碳税征收代际公平原则探讨

丁国民，郭仕捷

(福州大学 法学院，福建 福州 350000)

碳税征收代际公平原则探讨

丁国民，郭仕捷

(福州大学 法学院，福建 福州 350000)

随着人类对全球气候异常所带来影响的进一步认识，越来越多的国家选择通过碳税征收来控制二氧化碳的排放，以保持社会的可持续发展。而可持续发展的核心之一在于代际公平。采用文献分析法，通过对碳税征收代际公平原则理论的探析，总结了现阶段碳税征收过程中衡量困难、各国间缺少协作、代内公平缺失等实践困境，针对国际上碳税代际公平原则的制度选择，同时结合了我国的实际情况，提出了立法上确保代际存储、执法中保障代内公平、使用上鼓励代际创造、教育上倡导代际关怀的实现路径。

碳税征收；代际公平原则；实现路径

人类的可持续发展，受到了全球气候异常的严重威胁。2016年G20峰会首次将绿色金融纳为重点议题,不仅体现了中国对于经济向绿色低碳可持续发展方向转型的决心，也顺应了世界落实《巴黎协议》目标的呼声，推动实现气候、环境方面的全球合作。随着生态文明建设的理论研究与实践的逐步深入，碳税逐渐进入大家的视野，成为节能减排的重要措施之一。但是碳税在征收过程中，很可能只注重代内公平，对代际公平的重视程度较低。代际公平是碳税征收的目标，因此，代际公平原则应是世界各国征收碳税中必须遵守的准则。

一、碳税征收代际公平原则的理论探析

传统意义上碳税征收的公平原则主要是侧重于碳税征收过程中的代内公平，主要包括两个方面内容：一方面是碳税征收的横向公平，即碳税承担能力相同者同等纳税；另一方面，碳税征收的纵向公平，即碳税承担能力不同者负担不同的碳税[1]。诚然，代内公平是碳税征收过程中永恒的重点，但碳税征收的代际公平原则正逐渐在理论与实践中被社会公众所重视。碳税征收的公平原则应是多角度的，代内公平从主体角度来研究碳税征收的公平原则，而代际公平从时间角度来研究碳税征收的公平问题。由此可见，如果一味重视代内公平的研究而忽视了代际公平，必然会影响碳税征收公平原则的整体性。

早在1988年，塔尔博特·R·佩奇就提出代际公平的理念。他认为代际公平就是解决当代人的决定的结果能否公平地在下一代人及其后代之间进行分配的问题。塔尔博特·R·佩奇提出了一个当时具有革命性的理论——多数人理论，即遇到一个决定可能会涉及不同代际人之间的利益的时候，应由这所有人中的大部分人决定。考虑到多数人理论在实践中的操作困境，他提出了一个解决方案：当代人应保持资源基础完整无损*Page T.: Conversation and Economic Efficiency: An approach to Material Policy. The Johns Hopkins University Press, 1977.。

而在环境法领域首先关注代际公平原则的是美国法学教授爱迪·B·维丝。她所提出的是环境的世代间公平理论。在《公平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平》一书中，她作为一名法学家，对如何实现“可持续发展”提出了自己的看法。爱迪·B·维丝教授的观点是， 环境的世代间公平——我们人类是前世、当世、后世的地球万物，一同拥有地球宝贵的环境、地理、文化资源。我们人类既是地球恩惠的受益人，又是后世地球的管理人或受托人。使用地球资源是我们的权利，但我们同时负有保护地球的义务[2]。

当代人与后代人之间，因为所处的社会背景不同，对自然资源、社会财富的度量值也不尽相同。这意味着，碳税征收代际公平原则的实现必然遵从合理的税制设计路线，即将代际间资源、财富储蓄值、损耗率、补偿率及代际间合作等多种因素加入碳税税制的设计当中，实现资源的可持续利用、社会经济的可持续发展的最终目标。总之，碳税征收代际公平原则就是通过碳税的征收来保障各代人之间享有基本平等的环境权*周训芳认为，环境权其内容包括良好环境权与环境资源开发利用权。所谓良好环境权是生态性、精神性权利，指当代和未来世代的人类个体和整体生活在一个适合于人类健康和福利的环境中的权利，具体包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、环境观赏权等；环境资源开发利用权主要是当代的个体的人基于生存目的而对自然资源的财产权利以及从事与自然资源有关的财产性活动的权利，包括土地资源开发利用权、渔业资源捕捞权、狩猎权、探矿权、采矿权等。参见周训芳:环境权论.北京：法律出版社，2003:169。，具有基本一样多的发展能力。该原则强调设置当代人的义务与保障后代人的权利，应当作为碳税征收过程中的一项基本原则，指导碳税征收的立法架构。碳税征收代际公平研究的实质是研究在社会经济发展、资源综合利用、社会财富公平分配的大背景下，怎样通过设定碳税征收的征收对象、怎样划分税基、怎样扩大征税范围等手段来实现不同代际的人之间税负的合理性与可持续性，达到碳税征收代际间税制的公平性，达到可持续发展的最终目标。

二、 碳税征收代际公平原则的实践困境

对于碳税征收的目的，代际公平的理想状况是二氧化碳等温室气体的零排放，从而各代人都拥有基本相同的生活、生产环境。但由于社会经济文化的快速发展与人类对物质生活的普遍要求，这显然是不可能的。所以，我们所要研究的是权衡对环境资源的利用限度或者保留程度和环境的污染程度的问题。但由于这种限度比较难以把握，再加上现阶段碳税征收过程中代内公平的缺失，导致在法律实践中，碳税的代际公平原则存在着一定的实践困境。

(一)碳税代际公平衡量的困境

有些人主张代际公平无需一个客观的衡量标准，因为人都是情感动物。情感可以使人为他人或者后代人的生活产生喜悦或怜悯之情。从碳税征收代际公平原则层面上说，情感主义的特点就是当代人对后代人对碳排放所造成的影响的设身处地的权衡和考量[3]。然而，情感主义的基础是以人与人之间亲情、友情、爱情为纽带的。人们可能会为自己的孩子、孙子着想，但若涉及到更多代的间隔，他们之间的亲情就更疏远了。而当今的碳税征收政策中，着眼的往往是一段较短时间内的代际公平，缺乏的是一种整体的、长远的代际关怀意识。可持续发展作为一种国家乃至世界的发展战略，其所考虑的应该至少是50～100年的规划，而仅仅依靠人的情感注意观点，着眼的时间段较小，缺乏一种整体性、长远性的代际关怀意识，进而导致了碳税代际公平原则的偏离。权衡碳税征收中的代际公平的“标准”显得尤为重要但任重而道远。

美国经济学家塔尔博特·R·佩奇的多数人理论在当时社会引起了一定的反响，但因为人类后代是无限繁衍的，也就是说后代人的数量是可以远远超过当代人的，那么碳税这个可能较大程度影响后代人利益的事宜必须由后代人进行决策。这就产生了当代人无法决定碳税征收政策的悖论。可见，多数人原则在碳税征收中无法有效地计算出权衡代际间公平的“度”。来自美国的约瑟夫·萨克斯最早将环境保护理念与管理学公共信托理论结合，创立了环境公共信托理论*环境公共信托理论通过确立环境资源的社会公共财产属性和双重所有权权属关系，明确政府作为管理、保护环境资源的法律责任主体，赋予公民以及后代人环境权，设置环境公益诉讼制度，借助司法力量监督环境法律的实施，以达到保护环境资源生态价值和环境公共利益的目的。参见：张颖.美国环境公共信托理论及环境公益保护机制对我国的启示[J].政治与法律2011(6).。他认为，地球是人类社会共有的财产，由人类社会的全体成员共同管理、共享收益。当代人既是管理地球资源的受托人，同时也是地球资源的使用受益人。总之，当代人有权使用有限的地球资源，又必须担负起受托人的保管责任，不得超出必要限度使用、收益受托财产。公共信托理论对世界各国的环境法的发展起到了不可磨灭的作用。但若将其运用到碳税征收的代际公平问题上，其将衡量标准定为“合理必要限度”，不具有实践价值。

近年来，各种观点大相径庭地都认为应为后代人保留最近的环境资源条件，大多数都缺少实际操作价值。根据情感主义理论，人在理性角度上都是自私的，并且注重眼前的现实利益。缺乏切实可行且客观公正的硬性评价标准的碳税代际公平原则在很大程度上可能成为实现代际公平的障碍，使得所谓的“原则”由现代人任意操纵，最终成为法律实务界的“过眼烟云”。

(二)各国间协作困境阻碍代际公平的实现

由于发达国家工业发展较早，对环境污染及资源匮乏应承担一定的责任，且经济实力雄厚、科学技术水平高超的发达国家有能力帮助发展中国家一起携手并进担负起当代节能减排的责任，进而实现代际公平。从1972年的瑞典斯德哥尔摩人类环境会议到2015年的巴黎气候变化大会，国际上对环境保护责任的分配一直没有定论。在实践中，国际社会所倡导的各国间的团结协作并不理想。1978年，日内瓦第一届世界气候会议上，大气问题开始引起关注，从这以后，诸多的国际环境会议都强调世界各国都应该共同采取行动降低碳排放保护赖以生存的地球。但是，此时对气候变化关注仅仅是处于起步阶段，并没有提出针对气候的具有法律约束力的公约。1997年在日本召开的《联合国气候变化框架公约》第3次缔约方大会通过了《京都议定书》,要求发达国家在应对气候变化上承担强制性的减排义务，并向发展中国家提供资金、技术援助的义务。2016年的《巴黎协定》规定，发达国家应当在气候保护领域为发展中国家提供技术开发、推广以及资金等方面的帮扶。但这些公约都仅仅是一些框架性规定，导致资金和技术支持的跨国转移一时难以有效落实[4]。

(三)代内公平缺失影响代际公平的实现

代际公平是可持续发展的本质和核心，但纵观全球，世界各国之间、社会各个部门之间的代内公平都还存在着一定的实践偏离。跨国性，是二氧化碳等温室气体排放的一大特性。碳税作为有效处理全球气候恶化的方式之一，其应该保证的首先是代内的国际公平。虽然可持续发展是各国人民一直追求的共同目标，但对众多的发展中国家来说，发展的重点是控制人口的快速增长与经济发展的不平衡，较少贫困人口与缓解局部生态问题。而发达国家表面上似乎出现了环境逐渐改善且经济蒸蒸日上的繁荣景象，但背后却保持着在发展中国家和地区开设工厂和掠夺资源的政策。哥本哈根气候会议中，发达国家与发展中国家间存在着较大分歧，并没有形成一个具有强大约束力的《哥本哈根协议》。同时，在国外的碳税实践中，虽然差别税率、减免、补贴等税收手段被广泛使用，但由于碳税征收具有一定的复杂性，碳税政策还存在一定的不完善，导致社会不同群体所受影响不同，最终导致社会公平的偏离。《公平地对待未来人类》有这样的叙述：贫富悬殊的差距会原封不动地传给下一代。假设代内公平实现不了，那作为碳税征收公平性原则的基础和前提的代际公平就无从谈起。

三、国际上对碳税征收代际公平原则实现的制度选择

国际上已有较多国家征收碳税并制定了相关的法律政策。首个征收国是荷兰，其次是丹麦、加拿大、日本等多个国家和地区。在西方发达国家，税制结构中，碳税的比重正逐渐增加，也开始逐步重视代际公平原则。下文总结了几个具有代表性的碳税征收体系，发现它们呈现出共同的代际公平原则的“雏形”。

(一) “动态”税率以探寻代际公平标准

实行固定税率可以以最小的成本获得最大的税收收入，达到最大限度地减少排放的效果。但国际上各国的做法却未如此。他们往往采取差别税率和累进税率，同时，不同的社会时期，税率还进行了相应的调整。各个国家一直在用实际行动探寻经济发展与资源耗竭、环境污染之间的“度”。例如荷兰从1996年开始对燃油等燃料采用了累进税率的能源调节税(REB)。而1999年，为了调控经济过热等问题，丹麦开始实施了一系列举措，其中碳税有了15%～20%的提高。加拿大BC省的碳税法案生效之初就确立了税率递增原则。在该原则下，化石燃料所适用的碳税税率每年都有一定幅度的增加，并且规定了碳税的税目应逐步拓宽[2]。鉴于碳税与经济之间会相互影响，短期内不太可能实现这一目标，而需要一个逐步的进程。

(二)共同但有区别原则以携手促进碳税代际公平

地球——人类赖以生存的家园，保护它已经成为了国际社会的广泛共识。由于各国的历史、经济、政治不同，导致其在应对全球性环境危机时的能力有所差异，决定了其承担的责任也应该有一定差异。作为国际环境制度之一的碳税，在世界各国的制度设计、执行中，也应严格遵循“共同但有区别责任”原则。尽管目前该原则还仅是一些框架性规定，但国际组织、世界各国仍在不断努力完善中。1972 年第一届人类环境大会首次出现了“共同但有区别责任”原则。1985年的《蒙特利尔议定书》规定“承认必须为发展中国家对这些物质之需要做出特别规定”*消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书.中国环保网：http://www.chinaenvironment.com/view/viewnews.aspx?k=19870916170147765。它具有发达国家与发展中国家承担不同责任的开创性意义。 1992年联合国环境与发展大会通过的两个条约和三个重要文件中，《里约环境与发展宣言》第六和第七原则都详细规定了“共同但有区别责任原则”，在《联合国气候变化框架公约》第三条和《生物多样性公约》的序言中也明确提及，直到《京都议定书》才开始对“共同但有区别责任”原则的实施方面有详细而具体的规定。当前的国际气候制度围绕着“共同但有区别责任”原则开始逐步形成与发展。世界各国应不断加强合作，始终抱着负责任的态度共同应对。

(三)保护特殊群体以促进代内实质公平与社会公平

在碳税征收过程中，重视对特殊群体的保护，即税收减免、补贴、差别税率等，可以直接保护纳税人的直接权益，维护碳税征收的公平与正义，同时可以推动碳税征收代际公平原则的进程[5]。在荷兰的碳税政策中，对社会组织、教育组织和非营利组织规定了相应的返还政策。2008年7月1日生效的加拿大不列颠哥伦比亚省含有碳税规定的财政预算案规定了税收中性原则和特殊保护原则。其中，税收中性原则规定了碳税的税款必须通过一定形式再次返还给部分纳税人。因此，该省制定了补贴、减免等政策。特殊保护原则即在征税过程中应保护弱势群体的利益。BC省的碳税政策，规定了税收减免政策，在确保BC省二氧化碳减排目标实现的同时，也较大程度地降低了碳税实施对于人类生活的负面影响。无独有偶，澳大利亚议会于2011年通过的《清洁能源法案》确立了澳大利亚将通过实施碳税来达到节能减排的目标。其中，“就业与竞争力项目”(Jobs and Competitiveness Program)将在2012—2015年提供近百亿元的资金，用来帮扶那些排放集中型行业，确保这些行业有动力降低自身的碳排放，同时确保这些面临国际竞争的行业以及它们的就业稳定，以平稳过渡到清洁能源时代*Australian Government. Clean Energy Legislative Package, 2011.。

总之，在各国的碳税制度中，以国家为主体调控市场，通过碳税的形式控制当代人对资源的过度利用，并对后代人及弱势群体进行相应补偿，以此来保证当代人与后代人之间对于资源的共享性，实现社会的可持续发展。

四、碳税征收代际公平原则实现的可能性路径

1979年联合国《世界自然资源保护大纲》有这么一句话：“我们不是从祖先那里继承了地球，而是从子孙那里借用了它。”从这个层面上说，每个人都有自己的责任和义务去保护地球资源，而碳税征收的代际公平原则就是贯穿人类资源利用与保护资源责任与义务的纽带。世界各国对碳税征收都践行了一些举措，取得了一定效果。下文将结合各国的优秀经验和我国的实际情况，探讨碳税征收代际公平原则在我国实现的可能性路径。

(一)碳税立法上确保合适的代际存储

生存环境、资源可利用性是人类生存与追求美好未来的重要基础。碳税的征收不仅关系到环境税改革,也事关对排污收费等的同步调整[6]。碳税征收的直接目的是控制二氧化碳的排放，同时可以控制人类社会对资源的过度利用。可见，通过碳税的征收，保持合适的代际存储量，对促进资源的可持续利用具有重要意义。因此，我们碳税政策的标准之一即保持一定的不可再生资源的存有量，以满足下一代人对该资源利用的基本需求。所以任务在于我们前代人通过我们的行动去追求正义。假设每代人都必须得到一定量的资源，那么我们必须选择一个正义的标准去保持一定的存储量，即通过碳税征收控制当代人的使用量，以此来限制当代人对不可再生资源的使用量。这种标准应至少满足以下两点要求：一是在满足当代人最基本的对资源的使用需求下，尽可能地为下一代人保留最多的资源；二是确立社会最低受惠标准。约翰·罗尔斯曾做过以下分析:“假设最低受惠值是由按比例的支出(或所得)税所支付的转让金调节的。在这种情况中，提高最低受惠值需要提高对消费(或收入)课税的比例。大概当这种比例增大到越过某一点时，就可能发生下面两种情况中的一种：或者恰当的储存不能形成，或者沉重的课税大大干扰了经济效率，以致不再改善而是降低现在的世代中最小获利者的前景。在这两种情况所表示的那一点上，我们便达到了正确的最低受惠值，差别原则得到了满足，进一步的提高也不再需要了[7]。”因此，可以得出，在碳税的征收过程中，一切以当代人为中心的绝对人类中心主义是不可取的，完全不顾当代人的利益而一心只为后代人谋求福利也是不可取的。确立一个满足碳税征收代际公平原则的标准，首先根据“碳预算”理论与历史责任、人口因素，计算出全球碳预算总量和人均历史累积排放量[8]，同时多角度多政策协同配合，具体措施如下：第一，碳税的税率应该较大程度高于降低温室气体排放的成本，以促进潜在纳税人自发通过各种举措降低温室气体的排放；第二，实行差别税率，对不同课税对象实行不同的税率，可根据燃料含碳量的区别、区域发展等因素实行差异化的碳税税率[9]；第三，施行逐步提高的动态碳税税率，为了保持合理的代际存储量，碳税税率从整体上看应该处于上升趋势，但也应根据社会经济发展水平动态调整*法律、法规出台后,其内容可以根据客观经济活动和经济关系的变化作删、补、增,甚至对总体上不适应经济发展要求的法律、法规予以废止,而代之以新的法律、法规。环境法同样不能拘泥于在相当时期内不能废止或取消,最多只能在内容上做些修改的旧观念、旧习惯和旧做法。参见曹晖.太原市环境保护立法研究[J].太原理工大学学报:社会科学版,2010(4).。

(二)碳税执法中保障代内公平

从前面碳税征收代际公平原则的概念界定中不难发现，在碳税征收的过程中，代际是否公平问题的根源在于代内是否公平。在当今，世界许多国家征收碳税，但在征收过程中，由于代内公平的缺失、忽视了生态价值，导致社会的贫富差距不断拉大、各个阶层间的利益冲突等严重的社会问题。这些问题所引发的严重后果,引起了人类社会对资源利用枯竭甚至是人类社会未来的思考。可持续发展理论、绿色生态理论等可以说是人类对此思考的结果。人类社会为了社会的可持续发展，必须首先满足代内公平，即碳税征收过程中，首先确保碳税的税负与利益在人与人之间的分配是公平正义的。在我国碳税体系设计中，在保证碳税税率不低于污染的负外部性的前提下，把不同主体的经济情况纳入差额税率计算体系内，同时对于那些经济负担能力差的纳税人在碳税以外通过允许其加计扣除，减少其他税负等方式来实现税制整体上的量能课税[10]。确保了碳税征收的代内公平，才有可能实现代际公平的最终目标。世界环境发展委员会在《我们共同的未来》一书中阐述到：“虽然狭义的自然可持续发展性意味着对各代人之间社会公正的关注，但必须合理地将其延伸到对每一代人的内部的公正的关注[11]。”其次，在碳税征收的公平性原则中非常重要的一点是坚持共同但有区别原则，这个原则在发达国家与发展中国家的联系中是广泛适用的。《联合国气候变化框架公约》中明确指出了共同但有区别原则。由于发达国家工业文明发展较早，因而对地球上的二氧化碳存有量影响较大。而发展中国家未来满足经济发展的需要，虽然当代的二氧化碳排放量较大，但工业发展较晚，历史排放量较少。

(三)碳税使用上鼓励代际创造

“税收取之于民，用之于民。”顾名思义，碳税是一种行为税，其用途应当在于遏制大气污染物，促进资源、环境的可持续发展等，或是对这些污染进行治理。但传统的“消耗-污染-治理”的模式已经无法适应当今经济飞速发展的要求，也无法从根源上解决资源消耗、环境污染的问题，反而影响经济发展的进程。即使我们确立了合理的代际存储标准，但任何一种不可再生资源，也会有耗尽的时候。所以，碳税收入的使用上，除了用于环境的治理外，更根本的应放在鼓励代际创造，鼓励对具有替代性、污染小的资源的创造。通过税收所特有的减免、补贴、奖励等政策，其一，有利于降低企业自主创新的成本和风险；其二，可以为企业自主创新筹集专项资金。人类可以充分发挥科学技术的魅力，发展新能源。进行代际创造的重要手段就是现代科学技术。鼓励代际创造新能源的项目资金来源于碳税征收筹集，最大程度上促进环境保护，提高环境质量，实现环境税法律制度构建的根本目标[12]。我们所应该发展的是绿色科技，即负载着一种新型的人与自然关系的、强调环境污染治理，维护自然生态平衡的绿色科学技术。通过碳税的征收促进绿色科技发展的具体举措如下：第一，发挥自主创新导向作用,制订上下游产业链协调发展的碳税政策；第二，创造公平竞争的碳税征收环境,探索遍及群众的创新激励政策；第三，完善鼓励产学研相结合的碳税政策,推进自主创新体系建设；第四，完善碳税税款自主创新资金专款专用政策,提高企业自主创新积极性[13]。通过绿色科技的发展，发展出一种可再生、污染小的替代能源，不仅可以满足人类对能源利用的无限要求，同时符合了碳税征收的代际公平原则。

(四)碳税教育上倡导代际关怀

人在追求物质生活满足的同时，忽视了对精神生活的满足。对资源的过度使用与开发带来的是二氧化碳等有害气体的过量排放，给人类带来的仅仅是短暂的幸福。从长远来看，这种对资源的无节制使用，并没有给当代人带来较多的福利，反而引起了环境恶化等等的问题，同时也给子孙后代埋下了一颗“定时炸弹”。通过碳税征收调节人类与自然环境的关系，引起人们对子孙后代的关心，进而树立代际关怀的资源消费观，促进自然环境、经济社会可持续健康发展。由于当今社会“利己主义、个人主义”的观念在部分人群中广泛流行，以及人类对于资源利用与二氧化碳排放的功利性思考模式，在处理人与自然关系时，这些人通常只考虑自己的利益。解决这个问题，就需要我们遵循相对人类中心主义价值观，杜绝本代中心主义思想，树立代际关怀意识。具体要求如下：第一，在教育的全阶段渗透环保与代际关怀理念，法律教育不应该是单独专门地组织特定场所进行的教育，而应该是主要集中在一般学校教育的阶段[15]；第二，设立碳税教育专用基金，用于代际关怀等环保理念的普及工作；第三，定时开展全国性植树造林等造福多代际的活动。征收碳税不是最终目的，最终目的是通过代际关怀观念的确立，达到节能减排的效果。这是当代人应该追求的崇高理想境界。

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Onintergenerationalfairnessprincipleincarbontaxleving

DingGuomin,GuoShijie

(CollegeofLaw,FuzhouUniversity,Fuzhou350000,China)

With the deep and better understanding of the impact of global climate anomalies, more and more countries choose to control carbon dioxide emissions through carbon tax leving to maintain social sustainable development. One of the core of sustainable development is the intergenerational fairness. This paper summarizes the practice dilemma in the process of carbon tax levying and analyzes the international choice of intergenerational fairness principle in carbon tax leving. Based on the actual situation of China it also figures out the possible realization path of intergenerational fairness principle in carbon tax levying.

Carbon tax levying； Intergenerational fairness principle； Realization path

922.29

A

1671-816X(2018)01-0058-07

2017-09-26

丁国民(1966-)，男(汉)，湖北宜城人，教授，博士，主要从事环境资源保护法学方面的研究。

2014年度国家社会科学基金重点项目(14AZD146)

(编辑：程俐萍)