农民合作社内资金互助发展困境探讨——基于山西省供销社的调研

郑美华，江光辉

(1.安徽财经大学 经济学院,安徽 蚌埠 233030；2.安徽财经大学 金融学院,安徽 蚌埠 233030)

农民合作社内资金互助发展困境探讨
——基于山西省供销社的调研

郑美华1，江光辉2

(1.安徽财经大学 经济学院,安徽 蚌埠 233030；2.安徽财经大学 金融学院,安徽 蚌埠 233030)

农民合作社内资金互助是新型农村合作金融范畴中的一项重要内容，这种互助性经济组织在具体实施过程中能够有效展现出民间金融交易方面信息优势与交易成本优势，融资机制灵活，同时也具备了一定程度的组织性和规范性。梳理现有文献，发现随着农民合作社内部资金互助业务的不断发展，诸多困境也在不断凸显。基于山西省供销合作社的调研数据，从资金互助试点的运营绩效和规范程度两个方面，探讨了农民合作社内资金互助业务所面临的困境，并提出相关建议以供借鉴。

农民合作社；资金互助；运营机制；发展困境

由于现行农村金融机构无法很好地满足“三农”融资需求，融资难成为严重制约农村经济发展的瓶颈，为了发展生产，解决资金需求增大而供给不足的矛盾，农业生产者在发展农村金融的实践中探索出了一系列措施，农民合作社内资金互助业务便是其中之一，并且倍受学术界和政府部门的关注。历年的中央“一号文件”中多次鼓励具有一定资金能力的农民合作社在运营发展中结合实际情况稳妥开展内部资金互助业务试点，为农民合作社内资金互助业务的发展提供了有利的政策支持。截至2016年6月底，全国依法登记的农民合作社大约为166.9万家，入社农户占全国农户总数的42.7%，其中大部分都开展了资金互助业务，有效缓解了合作社成员贷款难以及“三农”融资难等问题，促进了农民合作社扩大再生产、增加收入、实现规模经济效益[1]。

农民合作社内部的资金互助业务以合作社为核心，建立在农村熟人社会的基础之上，是具有相同贷款方面需求的合作社员主动出资采取合理的方式，严格按照“资本入股、年末分红、民主自愿、互助互利”的原则创建的，借贷业务需要结合实际需求在入股社员范围内进行，合作社通过对其运营与管理来为社员提供融资服务，主要性质为互助性经济组织[2]。这种组织形式具有民间金融交易的信息优势与交易成本优势，同时也具备了一定程度的组织性和规范性，从而保障了合作社内资金互助业务运营的持续性和稳定性，有效地解决了合作社员资金短缺问题，体现出了较大的发展潜力。由于山西省是农民合作社内资金互助业务的试点省份之一，具备良好的资金互助业务发展基础，积累了较为丰富的经验，故本文将在已有研究文献的基础上，从满足“三农”融资需求等方面梳理出农民合作社内资金互助的运营机制，然后就融资绩效和规范程度两方面探讨山西省农民合作社内资金互助业务所面临的发展困境，最后给出相关建议以供借鉴。

一、文献回顾

在农民合作社内资金互助的优势方面，与正规金融机构一般要求严格的抵押担保或采取信贷配给不同，作为具有内生性质的合作金融组织，合作社内资金互助业务以农村熟人社会的情感与关系为基础，具有一定的信息优势与交易成本优势，融资机制灵活，这种优势也是区别于其他金融机构的主要特征，能更好地满足农户融资需求[3-4]。农民合作社基础上发展资金互助业务，其贷款利率可以低于银行基准利率，同时存款利率可以高于银行水平，使其在发展中能够获取诸多的利益并具备较强的经营潜能[5]。农民合作社内资金互助业务是更加适应农村生产关系的组织形式，在很大程度上缓解了农村资金供需矛盾，有效改善了“三农”融资难问题[6]。

在农民合作社内资金互助运营绩效方面，杨奇明[7]认为，在进行资金互助业务绩效方面的综合性分析过程中，可以从业务的覆盖性与持续性视角进行剖析，资金业务的覆盖性实际上是以横向的层面对内部成员间的分配格局深入化的思考，而持续性则是从收支平衡、盈余积累、红利发放等情况来纵向考量资金互助社运营绩效。整体来看，研究者对于资金互助社运行绩效持肯定态度，如：王刚贞[8]选择安徽太湖的两类资金互助社进行案例研究，从经营绩效与社会绩效两个方面构建绩效评估指标体系，结果发现银监会按照专业性的规范要求所批准的资金互助社和农民合作社内资金互助业务在运营发展中取得良好的绩效。然而并非是资金互助业务的规模越大，其运营绩效就越好，林乐芬[9]调查发现，农民资金互助合作社在运营发展中的技术效率在资金规模不断扩充下出现先增加后降低的发展形势，在3 000万～5 000万元的区间里，其运营绩效达到最高。

在农民合作社内资金互助规范发展方面，王曙光[10]认为合作社内部开展资金互助作为民间融资的一种形式，其发展同样面临着诸多风险，如果没有相应的规范措施，可能会使资金互助社的社员在经济上蒙受损失，阻碍资金互助业务的健康发展。潘军昌[11]等认为，农民合作社内的资金互助分布广、数量多，监管环节面临极大的挑战，并且专业性的监管部门在运营发展中未能结合实际需求实施科学高效的监督管理策略，有很多地方存在不规范经营现象。然而，政府相关部门存在监管不当或者是过度的情况，进而使得运营发展中入门环节具有一定的难度[12]和经营灵活性降低[13]，因此，规范措施的制定要做到与农村金融实际相符合[14]。另外，资金互助合作社负责人的风险管理意识和风险管理能力对资金互助的规范发展也起到了至关重要的作用[15]。从已有研究和实践中可以看到，近几年全国范围内农村资金互助的运营绩效和规范程度都在不断提升，虽然农村资金互助合作社具有非营利性的性质，但并不代表它的运营效率就很低下，在保持资金互助业务的合作性以及非营利性的前提下，如何提高资金互助的运营效率是现阶段开展农民合作社内资金互助业务的关键所在，也是本文的研究重点。

二、农民合作社内资金互助运营机制

农民合作社内资金互助部作为新型的农村合作金融组织，其优势之处体现在：一是以农民之间的人缘、地缘、血缘关系为基础，具有与生俱来的合作优势、认同优势、管理成本优势和风险控制优势；二是农民内部之间能够针对实际需求方便快捷的办理借款贷款手续，无需担保和抵押，运营机制灵活，节省了时间成本和交易成本；三是农户之间在这种管理机制中彼此之间深入了解，以免由于信息不对称引发资金风险等不良情况的产生。根据山西省供销合作社出台的《农村资金互助合作试点管理暂行办法》规定，合作社内资金互助业务试点的开展需要取得上级供销社的资格认定，一般要求合作社近两年年经营收入平均在300万元以上，固定资产在50万元以上，拥有单独设立的资金互助业务部以及规范的资金筹集、资金借贷和风险防范环节。其规范的资金筹集、资金借贷和风险防范环节流程如下：

图1 资金筹集环节运营机制

(一)资金筹集环节

资金筹集是农民合作社内部资金互助业务在具体运营发展中的基础环节，农民合作社结合实际需求所开展的资金互助业务所筹集的互助资金总额原则上不超过1 000万元，若有需要可适当扩大规模但也不得超过3 000万元。资金互助筹资过程中所获取到的资金途径在专业范畴中划分为以下三种类型：其一，符合条件的社员采取自主性的形式进行股金入股资金的缴纳，合作社货币股金也是筹资的主要渠道；其二，政府相关部门对资金互助业务进行税收优惠、财政贴息等扶持政策，同时上级供销部门及基层供销社出资入股资金互助部；其三，政府相关部门通过财政政策激励制度等机构，确保整个运营环节中正规金融部门和农村资金互助社之间能够紧密配合，促使金融机构对资金互助部提供金融支持。但从实践情况来看，合作社内资金互助业务的资金仍存在短缺现象，互助资金总额基本全部来自于内部出资，外部筹资渠道发挥的作用有限。

(二)资金借贷环节

资金借贷环节在市场经济发展中是资金互助业务中的核心环节。在资金互助业务的借贷环节，互助资金主要用于支持参与资金互助的成员生产经营的流动性资金需求，根据自身融资需求，社员提出申请贷款的书面合同，管理人员接受审核，在确定贷款用途、财务状况以及成员信用记录等情况下，确定每位成员的授信额度，与借款人签订书面合同，并至少有两名成员为借款人进行担保，手续齐全后互助资金及时向社员输出，由资金互助部收取一定使用费率，借贷期限半年以下为主，最长不超过一年。到了年末，资金互助部将向管理人员支付管理与办公费用，并对入股社员进行按股分红，最终剩余资金按一定比例提取风险准备金后重新输入互助资金总额。通过以上的资金筹集和资金借贷环节的循环，并辅之以相应的风险防范措施以及相关部门的监管，资金互助业务得以持续运营和规范发展。但在现阶段，资金借贷环节普遍存在操作程序不规范、还款意识薄弱等问题，使得内部治理机制不规范现象严重。

图2 资金借贷环节运营机制

(三)风险防范环节

风险防范环节对资金筹集与资金借贷环节的内部监督管理，是资金互助业务规范发展的必要保证。资金筹集环节中资金来源的途径、资金的流动性及资金的可持续性面临资金风险和道德风险，故有必要重视资金互助业务的风险防范环节以保证其可持续发展。同时，完善的组织机构也是监督和防范风险的关键，合作社内资金互助业务的最高权力机构应是参加资金互助的成员代表大会，其授权理事会负责互助资金的日常运营管理，授权监事会负责互助资金运营的监督，并且每年至少召开一次成员代表大会，由理事会负责召集。当前诸多农民合作社内资金互助部成立了包括管理者、成员大会、理事会以及监事会在内的监管层来系统防范风险，但其监管体系尚处于发展初期，缺少实践经验，仍存在诸多不成熟之处。

图3 风险防范环节运营机制

(四)山西省部分试点申请情况

作为农民合作社内部开展的资金互助业务的试点省份之一，在国家政策的指导下，自2016年以来，山西省供销合作社先后出台《农村资金互助合作试点管理暂行办法》等多项专门性政策法规积极推进农村资金互助业务试点的规范发展。在《暂行办法》中明确规定，运营发展中将以农民专业合作社与基层供销社两个方面为核心，坚持“社员制、合作制、封闭性、规范管理、属地管理”原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下吸纳股金，坚持封闭运行、风险可控的原则，按照“省社规划、市社指导、县社联合、基层运营”的经营管理体系，不以盈利为目的，不超规模发展，将生产合作、供销合作和信用合作融为一体，通过实现“短、平、快”贷款手续，重点解决社员农户“小额、分散”的资金需求，突出互助性和公益性。表1统计了2017年全省范围内资金互助合作试点的申请情况。

表1 2017年山西省资金互助合作试点申请单位考察情况

资料来源：根据山西省供销合作联合社提供的数据整理。

三、农民合作社内资金互助发展困境

2016年山西省供销社在全省选择7个供销合作社系统农民专业合作社、基层供销社作为首批农村资金互助合作试点。根据省供销社出台的 《关于在专业合作社开展农村资金互助合作试点的实施方案》规划，此后的2017年至2018年为试点推广阶段，在形成可复制经验的基础上，逐步扩大试点范围，2019年至2020年在乡镇一级开展农村资金互助合作业务的覆盖面将达到20%，初步建立起与山西农村经济相适应、运行规范、监管有力、成效明显的新型农村合作金融框架。表2反映了2016年首批试点的运营状况。

表2 2016年山西省7家资金互助合作试点运营现状

资料来源：根据山西省供销合作联合社提供的数据整理得到。

从山西省资金互助合作试点开展的7个合作社的调查情况来看，现阶段除了个别政府重点扶持的合作社外，大部分农村资金互助组运营发展规模不大，覆盖面小，资金来源途径较为有限，农户未能积极主动地参与到业务运营中，认可度不高。从自身来看，资金互助部门没有结合实际需求完善内部风险防范机制，对监事会的监督管理工作不够重视，运营不规范现象频发。目前多数农民合作社内资金互助业务尚处于试点探索阶段，缺少实践经验，存在诸多不成熟之处，因此还不能够充当农村金融供给的主要机构。下面将从融资绩效和规范程度两方面具体探讨农民合作社内资金互助所面临的发展困境，并完善相关的对策建议，在做到资金互助业务规范发展的同时提高其运营绩效。

(一)运营绩效困境

其一，准入门槛过高。作为我国正规的农村合作金融机构，资金互助业务的开展要经过各县、市一级的供销合作社以及当地银监会的批准，根据银监会《关于我国农村资金互助业务管理暂行规定》，对于设立农村资金互助业务的要求高于山西省农民合作社的实际发展水平。首先，注册资本要求过高。根据《暂行规定》“要求合作社近两年年经营收入平均在300万元以上，固定资产在50万元以上”，这无异于将山西省内一些最需要资金的贫困农村地区排除在外了。其次，管理者的综合素质与专业性技能方面的标准较高。根据《暂行规定》的具体标准，“农村资金互助业务的管理者学历必须是高中及以上的水平，管理人员需要通过自身专业性的知识技能顺利的通过银行从业资格考试考核环节”，然而农村的现状是高中以上学历的农民都非常少，高学历的专业农民通常会选择前往城市进行发展。这些对于原本就缺少资金的互助社来说,其经营成本显得过高。

其二，资金筹集困难。可以观察到，山西省资金互助合作试点的资金筹集主要来源于社员出资入股，但由于资金互助业务刚刚起步，很难像其他正规农村金融机构那样做到清晰定位，且受合作社经营情况的制约较大，一些社员对其发展仍持观望态度，对入股资金互助社持保留意见，加之基层供销社流动资金有限，不可能每个农民合作社都能出资入股，因此就有部分合作社内资金互助业务整合资金相对较少。其次，向银行业金融机构融入资金方面，金融机构对于农村资金互助社发展的情况还处在观望状态，运作环节中其资金拆借环节存在一定的局限性，进而使得资金互助社很难顺利地从这些正规金融机构筹资，这使得资金互助社的可持续发展出现困难。加之资金互助社特殊的组织性质，不对外吸收存款和发放贷款，这就极易产生资金互助业务“进少出多”的资金短缺现象。

其三，投资渠道受限。合作社内开展资金互助业务主要以社员为主要服务对象，社员大多数都是直接从事专业合作生产的紧密型农户，资金用途也多围绕特定的农业生产和服务，这就不可避免地会受到季节、农业生产周期等因素影响，有时会存在资金闲置和对外投资的压力，由于县域缺乏投资人才，投资渠道有限，难以利用资本市场来分散投资风险并寻求投资收益。而合作社员的生活消费融资又严格控制在互助范围之外，这种局限的业务范围使资金互助很难做大做强，同时超出合作社规定的业务边界也将面临着合法性危机。

(二)规范发展困境

其一，内部运营机制不合理。在财务管理、互助金的投放与回收、风险管控、治理方式等方面的规范发展还要经历一个漫长的过程，一些资金互助部受社区行政组织控制，村干部兼任互助社领导，一些重大事项仍由村干部等少数人决定，导致“政社不分”、“内部人控制”现象普遍，社员拥有的一些合理权力未能得到充分行使，个别合作社内资金互助部的监事会未按要求对资金互助业务的资金筹集、借贷操作流程和利益分配机制定期开展全面检查，成员大会、理事会、监事会制度形同虚设[16]。

其二，外部监管缺失。一方面，有关资金互助业务的监管法律法规不健全，监管部门无法可依，导致政策规定具有较强的随意性，在后续发展环节甚至会面临被禁止或者完全被取缔的风险。另一方面，监管主体的监管义务和权利不明确，多个监管部门的共同监督管理可能会造成不必要的摩擦，在产生经管风险的情况下，各监管部门通常会将责任相互推卸，对农村资金互助社的监管效率低下，由于管理者缺乏监管动力，相关奖惩制度不明确，资金互助业务的参与者无法明确了解各自的基本权利、义务和所需承担的风险，同时又无法避免政府的不正当干预，这种外部不确定性势必会影响合作社内资金互助业务健康发展。

其三，主体认知问题。由于承办合作社内资金互助合作业务的大多为农民，实际经营主体的认知水平、创办目的、道德及知识素养、法律意识等不够完善，不能合理处理较为复杂的金融业务，加上缺乏有效内部管理和外部监督机制，导致资金互助部所筹资金用途不明或化为私用的情况频频发生。虽然资金互助业务自身具有特殊的合作性和非营利性，但真正投入农业生产，缓解“三农”融资问题，推动农民合作社发展壮大的资金并不充足，如果不努力提高参与主体自身的认知水平，那么合作社内资金互助业务最终会发生“使命漂移”现象。

四、结论与建议

农民合作社内资金互助业务在开展运营过程中面临的困境主要涉及到融资绩效和规范发展方面，其中融资绩效关系到资金互助业务的持续运营，规范发展关系到资金互助业务的规范程度，必须加以重视并合理解决才能使其健康运营下去，因此本文将就上述两类困境的解决对策给出相应建议，以期对稳妥开展农民资金互助业务起到借鉴作用。

(一)加大政府扶持，提高融资绩效

针对资金互助业务的经营绩效，政府部门有必要加大扶持力度以确保资金互助业务在发展初期免受资金困扰，以免筹资困难和投资受限影响了其发展壮大。首先，政府相关部门需要在资金互助业务成立初期阶段为其提供大量的资金、技术或人员的扶持，可以考虑安排专项财政资金用于农村资金互助社的发展，对新成立的可给予一次性的财政奖励或给予一定的启动资金。其次，政府监管机构可以通过财政政策或者行政手段，促使正规性的金融部门能够全方位的和农村资金互助社之间紧密配合并为其提供专业性的业务支撑，如对金融机构融资给农村资金互助社的业务实行免税政策，也可以放宽金融机构向互助社融资的银行间同业拆借的利率等。最后，从自身出发，通过扩大农村资金互助合作社的知名度、信誉度，增强公众对它的认可度，以吸引资金投资者，增加筹集资金途径的可能性；通过合理规划合作社成员生活消费融资范围，将资金互助业务做大做强，真正地能够对农民融资困难起到实质性的帮助。

(二)健全内部风险防控，落实外部政策监管

针对资金互助业务的规范发展，在试点开展过程中，各市供销合作社应负责本区域农村资金互助合作试点的资格认定、退出、监督管理和风险防范。同时应强化“社银合作”，开展农村资金互助合作试点的农民专业合作社、基层供销社应选择一个合作银行，作为开展资金互助业务账户设立和资金存放、支付及结算的唯一托管银行，合作托管银行应为农村资金互助合作试点提供业务指导、风险预警、财务辅导等服务。必要时，合作托管银行还可为开展资金互助合作试点的合作社提供必要的流动资金支持，满足合作社社员季节性临时资金需求。另外，上级供销社应对下级社开展资金互助合作试点的合作社派驻监事长，实行严格监督管理，派合驻的监事长必须是中共党员，且不在该合作社领取报酬。合作托管银行要积极提供运行服务，提供资金托管、审核把关、支付结算、信息管理、技术支持、人员培训等服务。

另一方面，由于合作社内部的资金互助行为不属于人民银行以及银监会授权的各地方监管机构的主要监管对象，没有外部的法律法规和监管机构可循，故外部监管环节是缺失的。因此各地政府部门应当明确合作社内开展资金互助业务的性质和地位，进行顶层设计，加强对实际经营者道德及知识素养的考察认定，界定相关主体的权利义务和职责。除此之外，为了有效地避免农村资金互助社在运营发展中私自挪用资金，政府监管机构必须实行专项资金的专门管理制度，可以按照规定将资金委托给信用社或专门的资金托管机构代为管理，使得资金管理制度在实施中发挥出其实质性的作用。

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Onthepredicamentofmutualfunddevelopmentinfarmers'cooperatives——basedonthesurveyofsupplyandmarketingcooperativeinShanxiProvince

ZhengMeihua1,JiangGuanghui2

(1.CollegeofEconomics,AnhuiUniversityofFinanceandEconomics,Bengbu233030，China; 2.CollegeofFinance,AnhuiUniversityofFinanceandEconomics,Bengbu233030，China)

Mutual fund in farmers′ cooperative is a new rural cooperative finance. This kind of economic organization has the superiority of information and cost in non-goverment financial transaction, flexiblity in financing mechanism and a certain degree of organization and normative. Combing existing literature, it is found that with the continuous development of mutual fund aid in farmers' cooperatives, many difficulties have been highlighted. Based on the survey data supply and marketing cooperatives in Shanxi Province, The paper explores the business dilemma of mutual funds in farmers' cooperatives from the operational performance and standardized degree of mutual funds pilot, and proposes relevant suggestions for reference.

Farmers' cooperative; Mutual fund; Operation mechanism; Development dilemma

F832.35

A

1671-816X(2018)01-0015-07

2017-09-28

郑美华(1985-)，男(汉)，湖北黄冈人，副教授，博士，主要从事农业经济方面的研究。

2014年国家社科基金项目(14BJY218);安徽省教育厅基地重点项目(SK2015A088)

(编辑：程俐萍)