乡村振兴中的生态困境问题解析及破解路径

李志强，张灵灵，刘亚兰

(南京信息工程大学 法政学院，江苏 南京 210044)

工业化、城镇化进程的进一步加快，工业造成的城镇污染问题，已经引起了地方政府部门的重视，而农村环境问题由于受城市政策边缘化影响，却在很多地区呈现出加速恶化的趋势。早在2007年国务院办公厅《关于加强农村环境保护工作的意见》就曾指出，我国农村生态环境持续恶化，面临的形势十分严峻，主要表现为点源污染与面源污染同时存在，工业污染与生活污染双重叠加，各种新旧污染相互交织；涉及农村环境保护的法规、政策和标准体系不健全，部分农村环境问题已然成为危害农民生命财产安全的重要因素，严重制约了农村经济社会的可持续发展。相伴而生的是耕地面积减少、水土流失严重，水资源状况不佳，农业污染问题极其突出。党的十八次代表大会明确提出必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，强调要把生态文明建设放在突出位置，要纳入社会主义现代化总体布局，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境。党的十九大进一步拓展了新时期中国特色社会主义的新目标和新方向，提出了乡村振兴的重大战略。乡村社区是乡村社会的基本构成单元，是乡村社会的空间缩影，尽管乡村社区的发展对促进乡村管理制度的完善和乡村经济的稳定发展发挥了重大的作用，但其中也存在不少问题。究其根源，实质是长期以来的城乡二元结构禁锢下的落后理念所导致的传统经济增长型模式背后负面问题的叠加效应，是属于经济发展、制度转型、治理革新和文化重塑的复杂性系统问题。这也是研究乡村生态治理的基本立足点。

一、乡村社区生态环境治理问题阐释

伴随农村经济增长与收入水平的提高，中国农村生态环境呈现出不断恶化的发展趋势[1]。农村经济发展方式的粗放，加重了环境污染的状况，为乡村社区的生态文明建设造成了很大的阻碍。同时，因环境污染引起的群体性冲突事件也不断增多，环境冲突已成为当前乡村社区生态治理所面临的一大困境。特别是在城郊结合部、村改居及过渡性社区的征地拆迁，土地流转、水环境治理问题的映衬下，农村环境冲突和生态治理问题有被不断放大的趋势，致使越来越多的人开始关注探究农村环境治理问题。对于乡村生态治理困境的原因，国内学者分别从经济结构、社会制度、地域特征和文化理念等方面做了探讨。伍引凤[2]从城乡二元经济社会结构视角，指出农业生产结构不合理、农业生产方式落后、农民主体参与程度低和城乡二元环境管理体制下的“城市中心主义”政策，是导致城乡环保政策不统一、农村环保投入不足，影响农村生态环境治理的主要机理。党卓钰[3]主要从影响乡村环境的主要要素层面，认为农业生产、乡镇企业、生活垃圾、畜禽养殖四个方面是影响社会主义新农村生态环境建设的原因。刘畅、于双民等[4]人认为乡村地区生态环境污染加剧，与缺乏相应的科技支撑分不开。郑艳[5]则把农村生态环境治理的问题归因为长期的社会历史因素、特殊的自然地理环境制约和片面追求经济增长的认识偏误。牛庆燕[6]试图对生态困境难题进行道德哲学形而上高度的价值感悟和统摄性的生态思考，认为生态困境在某种程度上可以看做是人与自然关系的困境，是人类通过理性意识了解自然的过程中，出现的价值意义和世界失衡的表现。应该说，已有研究从不同的角度对造成乡村生态困境的原因做了具体的阐释，可以看出研究者由于关注的视角不同，得出的结论差异较大，而且碎片化特征较为明显，逻辑较为混乱，论述内容和层次很难在规范的理论结构框架内展示。基于此，本文以乡村生态治理的中观层面为基础框架，结合已有研究，考量现实层面，立足产业、社区和治理三个方面，就乡村生态治理的困境表现，原因及路径加以阐述。

二、乡村社区生态环境治理困境体现

主体失位，组织低效。乡村环境治理市场机制运行的前提缺失。乡村环境资源属于纯公共物品或半公共物品，环境问题具有外部性效应，如果缺乏相应的激励补偿机制或惩罚措施，环境治理问题容易滋生“搭便车”的机会主义行为，致使环境公共产品供给严重失衡和不足，环境供给制度失效。科斯认为，环境外部性问题根源上是由于市场产权界定不清造成的，因此只有明确界定和保护产权，并放开对于市场进行自愿交易的限制，市场主体之间的交易活动自然可以有效地解决环境的外部不经济性问题。因此，在实际操作中应将由行为主体所引发的环境污染和资源流失造成的成本，依照“污染者付费”的原则，实行资源成本加总化，即通过环境成本内部化机制解决环境问题。而在现实乡村环境治理状态下，由于农村土地、林地等自然资源属于集体产权所有制，产权界定模糊，很难通过市场交易机制提供责权明晰的行为机制和运作路径，这也是导致农村环境治理问题市场化推进缓慢的根本原因。基层环境治理机构关系尚未理顺。乡村治理大部分属于自主治理性质，很多时候地方政府自上而下的行政化环境制度设计与乡村环境治理部门的自主性治理经常存在某些张力。原因是多方面的，一是乡村基层环境保护部门功能缺位。虽然近些年从中央到地方都加强了对农村生态环境问题的重视，环境保护部门、环境保护机构也开始向乡镇农村延伸，但由于历史欠账太多，新旧问题累计叠加，机构运作效率迟缓，管理规范欠缺；二是基础设施较为落后，环卫队伍缺失。一些常态基础设施如污水管网和集中垃圾运输渠道不畅通，污水处理站、垃圾中转站、生活垃圾箱数量过少，不能够满足需求；资金缺位，垃圾处理人员偏少等；三是环保多部门协调困难。农村环境治理涉及到多个部门，如基层环保部门对农村工业污染的监管，农业主管部门对农业生产化肥过量使用，农药残留污染的监督，城乡建设部门对生活垃圾和污水的处理和加工，以及畜牧兽医对家畜养殖污染的防控等。部门之间没有隶属关系，各自开展工作，缺乏相互协调和共同推进的机制，难以发挥环境治理的整体合力。乡村社区环境自治运作困难。随着体制背景、社会基础的变化,中国原有的乡村社区组织管理体制已经不再适应新时期乡村社区发展和社区建设的根本要求[7]。社会需求的多元化与社区治理的单一行政模式存在较大矛盾,制度僵化制约着乡村社区生态环境的有效治理。

生产落后，多源污染。农村面积广大，地形地貌复杂，产业类型多样化，总体经济发展水平落后，从已有研究和实际调研来看，农村的污染主要包括农业污染、工业污染、居民生活污染三大方面，这不仅是源于农村特定的地理区位，产业形态和生活习俗的影响，根本上是由农村落后的生产方式，生活理念和发展境遇所导致。总体来说，农业污染来源主要包括化肥使用、农药使用、地膜使用、秸秆焚烧和畜禽养殖等。据统计，我国粮食产量占世界的16%，化肥用量占31%，每公顷用量是世界平均用量的4倍。而我国每年180万吨的农药用量，有效利用率不足30%[8]。农村传统的石化农业生产方式，不仅加大了农业生产成本，破坏了土壤结构，威胁生物的生存、加剧了水体污染，还严重损害了居民的身体健康。此外，农药和地膜的使用也加剧了土壤及作物的污染，秸秆焚烧会造成严重的粉尘污染和大气污染。另外，畜禽养殖是乡村生态环境污染的又一重要原因。尽管相关部门严格要求养殖场做到废弃物内循环或无害化处理，但是养殖场普遍面临着集约化、规模化水平不高，资金实力不足，缺乏废弃物处理的技术设备问题，为了自身利益最大化，偷排偷放的现象时有发生。工业生产所排放的污染物按规定应由企业内循环或治理达标后排放，但也有部分企业为节省资金或因技术设备不足投机取巧，致使水和土壤重金属含量超标，空气环境污染严重，对居民身体健康形成威胁。乡村居民生活污染源主要由生活污水、生活垃圾、粪便排放三个方面构成。居民生活污水治理的难点在于，村庄居民聚集程度不高，凌乱、分散的状态导致很难建立遍布全村的污水回收管道进行统一处理，所以基本上都是由居民直接排放进水渠，随之汇入河流或渗进土壤。近年来省市相关部门对乡村生活垃圾处理问题较为重视，每年都有下拨专项资金进行整治，现在每个村都有专门的环卫工人，在规定时间沿着乡村道路回收垃圾。不足的是，居民环保意识普遍较差，多半居民素质较低，再加上路边未设置垃圾桶等相关配套基础设施，环卫工人搜集处理垃圾时间不固定，且经环卫工人收集的垃圾一般都是在固定的水泥垃圾池直接焚烧，虽然减轻了地面污染，但又影响了大气环境。另外，垃圾的清运主要是采用敞开式或半封闭式收集设备，且偏重于人力收集，促使农村面源污染治理形式更为严峻复杂，极大地增加了治理难度。

产业不均，发展粗放。农村经济的发展方式较为粗放，为乡村社区的生态文明建设造成了很大的阻碍。改革开放以前乡镇工矿企业是促进农村经济发展的主要内推动力。而改革开放以后，农村经济迅猛发展的同时，其主推力传统型乡镇工矿企业的“三高”特征给乡村生态环境带来了巨大的破坏，造成“高经济、低生态”的恶性循环现状。(“三高”指高能量、高投入、高污染)农村乡镇工业产业发展不均，经营方式粗放，点源与面源污染严重。多数地区农村企业设备简陋、生产粗暴、水平落后，工业污染处理粗糙、资源利用率低，加之农村还未形成一套行之有效、监管有度的生态环境管理与监督补偿机制，对农村生态环境问题现状并不能有效地给予应对。此外，农村经济过度依赖化工、金属冶炼等“三高”工矿产业以及经营粗放的印染、食品加工产业，产业发展不均衡，给农村生态环境带来严重的点源污染与面源污染[9]，区域问题严重。同时，对农村经济发展建设的生态效益与经济效益的综合提升亦有不利影响。

三、乡村社区生态环境治理困境因由

规范缺乏、意识淡薄。乡村居民的环保意识大都淡薄，就实际来说，正确的环保意识有利于环境的发展与建设，错误的环保意识会阻碍环境建设。当前乡村社区居民的身上大都存在环保意识淡薄的现象。农村生产生活模式大部分还是以传统粗放增长型为主，居民为满足自身利益需求，任意消耗内生自然资源、无视规则随意排放废弃物，对农村经济发展与生态环境之间的相互关系认识不清晰甚至无意识，致使乡村社区生态环境问题得不到真正解决[10]。同时，乡村社区部分基层领导干部亦是如此。当前很多基层领导干部对农村生态环境保护的价值重要性以及深远意义的认识不够到位，将经济利益置于生态效益之上，放任环境污染状况，基于市场竞争原则，支持污染性高的乡村企业，以达到发展本地经济、缓解就业压力、促进财政收入稳定增长、提高业绩的目的[11]。基层干部思想素质不高、环保意识淡薄以及地方保护主义现象阻碍了乡村社区生态文明环境建设，是造成乡村社区生态环境治理困境的重要因由。

资源流出，人才流失。资源是乡村社区发展的根本，人才是乡村社区生态治理的主体要素和运行基础，所以从某种程度上来说，资源和人才的数量与质量决定了乡村社区生态环境的发展。其中资源的过度流出使得乡村环境走上治理的瓶颈，一方面是城市对乡村生态资源的压榨与索取，另一方面是乡村无节制的内生消耗，在资源被过渡消耗的同时，不仅造成了乡村社区的严重污染，也对乡村社区后续的发展潜力形成根源性压制。其次，农村公共服务设施现代化建设滞后，直接致使农村主要劳动力人口及内部精英外流，农业从事人口减少，据国家统计局发布的《流动人口监测数据》显示，2017年全国流动人口总量为2.44亿人，其中农民工外出总数约1.72亿人次，占总流动人口的70.5%，“农村空心化”问题严重。乡村精英的流失对于乡土社会的生态治理产生了严重的打击[12]。乡村的青年人代表的不仅是劳动力和科学技术，还意味着先进的生态理念和环保意识，这类人群的行为方式不仅会得到其他人的效仿，他们的言语也影响着周围人的思维方式，而青年人大量进城留下的老人和儿童在整体上表现出缺少生态环境治理意识和能力的特征，显然不能成为乡村社区生态治理的主力军。总之，资源和人才的双重流失势必会对乡村振兴过程中生态乡村的建设进程产生不利影响，势必会阻碍乡村社区的可持续文明发展。

制度僵化，治理困难。乡村社区生态长效发展机制不健全，制度僵化，很难促进当前乡村社区生态环境问题治理工作的有效开展。一是乡村社区缺少生态型整体发展规划。很多乡村社区在建设时缺乏统一规划与统筹协调，导致耕地和建设用地分配不合理，基础设施建设重复或分散，从而影响乡村生态环境的有效治理。二是人为设制的“行政主导型二元结构”导致城乡环境分治局面形成，国家将主要资源集中于城市建设，乡村在承受城市工业污染转移的同时愁于缺少资金进行环境整治。三是生态治理的公共参与机制不健全。农民作为乡村社区的主体要素本该成为生态治理的主体却游离于治理行动之外，各级政府及其职能部门则成为了替农民做事的“民工”[13]。四是乡村社区生态治理基础设施的的运营与维护机制缺乏。事实上，近年来国家对乡村环境越来越重视，投入了一定资金，配备了一些生态治理基础设施，但是并没有专门的运营团队和管护机制，也缺少专项管理资金，导致了这些设施的闲置和浪费。总之，机制发展不健全、制度僵化是阻碍乡村社区生态困境治理的重要因素，不利于构建城乡生态共同体，不利于提高居民的环境保护意识、生态治理参与能力以及积极性，更不利于乡村振兴工作的全面开展。

四、乡村社区生态环境治理困境突破路径

农村是中国经济社会发展的基础，可以说，没有农村的生态文明就没有整个社会的生态文明[14]。因此，推进新时期生态农村建设，实施乡村振兴战略，成为未来我国经济社会可持续健康发展的重要目标方向。农村生态文明内涵包括农业生产方式、生活方式、思维方式等维度的生态转型，创造人类与自然和谐相容的绿色发展模式。农业部副部长张桃林在浙江调研的时候指出，加强政策创新、载体创新和技术创新，进一步转变农业发展方式，深入推进农业生态文明，实现农村生态型发展的思路。通过政策治理、社区培育和制度规范三条主要路径，推进乡村生态发展理念的传播、深化乡村社区生态建设实践、促进乡村社区生态文明建设，使得乡村社区经济繁荣、生态和谐、文化事业欣欣向荣。

三方合作，协同治理。乡村社区是乡村社会的基本构成单元和空间缩影。目前，社区治理存在“政府主导”、“市场主导”、“社区主导”的发展理念[15]。这种治理观念在逻辑上存在矛盾。较为有效的方式应是三方合作，协同治理。以浙江安吉乡村生态建设为例，该地区乡村环境治理与生态发展主要由国家力量的进入作为基点，在社区改造层面以“家园建设行动计划”项目为支撑，项目具体内容涉及社区统一规划、生态环境整治、生活生产条件改善等方面，促进乡村社区生态综合可持续发展。具体来说，政府作为行政组织，在乡村社区治理中可以起到总体协调、监督管控的功能；市场可以发挥经济组织功能，促进乡村社区治理技术化和专业化、为社区居民提供社会服务；乡村社区作为典型的社会组织，同时也是治理过程中的主体，理应通过整合社区资源、维护社区和居民的利益、统一政府与社会的力量，努力实现社区发展的目标。

社区营造，以人为本。社会转型所带来的“空心化”与资源“矛盾”现象，要求以“人”为核心主体进行社区营造。社区营造最早从英国开始，其本质是重新找回人与人的关系，让工业化、城市化后原子化的个人重新融入整个社会生活中[16]。具体来说，社区营造就是社区居民自发组织起来，政府提供一定经费，给予一定引导，再由公益组织提供专业知识帮扶。其最核心的部分是社区居民，社区居民怎样形成他们的协会，外来能人怎样与内部能人相互融合，即如何“留才、引才、用才”。在这一过程中，政府提供资金，提供足够的动力，让民间组织活动起来，即民间自发、政府引导，让很多公益组织能进入其中，最终使社区能有自己的能力，生生不息。此外，如何使得居民在民主自治、居民参与乡村社区生态文明建设中有序有效，避免参与的复杂性、参与行为的盲目性、参与无序化、参与深度不足等现实问题也显得尤为重要。这可能受到目前经济社会发展水平的制约、科学文化素质的制约、制度体系不配套的制约、政府部门以及政府官员政绩观的制约等等[17]。因此，在社区营造过程中，要公平公开、相互监督、平衡机制发展。

规范制度，完善框架。由于缺乏规范、意识淡薄、产业不均、经济发展方式粗放等所造成的生态破坏，需规范相关管理制度、完善相关治理框架。强化乡村社区治理的组织保障，加大环保法制宣传与执行力度。以乡村社区居民为内部动力依托，引进专业规划专家制定乡村社区发展规划，以其为战略指导，明确乡村社区生态治理的发展目标、发展重点和发展方向，确保乡村社区生态建设沿着科学正确的轨道持续文明发展。同时，注重城乡统筹，规划引导；平衡工业、农业、区民居住三者间的关系，使得全局协调。可建立生态利益补偿机制以及相关保障政策措施机制。此外，可以多种方式加强对生态建设与环保知识的基层宣传教育，提高乡村居民的生态环保意识。加快推进农村人居环境的建设与保护。以绿色、节能、减排为中心，尽快高效构建环境友好型与资源节约型农村工业体系，从粗放发展向高质量发展转变。大力发展生态农业，加快推进农业农村现代化建设。以科学发展观为理论指导，统筹城乡生态环境保护体制建设；尽快建立生态环境补偿机制；健全环境保护的长效机制。推动乡村社区生态和谐稳定发展。

综述而论，乡村社区生态困境突破对于建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的现代化新乡村，推进乡村振兴战略实施具有重要的现实意义。乡村社区生态环境的治理困境表明乡村社区需要一套完善的治理机制去规范引导各利益主体行为，仅靠政府机制或市场机制一方的传统乡村社区治理模式并不能很好地解决各方利益协调问题，且极易产生“公地悲剧”、只求获取不肯付出的“自利性”行为等现象，典型表现为乡村生态环境恶化、乡村居民无节制地内耗又不愿对公共环境设施建设维护进行投入等等。因此，以乡村生态治理的中观层面为基础框架，通过乡村社区自组织能力建设和多元主体治理机制的建构，发挥多中心协同治理优势，形成合力；以人为本，公平公正，平衡有序的发展社区营造，加强自治；规范完善乡村治理的管理、执行制度框架，教育宣传提高公民的生态意识，确保乡村社区生态建设沿着正确的轨道可持续健康发展是突破乡村振兴过程中生态困境问题的有效路径。