预算改革痛点攻坚

刘琳

标准科学、约束有力和全面实施绩效管理等新要求，都切中目前預算制度的痛点。

党的十九大报告为财政预算制度改革赋予了新的内涵，指出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。

十八大以来，预算制度就是财税改革的重头戏，尤其是2015年1月新预算法实施之后，我国围绕新预算法颁布了一系列旨在规范政府收支行为的制度。中国社科院财经战略研究院研究员张斌表示，以此为基础，以四本预算构建的全口径政府预算体系得以确立，预决算公开透明也取得一定成效。

同时，多位专家对记者表示，预算制度改革仍然面临多项难题，财政支出的随意性、财政软约束等问题愈发突出，在一定程度上加剧了一些地区的财政收支困境。未来的预算改革应按照十九大提出的改革新要求，从制度上对财政可持续性提供长久保障。

切中痛点

对比十八届三中全会《决定》中“实施全面规范、公开透明的预算制度”这一部署，可以发现，十九大报告对预算改革的要求增加了“标准科学”、“约束有力”和“全面实施绩效管理”等新要点。

“可以说每一项，都是针对目前预算制度的痛点而来。”张斌说。

先看标准科学。“过去很多年，一些地区小到日常支出项目，大到重点项目支出，不仅缺乏明确、严格的预算安排，就连安排的标准也不确定。”一位地方财政厅的人士对记者说。

“标准科学”就是要解决随意性的问题。中国财政科学研究院副院长白景明表示，下一步改革要根据经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等等因素，明确一套重点支出预算安排的基本规范。

在约束有力方面，则要求严格落实预算法，硬化预算约束。“‘硬化二字，应该成为未来预算管理的重点词。”张斌说，预算的随意性不仅体现在预算编制缺乏科学标准，还体现在预算编制的调整、调剂项目比较多，预算执行的随意性比较大。

全面实施绩效管理则与“标准科学”和“约束有力”紧密相扣。“如何确保标准科学、约束有力？就靠加强绩效管理来监督。”张斌说。

白景明表认为，绩效二字应落在成本效益分析上，要关注财政支出和政策目标的实现程度，建立一套预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的、覆盖各级财政部门和所有财政资金的激励机制。

可持续性考验

多位专家表示，2018年预算改革面临的最为紧迫的一个局面，就是财政可持续性问题。近两年，伴随财政收入增幅放缓和“营改增”全面推进，我国地方政府财政收支矛盾加剧，部分地区收支较为紧张。

造成这一局面的原因是复杂的。预算改革虽不能解决全部问题，但仍可起到关键作用。中国财政科学研究院2017年12月进行的地方财政经济运行调研显示，目前部分地方政府在支出上捉襟见肘，很大程度上可归因为预算制度顽疾。

“比如在现实中，政府的各个部门都有权力在预算决策范围外，进行各种‘准财政的活动，却可以不承担风险责任。”中国财政科学研究院院长刘尚希说。调研报告表示，财政预算“切块”的问题以各种形式存在，并形成了难以撼动的既得利益。

除了横向的随意性，各级政府纵向之间也存在各种不规范。上述调研报告表示，虽然地方政府没有完全的发债权，但可以额度内借债并多样化融资。如果下一级财政濒临破产，上一级财政不可能置之不理。这些都逐渐造成了部门之间、上下级之间的财政风险“大锅饭”。

再比如，财政预算绩效考核在地方实际操作层面难以推行，造成财政支出边缺钱、边浪费。中国财政科学研究院上述调研发现，东北地区的一些棚改项目中，给拆迁户的临时安置补助为5000元，而拆迁房屋的租金只有2000元，这就导致一些拆迁户不愿搬回，继续享受政府高额补助，从中获取差价，让本就债务规模庞大的棚户区改造项目负担更重。

“这背后就是对资金使用效率缺乏考核。”白景明说，“地方上的绩效评价约束力不够，规范性不足，地方对预算绩效管理到底应该怎么进行，也难以把握。这些还需要全国层面出台相应的政策制度。”

新年发力点

2017年12月27日至28日召开的全国财政工作会议上，“完善预算管理制度”位列2018年8个方面重点工作之中。

政府预算软约束、支出效率低等问题可能加剧政府债务，而防范化解重大风险位居全面小康三大攻坚战之首，因此多位专家表示，如何通过加强预算管理来控制债务风险，从而防止部分地区财政风险转化为系统性金融风险，可能将成为下一步预算改革的重要逻辑。

预算改革可能将直接对地方债亮剑。白景明认为，下一步针对十九大报告中的“约束有力”的改革要求，将构建管理规范、风险可控的政府举债融资机制，明确各级政府对本级债务负债。地方政府一律采取发行政府债券的方式规范举债，强化地方债务预算管理和限额管理，并层层落实各级地方政府的主体责任，加大问责追责和查处力度，做到终身问责、倒查责任。

控支出方面，则需要在规范上下功夫。据记者了解，未来预算改革围绕“标准科学”的要求，可能将从三方面工作开展：对于基本支出，要扩大定员定额的管理范围，建立定额标准动态调整的机制；对于项目支出，要构建项目支出的标准体系，让标准在预算编制中发挥基础性作用；此外，项目支出的标准构建不仅局限于事前，还要对预算评审的结果加强运用，及时总结不同项目的支出规律，从而建立起同类项目的标准化管理模式。

严格预算标准的工作已经起步。近期财政部发布《关于中央预算单位2018年预算执行管理有关问题的通知》，就要求各部门必须准确填写政府预算经济分类科目，减少预算执行中的预算调整事项，不得突破政府预算经济分类的“类”级科目。

绩效考核工作也值得期待。除了加强审计与督查，尤其是扶贫、棚户区改造等重点领域的资金使用情况之外，建立常态化的绩效机制也是当务之急。

有专家建议，下一步工作应自上而下推进，财政部应广泛调研各省预算绩效管理，制定推进预算绩效管理工作的指导意见和工作规划，并建议财政部对现行的《财政支出绩效评价管理暂行办法》进行修改完善，对预算绩效管理的主体、对象、职责、流程等加以明确，此外，还应进一步细化全国统一的绩效评价指标和标准体系，建立全国联网的预算绩效管理信息库。endprint