地16家科研团队，组织实施了国家科技支撑计划项目“区域大气污染联防联控支撑技术研发及应用”，开展了立体监测、排放特征分析等研究，努力为区域大气污染防治提供科技支撑。组织国际及研究机构、高校和七省区市科研单位共同开展京津冀及周边地区深化大气污染控制中长期规划研究，探索区域空气质量改善总体方案和应对措施。积极寻求国际合作，利用世界银行、亚洲银行支持项目，组织开展京津冀区域大气污染防治技术、政策、规划等不同主题的研讨会，邀请七省区市环保厅（局）共同参加，促进了区域环境管理能力建设。

六是统一区域排放标准。积极开展区域一体化标准体系研究，努力推动实施区域重点行业大气污染物特别排放限值。2017年5月环保部印发《关于京津冀及周边地区执行大气污染物特别排放限值的公告（征求意见稿）》，明确了特别排放限值执行时间。2017年4月12日京津冀三地联合发布首个环保统一标准《建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准》，将对建筑类涂料与胶粘剂生产、销售、使用进行全过程管控，从而减少其挥发性有机化合物（VOCs）排放，2017年9月1日起该标准在三地同步实施。

二、出台相关政策

一是加强大气统筹治理顶层设计。按照国务院《大气污染防治行动计划》要求，2013年环保部印发了《大气污染防治行动计划（2013-2017年）》，明确了第一阶段工作目标。协作小组以此为依据，统筹抓好京津冀及周边地区大气污染联防联控工作，陆续出台了《京津冀及周边地区落实〈大气污染防治行动计划〉实施细则》《京津冀及周边地区大气污染联防联控2014年重点工作》《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》，明确区域联防联控重点任务。为确保实现“大气十条”任务目标，2016年环保部联合京津冀三地政府出台《京津冀大气污染防治强化措施（2016-2017年）》，确定了“2+18”传输通道城市，明确了重点治污范围。2017年，又出台了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，将传输通道城市范围扩大至“2+26”，进一步加大共同治理力度。

二是加强重点领域污染治理。在燃煤污染治理领域，国家发改委出台了《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》《京津冀地区散煤清洁化治理工作方案》《煤电节能减排升级与改造行动计划（2014-2020年）》等文件，对区域散煤减量化与清洁化作出统一部署，推动煤电行业升级改造。国家能源局发布《煤炭清洁高效利用行动计划（2016-2020年）》，就煤炭质量控制、禁燃区建设等工作提出要求。环保部印发《关于加强燃煤质量管理减少大气污染物排放的通知》，对区域煤炭质量做出明确要求。在机动车污染治理方面，环保部印发实施《加强“车、油、路”统筹，加快推进机动车污染综合防治方案》，统一区域机动车和油品标准，推动流动源系统减排。协作小组办公室印发了《京津冀及周边地区机动车排放污染控制协同工作实施方案（试行）》，尝试突破省区市限制，互传异地超标车辆信息，进行跨区域的机动车超标处罚联合执法。在降低机动车使用强度上，京津等大城市已统一实施工作日五日制限行措施。

三、推进共同治理

一是持续推进落后产能淘汰。京津冀及周边地区七省区市不断深化供给侧结构性改革，继续加大压减过剩产能力度，2013年至2016年，共完成淘汰炼铁产能5616万吨，炼钢5881万吨，焦炭2275万吨，水泥10068万吨，平板玻璃8247万重量箱；关停退出高污染企业3500多家。

二是不断强化燃煤污染治理。京津冀及周边地区七省区市2013年至2016年完成压减燃煤消费4681万吨，淘汰燃煤锅炉15万台，完成燃煤机组超低排放改造22958万千瓦。其中，北京市燃煤消费总量已由2012年的2300万吨削减到1000万吨以内，提前一年实现国家下达的五年煤炭消费总量控制目标；天津、河北、河南煤电机组超低排放改造全部完成。

三是共同加大机动车污染控制。京津冀及周边地区七省区市2013年至2016年共完成淘汰黄标车、老旧车800万辆，推广新能源车21.6万辆。京津冀及周边地区全面供应符合国Ⅴ标准的汽柴油。北京、天津、河北、山东、河南所有进口、销售和注册登记的轻型汽油车、轻型柴油客车、重型柴油车全面实施国家第五阶段排放标准。天津港码头自2017年5月1日起全面停止接收公路货车运输集港煤炭，实行煤炭海铁联运，每天减少进出运煤货车6000余辆，全年减少200多万辆次，减少公路运输煤炭6000多万吨。

四是强化区域内督查与执法。环保部牵头组织开展了在京津冀大气污染传输通道“2+26”城市范围内为期一年的强化督查。此次督查从传统的“督企”转向“督政”与“督企”相结合，突出县级党委、政府大气污染防治工作责任落实情况，强化压力传导，对发现的问题依法处罚，对责任人追究责任。在执法方面，河北省、北京市已先后成立了环保警察队伍，强化了严重环境污染行为的刑事问责。

图1 京津冀及周边地区大气主要污染物变化情况