基于“三块地”试点改革政策下农村宅基地流转的问题探析

潘新台

（安顺学院资源与环境工程学院，贵州 安顺 561000）

2018年是全国人大常委授权国务院在全国范围内选取33市县区域作为“三块地”改革试点延期的最后一年。自试点改革以来，我国对“三块地”政策以围绕农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革作为核心内容，实施了一系列的改革措施，在试点改革区域取得了阶段性成效。“三块地”政策改革与农村宅基地流转息息相关。在农村宅基地制度的改革文件中提出“允许进城落户的农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”、“建立宅基地集体内部流转机制，农民可以以转让、出租的方式在农村集体经济组织内部流转”等政策。此类政策赋予了农村宅基地流转的改革空间，注入了农村宅基地流转的活力。而在实施过程中，要解决好农村宅基地流转的问题就要厘清有关流转的法律规范，盘活农村大量的闲置宅基地，整合“三块地”改革试点区域出现的新问题和新方案，基于此方能实现既保证农民的切身利益的同时又能改善农村的居住环境。综合以上的问题导向，对问题进行分析并提出相应的解决路径，为当前实施农村宅基地流转措施提供参考。

1 “三块地”改革政策对农村宅基地流转存在的问题分析

1.1 农村宅基地流转模式各异

近年来，我国开展“三块地”宅基地试点得到相应成就，但各试点区域都在探索新的改革措施，宅基地流转模式各异。从城市化的发展和宅基地试点改革的结构看出：其一，政府牵头模式，政府通过征收或拆迁农村土地，改变农村土地性质，再由政府统一规划定点安置拆迁户，这种模式符合“增减挂钩”政策，从一定程度上可以实现增减挂钩节余和提高挂钩周转指标，促进城市化的发展。如：成都实行指标挂钩模式、贵州实行“房屋建筑面积置换”、河南新乡实行“农村社区”模式等；其二，农村集体经济组织模式，即农村宅基地流转仅限于内部成员，整个流程单一简化，但多数情况下没有进行土地登记；其三，农户自主模式，该模式体现在农户的“三权分置”的使用权，多数以租赁的形式来实现经济收益，当前沿海一带和外来户人口集中的地方比较普遍。纵观以上宅基地的流转模式，在国家推行“三块地”试点改革以来，各试点区域因地制宜，各自摸索，没有在全国范围内形成统一而切实可行的措施准则。

1.2 农村宅基地确权登记发展滞后

不动产确权登记关乎国计民生的财产利益，只有宅基地确权才能为农户的财产提供更有利的法律保障。从“三块地”试点区域的实施效果分析，当前农村宅基地流转的确权登记还存在一定的滞后性。在“三权分置”中房地分离，导致确权登记部门不一，即：农村房屋登记属于房地产部门监管，宅基地登记属于土地资源部门负责，暂时没有形成有效的合力监管，致使不动产确权登记受到一定影响。此外，在乡村振兴战略方面，农村的宅基地流转受到法律的约束。在当下，农村劳动力转移，宅基地流转的收益动力不足，致使许多农村宅基地年久失修，无人管理。然而在城乡结合区，宅基地的流转却带来很多的利益驱动，不规范的宅基地流转现象屡见不鲜，进而萌发了许多不合法规的“小产权房”、“一户多宅”等，导致对农村宅基地确权登记工作产生一定的阻力。

1.3 农村宅基地流转的资金渠道单一

2018年国家对“三块地”试点区域进一步实施新举措，开展增值收益调节金转税费制度。在文件《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》中明确提出，从2015-2017年底，土地增值调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%～50%征收。从一定程度上为“三块地”试点区域的宅基地流转提供了更多的资金来源。但是，从全国大局着眼，仅仅通过土地增值收益和政府专项资金来助推农村宅基地流转显得资金来源单一，对农村宅基地的流转改革会显得后劲不足。政府可以建立相应的融资保障机制，多方位拓宽资金渠道，吸引社会资本参与投资，盘活宅基地流转的后备资源。

1.4 农村宅基地的规划和流转缺乏强化管理

据相关数据统计，我国约有19万平方公里的农村集体建设用地，其中宅基地约占13万平方公里。近几年来，我国农村土地开发日新月异，农村居住环境都发生了重大变化。但是，由于我国农村地理条件复杂，在实施新农村建设规划过程中，除了城乡结合区实行“增减挂钩”和“棚户区改造”等措施符合城市土地利用规划外，我国绝大多数的农村宅基地建房缺乏合理规划，难以形成规模性的集中开发，农村违建现象相当普遍，部分基层政府以及相关部门对农村建房和宅基地管理存在不同程度的缺位、错位、越位现象。此外，乡村建设中规划许可证和宅基地审批管理方面管控不够，只有改变以往对农村宅基地粗放型的管理和农村放任建房等问题才能促进新农村建设，进而保障宅基地流转合法合规地有序推进。

2 优化农村宅基地流转的建议

2.1 立足“三块地”试点政策，推进农村宅基地流转综合改革

2018年是“三块地”试点的收官之年，各试点区域摸索出许多有效的宅基地流转方式，例如：北京、浙江等推行“置换模式”；江苏、重庆实行“增减挂钩”模式、广东实行“入市”模式等，以上都是针对“三块地”试点改革政府实行的举措。当前《土地管理法》和《物权法》规定，农村宅基地属于村民集体所有，房屋则属于农民所有。而宅基地流转仅限于村民集体内部流转，导致房地分离和宅基地流转的限制大大降低了农村宅基地的流转进度，城市化进程也受到一定的影响。综合上述问题，建议国家要适度放开宅基地流转的受让主体限制、建立农村有偿退出机制和融资机制、完善宅基地确权和监控制度、明确农村宅基地用益物权权利等才能加快农村宅基地流转综合改革步伐，提高农村宅基地的利用率，最终实现“三块地”政策试点拓展的胜利。

2.2 坚持政府引导乡村规划管控主线，构建宅基地流转服务体系

随着我国城市化进程的加快，“三块地”试点改革逐渐打破了城乡二元经济结构下的农村产权模式。

在新农村建设的步伐中，农村建设用地规划是推进美丽乡村建设的关键，政府担负着统筹实施和监管的主体责任。因此，政府要健全农村宅基地规划布局机制，提高宅基地流转的发展质量和土地利用率，乡村规划可借鉴城市土地利用规划相关指标体系完成规划要求，创造科学合理、适合农民居住的生活环境，如：拆旧复垦、扶贫搬迁、增减挂钩、定点安置等方式对农村建设用地进行规划，促进城乡融合发展。此外，在农村宅基地流转中政府要积极搭建宅基地流转的服务平台，做好宣传和解释工作，构建行之有效的服务体系，如：构建农村宅基地流转颁证工作，公布宅基地流转信息，政府提供政策咨询、纠纷调解、土地估值、签订协议等帮助和服务。

2.3 积极探索农村宅基地流转的市场化改革，盘活农村土地资产

基于我国当前相关法律的限制，农村宅基地流转的仍旧是非市场结构，在农村“三块地”试点改革下，各级政府部门仅用宏观调控对宅基地流转市场方面制定了规范，但是落实市场化的调控实践仍然存在不足，致使农民对宅基地的流转一度放任自发流转，私下交易比重较大。因此，政府要创建农村建设用地进入市场的有效机制，如：允许农村宅基地使用权流转在集体所有制成员之外、农村增减挂钩的拆旧复垦项目用地进入市场、允许农村宅基地流转的建设规划用地进入市场、引进工商资本进入农村宅基地流转市场等。只有盘活农村土地资产，构建健康有序的市场机制才能加快农村宅基地流转政策的有效推行。

2.4 尊重农民对农村宅基地流转的意愿，完善宅基地有偿腾退后的保障机制

农村宅基地使用权属于用益物权，宅基地流转关系着农民的切身利益，农民对宅基地使用权拥有占有、使用、收益和处置的权利。在当前“三块地”试点推行下，政府要充分考虑农村的基本情况，坚持因地制宜原则，切实考虑农民的基本利益，听取农民心声，尊重农民意愿，建立农民对宅基地流转的长效机制。此外，政府要统筹宅基地流转的“稳”与“活”之间的博弈，既稳定农民占有宅基地权利的同时，又要盘活农村闲置宅基地资源，将农村宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，稳定农户的资格权，建立宅基地有偿腾退机制。总之，“三块地”的改革要坚持农民自愿原则，合理分配宅基地腾退资金，维护农户宅基地流转后的保障机制，解除农户的后顾之忧。

3 结语

国家推行“三块地”试点改革政策牵动着亿万人民的利益，农村宅基地的流转事关农村集体土地所有制的产权问题。今年是国家实行“三块地”政策的延期收官之年，各试点区域都取得相应的阶段性成就。但是，宅基地流转的改革措施离高度成熟还需一定时期的磨合。因此，当前政府要从健全农村宅基地的流转法律机制和构建有序市场模式方面着眼，立足各区域特性，在尊重农民意愿的同时，因地制宜地盘活农村闲置的宅基地资源，推进我国农村宅基地流转事业全面发展。